Estrategias políticas y de cooperación de la Unión Europea en materia de lucha contra las drogas

Seminario-taller "Balance y Perspectivas de las Relaciones Políticas y de Cooperación entre la UE y Colombia", Lleida, 15 de julio de 2004.

Presentación elaborada con la ayuda en la traducción y edición de Beatriz Martínez

I Introducción: drogas y conflicto: cuestiones clave en Colombia

El conflicto armado en Colombia y la economía de las drogas ilícitas en el país están cada vez más interrelacionados. A su vez, la diferencia entre la guerra contra las drogas y las medidas contrainsurgentes se difumina paulatinamente. Hoy en día, es inconcebible alcanzar un acuerdo político sin incluir la cuestión de las drogas en la mesa de negociaciones. Por otra parte, es imposible alcanzar cambios substanciales en la dinámica de la industria de las drogas sin cambiar la dinámica de la guerra. En estos momentos, no resulta nada sencillo diferenciar los grupos paramilitares de los traficantes. También las FARC han establecido vínculos con la economía de las drogas que no se limitan a los impuestos sobre el cultivo. Ahora, mantienen nexos funcionales con grupos organizados del narcotráfico, tanto para el suministro de materia prima como para la facilitación de laboratorios de procesamiento y rutas, o suministro de substancias ya procesadas para su exportación.

En el caso de Colombia, el objetivo general de reducir la extensión del mercado ilícito se ve sometido a una presión añadida por el objetivo militar de cortar los flujos financieros de los grupos armados, lo cual se traduce en métodos cada vez más agresivos. La narcotización del conflicto ha justificado la militarización de la estrategia antidrogas, que se expresa en la partida antinarcóticos del paquete de ayuda de EE.UU., que hoy sobrepasa los 3.000 millones de dólares. Por lo tanto, la política de drogas y la resolución del conflicto van indefectiblemente unidos, y sólo se podrá avanzar si se alcanza una sinergia entre los cambios en políticas de drogas y la renovación del proceso de paz, es decir, mediante la desnarcotización del conflicto y la desmilitarización de las políticas de drogas (1). Los últimos sucesos, no obstante, apuntan en dirección contraria: las fumigaciones aéreas se han intensificado, las operaciones militares antidrogas han aumentado y los espacios para el diálogo se han reducido.

La ruptura del proceso de paz de Pastrana con las FARC, la llegada al poder del gobierno de Uribe, y la aplicación en Colombia del discurso sobre terrorismo tras el 11 de septiembre han empeorado las condiciones necesarias para que se dé un enfoque basado en el desarrollo y en la paz que vaya acompañado de políticas de drogas más pragmáticas y humanas. Una voz más moderada -que apoye los esfuerzos de la sociedad civil en el país- sólo puede proceder de países de la zona, como el Brasil, de las agencias de la ONU y de Europa.

II El supuesto éxito del Plan Colombia (2)

En 1988, el entonces presidente Bush (padre) señaló que "la lógica es simple (...) La vía más barata y segura para acabar con los narcóticos es destruirlos en su fuente (...) hay que destruir los cultivos allí donde crezcan y destruir los laboratorios allí donde estén". (3) Las fumigaciones efectuadas durante toda la década de los noventa hasta el inicio del Plan Colombia mostraron una tendencia de resiembra por encima del nivel de las aspersiones aéreas. La sombra de la resiembra siguió a las avionetas y las autoridades intentaron en vano -como si fueran Lucky Luke- disparar más rápido que su sombra. El Plan Colombia aspiraba a resolver esa situación con el argumento de que el fenómeno era explicable porque no se contaba con los recursos suficientes para tomar una iniciativa continuada de mayor dimensión. Ahora sí los tienen, y la intensidad ha aumentado notablemente, siempre según la misma lógica de Bush padre.

Según el Departamento de Estado (de EE.UU.),"la tecnología moderna nos permite localizar las mayores áreas y destruirlas con precisión mediante un proceso mucho más sencillo que intentar detener las drogas una vez están en las líneas de embarque. Es más fácil erradicar un objetivo fijo, como lo es un campo cocalero, que buscar y destruir la cantidad equivalente de cocaína distribuida en camiones (vía terrestre), barcos (vía fluvial) y aviones (vía aérea)". "... una acción desarrollada por avionetas de fumigación agrícola de alta velocidad es, a menudo, más eficaz que otras formas de erradicación. Si las avionetas que fumigan en Colombia logran romper las barreras de acceso a los principales plantíos de coca, podrían entonces destruir un gran porcentaje de cultivos de coca en cuestión de meses". (4)

Colombia sigue siendo hoy el primer productor mundial de coca y cocaína. Según el Departamento de Estado, a fines de 2003, Colombia contaba con 119.000 hectáreas y, según las Naciones Unidas, 86.000 hectáreas, lo que representa un potencial productivo de cocaína de entre 400 y 500 toneladas. Las cifras sobre cultivos de amapola constituyen todo un misterio, dada la imposibilidad de detectar estos cultivos mediante el uso de satélite o en el terreno. Las autoridades antinarcóticos creen que hay una superficie aproximada de 4.000 hectáreas, lo que significa un potencial productivo de 5 toneladas de heroína. Sin embargo, estas cifras no coinciden con la cantidad de heroína con origen en Colombia que, según datos de la DEA, se detecta en el mercado estadounidense .

No obstante, es cierto que, en los últimos tres años, se ha registrado una disminución del área cultivada de coca por primera en la historia. De acuerdo con el último informe de la ONUDD, durante 2003 los cultivos de coca se redujeron en casi 16 mil hectáreas. (5) Por supuesto, esta reducción se ha presentado como el resultado exitoso de las intensas fumigaciones aéreas.

A pesar de estos datos, hablar de éxito es aún algo prematuro. La historia de los mercados de la coca y la cocaína, y del opio y la heroína, nos enseña que muchos declives locales se traducen en incrementos en otros lugares. Así pues, el mercado se autorregula. Si bien se han observado algunas fluctuaciones, la producción total ha mostrado una notable estabilidad durante la última década. Las fluctuaciones nunca han durado más de unos años y, normalmente, se han compensado desplazando la producción a otros lugares. A principios de los noventa, por ejemplo, fuimos testigos de la tremenda caída de la coca en el Perú, mientras la producción se trasladaba a Colombia. Y, dentro de Colombia, hemos visto cómo las fumigaciones aéreas han desplazado la coca del Guaviare al Putumayo. Las fumigaciones áreas ahora han desplazado el cultivo del Putumayo a Nariño, en parte otra vez al Guaviare e incluso a algunas nuevas zonas más recónditas de la Amazonia y zonas en el norte.

Además, no se puede olvidar que, de la reducción de las 16 mil hectáreas, por lo menos unas 4 mil han sido son resultado de los pactos de erradicación manual. Por lo tanto, las hectáreas reducidas por fumigación aérea en el año 2003 fueron solamente 12 mil. Si tenemos en cuenta que, en todo el año, se fumigaron 133 mil hectáreas de coca, quiere decir que, para erradicar efectivamente una hectárea de hoja de coca, fue necesario fumigar unas 11 hectáreas.

Como se puede observar, en 2002 y 2003, bajo el Plan Colombia y una intensificación de las fumigaciones, se encuentran las cifras anuales más altas de fumigaciones aéreas, que coinciden también con el ascenso de Álvaro Uribe a la presidencia (agosto de 2002). El punto más alto de la disminución efectiva de cultivos de coca se presentó en 2002, con casi 43 mil hectáreas reducidas. Los resultados de 2003 son paradójicos: justo en el año en que más se ha fumigado en toda la historia de este tipo de acciones en Colombia, se obtuvieron unos resultados bastante mediocres si se comparan con lo que sucedió en 2002, presentando incluso una cifra por debajo de los resultados de 2000.

La explicación es clara: los "éxitos" de 2002 están directamente relacionados con la gran ventaja de que disfrutó esta política al centrarse en el área de mayor concentración de coca: el departamento del Putumayo. En 2000, cuando se iniciaron los operativos del Plan Colombia, el Putumayo contaba con el 40% del área nacional. El 75% de las fumigaciones en 2002 se centraron en el Putumayo, lo que explica la fuerte reducción de cultivos ese año. Los cultivos han iniciado a partir de entonces un proceso itinerante, en el que no parece repetirse el fenómeno de la alta concentración, como la que hubo en el Putumayo. La política de las fumigaciones, por lo tanto, va a afrontar serias dificultades en los próximos años.

La observación del caso de Nariño es muy ilustrativa. En Nariño había 15 mil hectáreas de coca a fines de 2002. Este departamento fue uno de los más castigados con fumigaciones en 2003, con 37 mil hectáreas asperjadas, lo que supone más de una cuarta parte del área fumigada en Colombia. En otras palabras, las fumigaciones en Nariño doblaron y sobrepasaron el área existente y, a pesar de ello, Nariño presentó a fines de 2003 un fuerte incremento de cultivos (17%).

De todas maneras, queda la duda sobre la sostenibilidad de este tipo de resultados a medio y largo plazo. A la luz de los hechos actuales, la duda es legítima. Algunas de las nuevas características de los cultivos, posteriores al modelo Putumayo son: (1) Una creciente dispersión, que se refleja en la presencia de cultivos en 23 departamentos frente a los 12 que existían en 1999, en la antesala del Plan Colombia. Esto incluye la inserción de los cultivos en áreas como la zona cafetera, cosa que impide un conocimiento real de las áreas de ilícitos. (2) Una atomización hacia modelos de pequeñas fincas. En 2001, se estimó que la mitad del área total se cultivó en terrenos de menos de tres hectáreas. En 2003, la cifra era del 70%. (3) Un aprovechamiento de siembras en parques naturales, exacerbando así uno de los peores desastres ambientales por la tala de zonas frágiles e importantes en biodiversidad.

La valoración del éxito de la política no puede establecerse en función de sus resultados anuales, sino que debe observarse en dinámicas a medio y largo plazo. Un interesante pronóstico elaborado en el año 2000 por la CIA, ya concluyó que el único resultado a medio plazo de una reducción de cultivos de coca en el Putumayo y Caquetá del 50% en cinco años (que es lo que en realidad pasó) sería el de la dispersión dentro del país. En este documento confidencial se mencionaron incluso las áreas más probables del destino de resiembra: siguiendo los ríos más adentro de la selva y hacia los departamentos de Nariño, Norte de Santander y Sur de Bolívar. "Probablemente, la reducción del 50% del cultivo de coca en el Sur no se traduciría en una reducción significativa de la producción de cocaína en Colombia. Aunque los esquemas del tráfico de pasta básica y cocaína dentro del país cambiarían notablemente, es probable que los traficantes lograran mantener el nivel actual de producción de cocaína utilizando tanto los derivados del cultivo de coca nacional como las importaciones desde el Perú", concluía el documento. (6) Se trataba, sin lugar a dudas, de un buen análisis, ya que hasta el aumento en el Perú está confirmado hoy en día.

Un eventual fracaso a medio plazo implicará el riesgo de una mayor radicalización, la cual se configura ya con la amenaza del uso del hongo fusarium oxysporum, o el ensayo de nuevos químicos más peligrosos.

El ámbito de confluencia de los propósitos del Plan Colombia, dominado por Washington y la Política de Seguridad Democrática del presidente Uribe, apunta con claridad a golpear a las guerrillas bajo la identificación común de la simbiosis drogas-finanzas de terroristas. La focalización del Plan Colombia en la región Sur, y en particular sobre las guerrillas tratadas como substitutos de los carteles golpeados a comienzos de los noventa, ha facilitado la promoción de una nueva generación de narcotraficantes. A su vez, se observa la ausencia de agilidad en los procesos de extinción de dominio de los bienes de los narcotraficantes, y la falta de claridad sobre el uso de los recursos ya incautados al narcotráfico. En la actualidad, no hay mecanismos que establezcan con transparencia la responsabilidad del narcotráfico (y de los grupos armados que han participado en ese proceso) en la paulatina y violenta expropiación de territorios que han sufrido las comunidades indígenas, negras y campesinas colombianas.

El narcotráfico colombiano se ha beneficiado de la estrategia de privatización del uso de la fuerza, expresándose en el fortalecimiento del paramilitarismo. El narcotráfico ha ido ocupando este espacio a través de mecanismos violentos de acumulación, blanqueo de activos a través de la compra o posesión de tierras, pretendiendo, al final del proceso, una legalización negociada de sus intereses económicos que le permita consolidarse como fuerzas regionales en el orden político y de seguridad.

III Respuestas europeas en punto muerto

Cuando empezó el debate sobre el Plan Colombia aquí, en Europa, y en las mesas de donantes 'como apoyo al proceso de paz', la postura adoptada inicialmente por Europa fue prometedora. Había claros indicios de que Europa prefería guardar las distancias con el polémico Plan Colombia y su estrategia militar contra las drogas. En lo que respecta más concretamente a la cuestión de las fumigaciones, Europa declaró (mediante una resolución del Parlamento Europeo, así como declaraciones de varios ministerios) que estaba totalmente en contra de ellas por motivos de medio ambiente y salud. A través de algunas embajadas europeas en Bogotá, se tomaron medidas para apoyar las iniciativas adoptadas por las autoridades locales y comunidades en el Putumayo, Caquetá y Cauca sobre las condiciones necesarias para los pactos de erradicación manual. El Reino Unido, Austria y Alemania, en especial, solicitaron que se realizara un seguimiento independiente y un estudio sobre el impacto de la campaña de fumigaciones, e involucraron al PNUFID en el proceso. Colombia y EE.UU. estaban bastante descontentos con esta actitud por parte de Europa en general, y no aceptaron la participación de la UE ni de la ONU en esta cuestión. El plan de seguimiento se traspasó entonces a la OEA-CICAD en colaboración con la Organización Panamericana para la Salud (OPS), que se está llevando a cabo ahora.

A pesar de esa postura prometedora inicial, pronto se hizo evidente que Europa luchaba por traducir su distancia política del Plan Colombia en propuestas concretas. Durante las mesas de donantes, se encontró una vía de escape en los laboratorios de paz como la única pieza del proyecto del gobierno que no comprometería de inmediato las reservas políticas contra el Plan Colombia. Además, absolvía a la UE de fijar claramente su propia agenda con respecto a Colombia, ya que el laboratorio piloto llevaba muchos años funcionando.

Los hechos sucedidos desde entonces, incluida la ruptura de las conversaciones de paz, la elección de Uribe, el 11 de septiembre, y la intensificación de las fumigaciones, han dejado tristemente claro que Europa no ha sabido jugar sus cartas para intentar evitar una escalada aún mayor. Fue especialmente triste el destino de los bienintencionados esfuerzos por alcanzar acuerdos sobre los pactos de erradicación manual voluntaria y gradual. Las propuestas originales incluían una oferta viable de reducción del 50% en un plazo de 5 años pero, cuando se negociaron con las autoridades en Bogotá y Washington, el plan pasó a la reducción del 100% en sólo un año. Se han firmado aún muchos pactos bajo esas condiciones imposibles. Pero tampoco esos acuerdos se tomaron en serio.

Ni siquiera la entrega de bienes ha sido exitosa: en febrero de 2002, 37.000 familias habían firmado pactos en el departamento del Putumayo, de las que 6.000 pertenecen al municipio de Puerto Asís. De ellas, sólo 1.800 habían recibido elementos del proyecto de seguridad alimentaria, esto es, 5% del total de las familias comprometidas en los pactos y sólo un 30% del municipio piloto de los pactos (Puerto Asís). Los primeros pactos se firmaron en diciembre de 2000, lo que quiere decir que la entrega a ese 5% de las familias se ha hecho en un lapso de 14 meses. La Agencia estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID), a través de la empresa Chemonics, exigió que todas las transacciones que se acordaron después de la primera ronda de acuerdos se hicieran basándose en la erradicación total de los cultivos ilícitos de manera inmediata, es decir, sin esperar plazos ni más condiciones que la de 'cero coca'. Éstos fueron los llamados 'pactos de erradicación temprana'.

Además, el gobierno de Uribe abolió una resolución anterior por la que se eximía a los terrenos pequeños -menos de tres hectáreas- de las fumigaciones aéreas. (7) El proceso de los pactos de erradicación supuso la mejor posibilidad para evitar la guerra a gran escala contra los campesinos que se está dando en estos momentos, y representa la mayor oportunidad perdida en la que Europa podría haber marcado la diferencia adoptando una postura más decidida. La tragedia derivada de ello ha supuesto nada menos que el fin del desarrollo alternativo en Colombia, con las FARC dando el 'golpe de gracia' al secuestrar en 2001 al director del proyecto de la Agencia de Cooperación de Alemania (GTZ) en el Cauca, una de las pocas personas en el país que aún no había tirado la toalla. (8)

Así pues, la Comisión Europea se centró en los laboratorios, la GTZ abandonó su trabajo de desarrollo alternativo en el país, y retiró de éste a la mayoría de su personal. De manera bilateral, varios países europeos continuaron sus programas en el campo de la ayuda humanitaria o de la protección medioambiental. En el ámbito de la declaración de intenciones, observamos que se sigue repitiendo el discurso del desarrollo alternativo, los derechos humanos y la construcción de la paz (como en la declaración de Londres de julio de 2003), pero suena más vacío que nunca por su falta de propuestas e iniciativas concretas que intenten desafiar el discurso actual sobre drogas y dinámicas de conflictos.

Por ahora no queda nada de desarrollo alternativo; ni siquiera en los laboratorios. Las relaciones entre la Unión Europea y Colombia en materia de drogas se han reducido, básicamente, a la colaboración en la aplicación de las leyes: operaciones conjuntas para el control de precursores, intercambio de información policial, interceptación de cargamentos de cocaína, etc. Estas operaciones se han ampliado incluso a la colaboración militar para la interdicción, ya que el gobierno holandés autorizó a las fuerzas aéreas estadounidenses a establecer un centro operativo de avanzada (Forward Operating Location, FOL) en las islas de Curaçao y Aruba. Teniendo en cuenta las dudas sobre el papel exacto de este tipo de bases avanzadas en Manta, Ecuador y en el Caribe, esa decisión era un ejemplo claro de que se prefería mantener buenas relaciones con el gran aliado de la OTAN que contar con una estrategia propia basada en el distanciamiento de la guerra contra las drogas y el principio de precaución. El mes pasado, el gobierno holandés presentó su informe anual sobre el funcionamiento de los FOL, en el que se detallaba que, entre septiembre de 2002 y septiembre de 2003, despegaron de Curaçao y Aruba un total de 740 vuelos militares que, según dicho informe, no terminaron con ninguna incautación de drogas.

Desde el 11 de septiembre y los atentados de Madrid, Europa ha ido adoptando paulatinamente el discurso de la guerra contra el terrorismo e incluso su mezcla cuestionable con la guerra antidrogas. Es evidente que Colombia no es una zona por la que Europa esté ahora dispuesta a cuestionar el enfoque de EE.UU. hasta un extremo en el que podrían surgir tensiones en las relaciones transatlánticas. Las diferencias sobre la estrategia que se debe seguir en Oriente Próximo e Irak ya han causado bastante problemas. Además, la crisis profunda que sufre el concepto de desarrollo alternativo no se limita a Colombia. También en Afganistán, donde el Reino Unido está al cargo del control de drogas dentro del proceso de reconstrucción (en coordinación con Alemania para cuestiones policiales y con Italia para cuestiones jurídicas), Europa está tomando conciencia de su impotencia a la hora de proporcionar estrategias viables. Tras la frustración provocada por las experiencias colombianas, donde el enfoque agresivo de EE.UU. está ahora dando resultados en términos de reducción de hectáreas, la cosecha del opio en Afganistán se ha disparado y está alcanzando un nivel récord bajo coordinación europea. Así que, ahora, está aumentando la presión para que también se empiecen a aplicar métodos más agresivos en Afganistán, y esta primavera se han iniciado operaciones militares de erradicación forzosa. Si esas operaciones se intensifican, y se habla incluso de fumigaciones químicas o biológicas, Afganistán podría convertirse en el 'Waterloo' de la estrategia de desarrollo alternativo de Europa.

Todos estos hechos han provocado el cansancio y la desilusión políticos en Europa. Ahora, muchos funcionarios consideran que el enfoque europeo 'más indulgente', su apoyo del proceso de paz con las FARC, los esfuerzos de la sociedad civil y los proyectos de desarrollo alternativo no han servido para nada. Los proyectos de desarrollo alternativo han sido devastados con las fumigaciones, las FARC secuestraron a cooperantes para el desarrollo de la GTZ: ¿cómo mantener un enfoque con matices? Y esto está desembocando en una peligrosa actitud de resignación y consentimiento por parte de funcionarios europeos que piensan: Sabemos que el enfoque militar de EE.UU. constituye una estrategia arriesgada y provoca grandes estragos; conocemos muy bien las consecuencias medioambientales, sanitarias y sociales de las fumigaciones. Guardaremos las distancias y no nos ensuciaremos las manos. Pero ¿qué podemos decir? Nuestro enfoque tampoco ha dado resultados positivos; en estos momentos, no tenemos una respuesta mejor y, por lo menos, parece que algo está pasando otra vez en Colombia: hay perspectivas para un acuerdo con las autodefensas y, por primera vez en una década, la producción de coca está disminuyendo, con lo que se reducen las ganancias ilegales de los paramilitares y de las FARC. Así que, quizá, deberíamos esperar y ver hasta dónde pueden llegar EE.UU. y Uribe con este sistema, y volveremos a aparecer cuando hayan mejorado de nuevo las condiciones para presentar un enfoque basado en el desarrollo.

Esta es la actitud de muchos funcionarios desilusionados en Europa cuando se expresan en conversaciones privadas.

IV Consejos: ¿qué podría hacer Europa?

En EE.UU., los ya reducidos fondos destinados al desarrollo alternativo para Colombia están sometidos a una gran presión. La Contraloría General ha sugerido "que el Congreso estudie la posibilidad de exigir a USAID que demuestre mejoras mensurables de las medidas actuales para reducir el cultivo de coca en Colombia antes de proporcionar más fondos para el desarrollo alternativo." (9) Es urgente que Europa se asegure de que no se pierde totalmente la visión del desarrollo alternativo en Colombia, aun bajo las restricciones difíciles de estos tiempos. Hay que seguir con experiencias piloto de desarrollo alternativo surgidas de un balance a fondo de las políticas hasta ahora aplicadas, en concertación con las comunidades que tengan voluntad de cambio y con las autoridades locales, y estableciendo garantías para que ni las fumigaciones ni los actores armados pongan en peligro su viabilidad. Una evaluación seria de las experiencias hasta la fecha con los laboratorios de paz, incluso su tratamiento de los cultivos ilícitos dentro de las zonas, podría dar mejores pautas para este tipo de proyectos piloto.

Como ya hemos mencionado, la crisis del concepto de desarrollo alternativo no se restringe a Colombia y deberá abordarse de manera más general. Uno de los pasos clave para conseguirlo consistiría en dejar de considerar el número de hectáreas como el principal indicador de éxito. Desde el punto de vista político, esto sólo será posible si también se replantean el resto de estrategias para la reducción del suministro -la erradicación forzosa y la interdicción-, incluidos su sostenibilidad y sus daños colaterales. En primer lugar, se debe aceptar más generalmente que las intervenciones sobre el suministro tienen un escaso efecto sobre el mercado mundial de las drogas ilícitas. Todos los esfuerzos realizados hasta el momento en este campo (erradicación, desarrollo alternativo, interdicción) no han conseguido ejercer un impacto global mensurable en los principales mercados de consumo. Sólo entonces se podrán apreciar correctamente los valores añadidos de un enfoque basado en el desarrollo en materia de cultivo ilícito, no sólo en términos de la sostenibilidad de sus resultados, sino también en términos -como en el caso de Colombia- de cómo el desarrollo alternativo puede contribuir a disminuir la tensión social, establecer relaciones sólidas con las comunidades de estas zonas y mejorar las condiciones generales para un proceso de paz.

Europa podría realizar una gran aportación a este tipo de replanteamiento apoyando e instando activamente a la creación de una comisión internacional independiente que valore el marco de la política antidrogas. Plataformas de la sociedad civil colombiana han solicitado en repetidas ocasiones que se respalde una comisión de este tipo, ya que consideran que representaría un elemento clave en una estrategia de desescalada. Este llamamiento fue también reiterado desde el Congreso de Colombia en una carta dirigida al secretario general de la ONU, Kofi Annan.

La idea surgió ya en el contexto de conversaciones de paz previas entre el gobierno de Pastrana y las FARC, lo cual aumentaría las posibilidades de que dicha comisión tuviera una relación formal con el curso de las negociaciones y pudiera realizar aportaciones directas a éste. La tarea de la comisión consistiría en valorar la eficacia, los costes y los beneficios de las políticas antidrogas actuales en Colombia, pero su trabajo podría tener un impacto constructivo integral a la luz de la estrategia mundial de 10 años acordada por la UNGASS sobre drogas en 1998, que se reexaminará en 2008.

En cuanto a las conversaciones iniciadas recientemente con los paramilitares, Europa debería seguir muy de cerca los acontecimientos con vistas a evitar que éstas desemboquen en acuerdos que obstaculicen un futuro acuerdo negociado del conflicto en todas sus dimensiones. En este punto, no se puede realizar una distinción clara entre los representantes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) sentados a la mesa de negociaciones y determinados sectores de traficantes de drogas. Sin duda, hay un sector de la generación de traficantes postcártel que desea romper sus vínculos con el brutal proyecto paramilitar. Además de las complejas cuestiones sobre la impunidad por graves violaciones de los derechos humanos y los problemas sobre el proceso de desmovilización y reintegración, habrá sobre la mesa dos grandes temas relacionados con las drogas: su extradición y sus inversiones ilegales en tierras. Hay buenos motivos para cuestionar la conveniencia y la eficacia de extraditar a ciudadanos del país a EE.UU. por acusaciones relacionadas con las drogas. También en los Países Bajos hemos mantenido debates candentes sobre esta cuestión tras recibir una serie de peticiones de EE.UU. reclamando la extradición de traficantes de éxtasis holandeses. Además, nadie desea que se repita la campaña de terror dirigida por los cárteles de Medellín y Cali a fines de los ochenta y principios de los noventa con motivo de las extradiciones. De manera que, quizá, podrían estudiarse algunas concesiones en este sentido.

La cuestión de las tierras, sin embargo, podría conducir a compromisos muy preocupantes. La legalización total del proceso de contrarreforma agraria que se ha producido en las últimas dos décadas, que ha supuesto la concentración de millones de hectáreas de buenas tierras en manos de los traficantes, podría significar un auténtico desastre a la hora de hallar soluciones al conflicto. La Contraloría General de la República de Colombia menciona que los traficantes de drogas poseen 6 millones de hectáreas de buena calidad, dedicadas principalmente a la ganadería. Para podernos hacer una idea de lo que eso representa, hay que tener en cuenta que Colombia tiene un total de unos 10 millones de hectáreas de tierras de buena calidad para la ganadería y la agricultura, y unos 35 millones de tierras de pastoreo natural de baja calidad.

Las narcoinversiones han desempeñado un notable papel en el empeoramiento de la crisis agrícola, con graves consecuencias sobre los desplazamientos internos, la pobreza rural, la expansión de la frontera agrícola y la deforestación, y la explosión del cultivo de coca en el Sur. Como mínimo, se necesitará parte de esas tierras, obtenidas con medios violentos e ilegales, para iniciar un nuevo proceso de reforma de la tierra, permitir que las personas desplazadas puedan volver a sus hogares, y reducir paulatinamente el número de personas que ahora viven en asentamientos en los ríos de la cuenca del Amazonas donde sólo pueden sobrevivir mediante la economía de la coca.

Este año se acaba el plazo de la estrategia actual de la UE en materia de drogas. En diciembre de este año, se presentará una nueva estrategia para el período 2005-2012 bajo la presidencia holandesa. Después, bajo presidencia luxemburguesa, se creará un Plan de Acción basado en dicha estrategia. Estas medidas se centrarán en políticas nacionales, cooperación intracomunitaria, etc. pero, además, proporcionarán un escenario donde la UE deberá valorar y mejorar su política exterior sobre drogas, incluida la cooperación con Latinoamérica. En octubre, la Comisión Europea presentará una evaluación del funcionamiento de la estrategia actual. Además, se está realizando una valoración sobre la eficacia del Sistema Generalizado de Preferencias (el 'SGP-drogas') con la región andina, sometido a la presión de la OMC, que estudia si éste infringe las normas de este organismo sobre la libre competencia en las relaciones comerciales internacionales.

En cuanto a las políticas relacionadas con el consumo, en Europa está ganando terreno el enfoque basado en la reducción del daño, lo cual se reflejará en la nueva estrategia y el Plan de Acción, aunque puede que la palabra se evite por deferencia a la sensibilidad política de Suecia e Italia ante este término. Puede que eso aliente a algunos países europeos a empezar a aplicar el concepto de reducción del daño también en sus políticas sobre suministro. Es también hora de aplicar este enfoque más racional y pragmático a la producción de drogas. Así lo recomienda el Informe de Desarrollo Humano sobre Colombia, recién publicado por el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas bajo el título "El Conflicto: callejón con salida". Una de las recomendaciones para 'desnarcotizar el conflicto', para que las políticas de drogas contribuyan a la solución del conflicto colombiano, es precisamente la perspectiva de reducción de daños en la esfera de la oferta.

La introducción de la filosofía de la reducción del daño en el sector de la oferta podría abarcar lo siguiente:
(a) Abandono de la actual obsesión por el recuento y la reducción del número de hectáreas y, en su lugar, priorizar el objetivo de reducir el daño asociado a la existencia de cultivos ilícitos, incluyendo medidas para reducir los daños sobre el medio ambiente e intentos para reducir su contribución en los conflictos armados.
(b) Definición del pequeño cultivador como una víctima económica que se ha vuelto 'adicto' al cultivo ilícito para su supervivencia. Del mismo modo que funciona el enfoque de la reducción del daño para los drogadictos, hay que tratar de ofrecer a los cultivadores condiciones que les permitan superar la situación y, cuando éstas no funcionen, no fumigarlos, encarcelarlos o asesinarlos, sino ayudarlos de modo que se reduzca el daño para ellos mismos y para la sociedad en su conjunto.
(c) Apoyo a la opción de despenalización de los cultivos ilícitos pequeños similar a la despenalización del consumo individual o de la posesión de pequeñas cantidades para uso personal.
(d) Búsqueda de las posibilidades de ligar directamente la reducción del daño en la oferta y la demanda para estimular el debate global. Por ejemplo, en el marco de un proyecto de desarrollo alternativo, el látex de opio proveniente de una comunidad indígena en Colombia podría servir para los programas de distribución controlada de heroína en Suiza, Holanda, Alemania y España.

Un grupo de países de la UE podría entablar conversaciones con el Brasil y los países andinos e iniciar un proceso para desarrollar una política más coherente en toda la región. Las dimensiones regionales de la crisis colombiana son evidentes y es fundamental contar con una estrategia integral, sobre todo, para alcanzar objetivos de control de drogas a largo plazo. En el Perú y Bolivia, la situación con los cocaleros también es muy tensa.

En los Yungas de Bolivia y diversos valles del Perú, se han vuelto a anunciar protestas para las próximas semanas debido a la frustración por el incumplimiento de acuerdos anteriores. Si se pudieran encontrar soluciones negociadas, se podrían evitar las tensiones sociales e incluso el riesgo de conflicto abierto. La base de dichos acuerdos se ha discutido ya en diversas tentativas de diálogo, e incluye, entre otras, las cuestiones siguientes: la necesidad de una revisión del estado de la hoja de coca en el marco de las convenciones de la ONU, un estudio detallado sobre el consumo nacional de la coca y las posibilidades de los productos de coca destinados a los mercados internacionales, una propuesta para que se permita una cantidad máxima de cultivo de coca ('despenalizada') por familia por motivos de subsistencia, y la colaboración directa de los sindicatos de campesinos en la elaboración de proyectos de desarrollo alternativo.

La participación de Europa para fomentar estos diálogos en el Perú y Bolivia ha sido escasa aunque, si Europa los apoyara con cierta valentía política, aumentarían las posibilidades de conseguir resultados positivos. Un avance de este tipo en Bolivia y el Perú resultaría ejemplificador para Colombia, ya que pondría de manifiesto que los campesinos de cultivos ilícitos son interlocutores legítimos en este diálogo y que se pueden encontrar mejores soluciones de acuerdo con ellos, lo cual podría constituir un factor clave para disminuir los conflictos y mejorar las perspectivas de un proceso de paz renovado.

Referencias

1 Véase por ejemplo: PNUD "El conflicto: callejón con salida", Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003, septiembre de 2003, capítulo 13: "Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga".
2 Para esta sección se ha usado párrafos e información de un texto aún no editado de Ricardo Vargas, colaborador del TNI en Bogotá y director de Acción Andina Colombia.
3 Véase Peter Andreas, Eva C. Bertram, Morris J. Blackman and Kenneth E. Sharpe "Dead - End Drug Wars" en Foreign Policy, número 85, Winter 1991-1992. Pág.108.
4 US Department of State, International Narcotics Control Strategy Report, Washington DC, Marzo de 2003.
5 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC "Coca Survey 2003", Viena, junio de 2004.
6 CIA Intelligence Report, Plan Colombia's Potential Impact on the Andean Cocaine Trade: An Examination of Two Scenarios, DCI Crime and Narcotics Center, 19 de septiembre de 2000.
7 Se trata de la Resolución n° 0005, de la Dirección Nacional de Estupefacientes del 11 de agosto de 2000 para modificar la resolución 0001 del 11 de febrero de 1994.
8 Ulrich Künzel, uno de los expertos de la GTZ que trabajaba en un proyecto de desarrollo alternativo en el departamento del Cauca, Colombia, y dos alemanes visitantes del proyecto fueron secuestrados por las FARC en julio de 2001 y liberados en septiembre y octubre del mismo año.
9 GAO Report to Congressional Requesters "DRUG CONTROL: Efforts to Develop Alternatives to Cultivating Illicit Crops in Colombia have made little progress and face serious obstacles", February 2002, Washington. Page 3