Lo imposible no es tan fácil

Paper to be presented at the seminar Participatory Democracy: Political actors and Social Movements, Centre per a la Participació Ciutadana, Barcelona, 17-18 June 2005
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Me encuentro atrapado en un espacio de sombra a medio camino entre la acción política y la observación académica. Para 'ubicar' mis observaciones y 'ubicarme' a mí mismo, no basta con colocarme la toga del "intelectual comprometido". Con este artículo desearía expresar que soy un intelectual que lucha por merecerse el calificativo de activista político.

Sin ánimos de ponerme a la defensiva, me gustaría incidir en el hecho de que los análisis para la acción política pueden ser tan fidedignos, tan 'objetivos', como los análisis teóricos. El éxito o el fracaso de la acción política puede ser un juez tan severo como un comité académico. Pero el análisis para la acción es algo distinto. En el Institute for Popular Democracy, lo llamamos análisis 'entre la franqueza y la esperanza'. En una presentación académica, es importante advertir a los lectores de que este ensayo no será como las demás. Y no 'ubicarme' sería injusto para con nuestros lectores, ya que esperarían escuchar una 'voz' totalmente distinta.

Las Filipinas se suelen considerar como un país adelantado en materia de experiencias de participación de la sociedad civil en la gobernanza local. Sin embargo, a diferencia del Brasil, donde la participación popular en el proceso presupuestario ha tenido un impacto material mensurable en la vida de los sectores pobres de las urbes brasileñas, la planificación participativa en el ámbito del barangay (la unidad mínima de gobierno) en las Filipinas ha tenido un impacto directo limitado. En Kerala (India) y el Brasil, los experimentos de gobernanza local participativa contaron con el apoyo de partidos políticos reconocidos y sólidos. En cambio, Akbayan (Partido de Acción Ciudadana), el principal partido político filipino que defiende la democracia participativa, es aún un partido progresista nuevo y en vías de consolidación.

A pesar de ello, el caso filipino podría resultar de interés para algunos países del Sur precisamente por eso, porque sigue estando 'en obras' y porque el listón para trabajar sobre la democracia participativa no está puesto tan alto como en el Brasil y la India. En las Filipinas, tanto Akbayan como BATMAN (Barangay Administration Training Manual Project), la principal plataforma de la sociedad civil dedicada a la gobernanza local participativa, se encuentran en pleno proceso de construcción, intentando dilucidar, tanto desde el punto de vista teórico como práctico, cuál es la mejor manera de promover la democracia participativa. Este proceso abierto, tremendamente dinámico y a menudo polémico, podría ser de mayor utilidad para aquellos que desean realizar una labor parecida en sus países.

Akbayan

Suele decirse que Akbayan es un partido "de los movimientos sociales" porque la mayoría de los miembros originales proceden del movimiento obrero, campesino, de los pobres urbanos, de mujeres y otros afines. Pero podría también muy bien decirse que es un partido "de gobernanza local participativa", ya que el otro gran grueso de los miembros se ha pasado la última década luchando por maximizar el potencial de la participación y la 'buena gobernanza' de la descentralización. La unión de estas dos tendencias en el contexto de una profunda crisis ideológica en el seno de la izquierda filipina esboza el perfil de la compleja historia de Akbayan.

Aunque el partido se fundó oficialmente en un congreso celebrado en enero de 1998, el mero proceso de concepción de Akbayan lo marcó ya como una formación política sui géneris. A fines de los 80, varias formaciones políticas prepartidarias, llamadas 'bloques políticos' en las Filipinas, debatieron la posibilidad de crear un nuevo partido. En 1992, estos grupos y un gran número de ONG respaldaron a un candidato presidencial. Aunque la experiencia dejó mucho que desear (el candidato sufrió una derrota estrepitosa), esos mismos grupos apoyaron a candidatos locales en 1995, y en esa ocasión obtuvieron muy buenos resultados. Este gratificante episodio formó el telón de fondo de un nuevo debate en la primera mitad de 1996. La unión de estos bloques, ya no como coalición, como habían intentado hacer junto a algunas ONG en 1992, sino para colaborar en el inicio de un proceso de construcción de un nuevo partido político fue un hecho sin precedentes en la historia de la izquierda filipina. El documento conceptual resultante se presentó posteriormente a debate en un encuentro nacional, celebrado en julio de 1996, y en un sinnúmero de reuniones en todo el país. Cuando tuvo lugar el congreso fundacional, un año y medio después, el partido contaba ya con más de 3.000 'partes interesadas' que habían asistido a estas reuniones. Apenas unos meses después del congreso fundacional, en mayo de 1998, Akbayan consiguió un escaño en las elecciones por listas de partidos de la Cámara de Diputados. Aquello constituyó una hazaña notable, ya que sólo el 20% de los representantes de dicha Cámara proceden de listas de partidos y es elegido por los votantes a escala nacional, y eran muy pocos los que conocían este aspecto del sistema electoral. Diez alcaldes municipales elegidos en estas elecciones se unieron después al partido. Tras las siguientes elecciones, en 2001, Akbayan ocupó dos escaños en la Cámara de Diputados. Diecinueve alcaldes municipales y unos 200 concejales y funcionarios de gobiernos locales fueron elegidos en aquella misma ocasión. En las elecciones de mayo de 2004, sólo 20 miembros de Akbayan obtuvieron una alcaldía, aunque también ganaron otros 59 aliados, al menos la mitad de los cuales serían afiliados potenciales. Akbayan está lejos de ser uno de los principales partidos nacionales, aunque cabe citar que no ha dejado de crecer. En estos momentos, cuenta con sedes de partido en 54 de las 84 provincias del país, y está presente en 237 ciudades y municipios.

Akbayan se distanció deliberadamente de los partidos políticos tradicionales. Estos partidos son descarados 'grupos de amigos' de la elite. Hay algunas personas que no pertenecen a la elite, sobre todo hombres, que se identifican con uno u otro partido, pero todos ellos son seguidores (aunque sería más exacto decir "criados") de miembros de la elite. Todas esas personas están vinculadas entre sí mediante coaliciones cambiantes en todos los niveles políticos, desde los barangays hasta el gobierno nacional de Manila. Ya débiles durante el período anterior a la ley marcial de 1972, los partidos tradicionales no se han recuperado aún de la destrucción deliberada de Marcos de todos los partidos excepto el suyo. Tras 1986, los partidos siguen estando tan perjudicados que sólo las coaliciones funcionan como mecanismos de campaña en las elecciones nacionales. (Abinales, 2003)

Akbayan, en cambio, cuenta con una afiliación masiva de casi cien mil miembros, la mayoría de clase baja. De ahí su autoidentificación como "partido progresista". Las bases de Akbayan en los sindicatos y en las organizaciones campesinas están ahora bien consolidadas. Tres de las principales federaciones de campesinos del país están afiliadas al partido. Se sigue trabajando por organizarse entre profesionales y empresarios de clase media, tanto por motivos prácticos como políticos. Y es que no podemos ganar unas elecciones únicamente con el apoyo de los trabajadores y los campesinos organizados. Las personas de clase media tienen redes y recursos personales necesarios para las campañas electorales. Además, tienen conocimientos técnicos imprescindibles para la gobernanza. Por otra parte, cuando los miembros de Akbayan ganan unas elecciones, no se convierten en alcaldes o diputados de los pobres, sino que pasan a ser funcionarios públicos al servicio de todos.

Para evitar disputas sobre el número de miembros, las afiliaciones son a título individual y no por organizaciones. Sin embargo, miembros de un mismo grupo, reunidos en unidades, pueden formar comités dentro del partido. Algunas grandes organizaciones están parcialmente afiliadas y vinculadas al partido mediante comités sectoriales de campesinos, obreros, jóvenes y otros. Las estructuras y los procesos del partido se toman muy seriamente. En la práctica, sigue volviéndose a aparecer el fantasma de tendencias antidemocráticas muy arraigadas, tanto de la actividad política tradicional como de la izquierda. A pesar de ello, se defiende la democracia interna del partido con gran firmeza y se mantiene el principio de autonomía de las unidades locales del partido.

Akbayan también se aleja de la tradición de los partidos dominantes de la izquierda filipina. A diferencia de otros partidos progresistas, Akbayan no tiene una única ideología. En el seno de Akbayan colaboran grupos progresistas y tendencias políticas muy diversos, desde demócratas nacionales a socialistas, pasando por socialdemócratas, demócratas populares y personas que prefieren no colgarse etiquetas. Tampoco estamos vinculados a ningún partido clandestino. Consideramos que la democracia interna del partido no es compatible con otro partido que te dicte quiénes deben ser tus líderes y cuáles tus políticas. No participamos en la lucha armada, sino que nos tomamos la lucha abierta y legal con seriedad y no como un mero ruedo táctico, como hacen otros grupos de la izquierda.

Otros partidos políticos de la izquierda adoptan una perspectiva basada en "aplastar el estado". Akbayan, por el contrario, constituye un vehículo para la acumulación de poder político con miras a conseguir reformas políticas. Desde su congreso fundacional, en enero de 1998, Akbayan ha atraído a sus filas a prorreformistas de todas las profesiones y condiciones sociales. Defiende la reforma en el Congreso, en el parlamento de la calle, y en los gobiernos locales dirigidos por miembros elegidos de Akbayan. El hecho de contar con autoridades municipales ofrece la posibilidad de demostrar que los miembros del partido pueden fomentar la democracia participativa y la buena gobernanza al mismo tiempo. Podría incluso afirmarse que la propia formación de Akbayan representa una reforma política. Con la creación de un nuevo tipo de partido político, Akbayan está contribuyendo directamente a transformar nuestro sistema de partidos políticos.

La democracia es uno de los pilares que sostienen los principios de Akbayan. Concebimos un "estado" que imponga límites claros al poder estatal sobre la sociedad. Somos contrarios a un estado totalitario que se manifiesta en todos los espacios de la sociedad, incluidos los privados. Actuamos en un marco consciente y explícito de "estado y sociedad civil". Una de las principales tareas de Akbayan consistirá en defender y fomentar la integridad y la autonomía de las organizaciones de la sociedad civil. Trabajaremos también activamente para eliminar los obstáculos a la participación política, especialmente las restricciones impuestas sobre los sistemas de autoorganización de los pobres, tales como los sindicatos.

Akbayan, gracias a su estrecha colaboración con los movimientos sociales y con otras organizaciones de la sociedad civil, tanto en las cámaras legislativas como en el 'parlamento de la calle', se sitúa en la vanguardia de las luchas por la reforma económica y política. Nuestros dos representantes en el Congreso (integrado por la Cámara de Diputados y el Senado) han defendido la reforma electoral y los derechos de los inmigrantes, y han luchado, entre otras cosas, contra la privatización monopolística de los servicios del agua y del sector de la energía. En el 'parlamento de la calle', Akbayan, sus organizaciones y ONG afiliadas trabajan de forma muy activa sobre una gran diversidad de cuestiones: reforma agraria, campañas contra la corrupción, cuestiones de la mujer o derechos de los homosexuales. Es en el contexto del gobierno local, sin embargo, donde Akbayan, con la ayuda de ONG simpatizantes, está invirtiendo realmente en proyectos de reforma política a largo plazo.

Crisis política y lucha por la reforma

La construcción del partido está teniendo lugar en el contexto de una profunda crisis política. La situación anterior y posterior a las elecciones de mayo de 2004 ilustra lo que podríamos denominar una "crisis de representación". La campaña estuvo plagada de amenazas de golpe de estado y de 'guerra civil'. Los principales candidatos a la presidencia -la presidenta en ejercicio Gloria Macapagal Arroyo y la estrella de películas de acción Fernando Poe Jr.- encarnaban los elementos clave de la crisis. Arroyo asumió la presidencia en enero de 2001, tras las manifestaciones multitudinarias que derrocaron al presidente electo Joseph Estrada. A pesar de que el Tribunal Supremo legitimó a la entonces vicepresidenta Arroyo para que asumiera el cargo de presidenta como sucesora constitucional, los seguidores de Estrada nunca aceptaron tal legitimidad y se unieron a Poe.

Poe siguió los pasos de su amigo Estrada y pasó del estrellato cinematográfico al estrellato electoral, convirtiéndose en el principal candidato de la campaña de las elecciones presidenciales. Poe contó con el apoyo de políticos vinculados a Estrada y al ex dictador Marcos, que veían en Poe su única posibilidad de regresar al poder. Poe abandonó sus estudios superiores y no tiene ninguna experiencia en política ni en la administración pública. A diferencia de Estada, nunca ha sido elegido para ocupar un cargo público, y estuvo a punto de ganar principalmente porque se había convertido en un símbolo de la profunda frustración política de los sectores pobres filipinos. Poe ofrece un ejemplo perfecto del populismo de derechas que frecuentemente amenaza con hundir a las Filipinas en una crisis política. (Weekly 2000)

Este populismo de derechas es producto de dos elementos clave de la situación política en el país. El principal 'déficit democrático' se halla en la incapacidad del sistema político para responder a las necesidades de los sectores pobres urbanos y rurales. (Hutchcroft y Rocamora, 2003) El lento crecimiento económico desde principios de los 80, la liberalización descontrolada del comercio y los capitales, las privatizaciones y la desregulación se han combinado de tal forma que han provocado un constante aumento de la pobreza en los entornos rurales y urbanos. Los pobres, que ven que los políticos dedican más tiempo a llenarse los bolsillos que a tomar medidas contra la pobreza, han adoptado una postura cínica frente a la política. Se han hecho, además, muy vulnerables a las promesas de charlatanes como Estrada y Poe.

La constante erosión de los lazos patrón-cliente, las debilidad de los sistemas clientelares, y la ausencia de partidos políticos con programas y con coherencia organizativa significa que cada vez hay un mayor porcentaje del electorado (40 millones de personas en las pasadas elecciones) que vota 'a ciegas'. Dada la inexistencia de medios políticos y sociales para 'organizar' la participación electoral, las preferencias de los votantes se ven determinadas principalmente por el reconocimiento de nombres. Los 'nombres' más conocidos son los de actores de televisión y cine, figuras del deporte y presentadores de noticiarios. Los analistas consideran que apenas el 20% del voto nacional procede de 'bancos de votos' controlados por políticos locales.

Los políticos 'profesionales' son cada vez más conscientes de los problemas relacionados con el populismo de derechas y la debilidad de los partidos políticos. Ya en mayo de 2002, todos los grandes partidos se reunieron en una cumbre política convocada con la idea de introducir cambios en el sistema político del país mediante una reforma constitucional. Los dirigentes políticos, incluidos el presidente, el presidente del Senado y el presidente de la Cámara de Diputados, trabajaron junto a organizaciones de la sociedad civil sobre la cuestión de la reforma constitucional. El proceso contó incluso con el apoyo de dirigentes y grupos que se habían opuesto a dicha reforma durante las administraciones de Ramos y Estrada.

Sin embargo, este consenso no se materializó debido al intento de los miembros de la Cámara de Diputados de controlar el proceso de la reforma constitucional. Éstos insistieron en impulsar la reforma convocando a las dos cámaras en una Asamblea Constituyente. Se las ingeniaron para establecer una nueva forma de gobierno parlamentario con un presidente de honor y un parlamento unicameral elegido en distritos de un solo miembro, que serían los mismos distritos que eligen a la Cámara de Diputados. De este modo, la Cámara de Diputados se convertiría en el centro todopoderoso del estado y los representantes en ejercicio podrían ser elegidos una y otra vez.

Como grupos de la sociedad civil, importantes dirigentes religiosos y, sobre todo, el presidente del Senado y una mayoría de senadores se opusieron a este evidente intento de asalto del poder por parte de la Cámara de Diputados, se consiguió detener la convocatoria de la Asamblea Constituyente. Estos grupos propusieron que se designaran delegados para una Convención Constitucional que coincidiera con las elecciones de mayo de 2004. Cuando el presidente del Congreso aprobó este sistema para enmendar la constitución, era ya demasiado tarde como para aprobar la legislación a tiempo.

A pesar de la derrota de este tercer intento -en tres regímenes distintos- de organizar la reforma constitucional, hay motivos para sentir un optimismo prudente ante la 'demanda' de reformas políticas. Las incoherencias de un sistema político concebido para cubrir las necesidades de las Filipinas de los años 30 y las Filipinas del siglo XXI están alzando las voces que claman por la reforma política. El sistema político de los 30, que arrastramos hasta el día de hoy, estaba pensado para servir a un gobierno colonial (es decir, un poderoso gobernador general o presidente) y de ciertos líderes políticos filipinos con un poder localizado. Al parecer, el sistema era adecuado para un país dedicado principalmente a la agricultura y con una población pequeña y eminentemente rural. Sin embargo, cada vez es menos capaz de adaptarse a las necesidades de una población fundamentalmente urbana de 82 millones de personas con una economía bastante más compleja.

Uno de los principales determinantes de la política filipina se encuentra en las relaciones entre gobierno local y central. Por una parte, hay un poderoso director de la administración con amplios poderes fiscales y grandes influencias. Pero como no hay un sistema de partidos políticos coherente y estable, hay también un presidente que depende de los jefes políticos locales para conseguir votos y aplicar las políticas del gobierno central. Por lo tanto, los presidentes y los jefes locales están igualados en términos de poder (aunque sea en diferentes etapas del ciclo político), lo cual se traduce en un curioso sistema político que no se puede definir como centralizado ni como descentralizado. A consecuencia de todo ello, el proceso de formulación de políticas está dominado por los pactos. y eso dificulta la aprobación de leyes o de paquetes legislativos coherentes. Esta legislación incoherente -e incluso contradictoria- hace, a su vez, que su puesta en práctica por parte de la burocracia sea igual de difícil. Así, los pactos y las negociaciones siguen dominando los procesos de ejecución legislativa e incluso los procesos judiciales.

Las consecuencias de este peculiar sistema quedan ilustradas en el destino de las administraciones. La mayoría de los presidentes elegidos desde la independencia, en 1946, no han obtenido una mayoría inicial para su partido. Sin embargo, tras unos meses, un número suficiente de miembros del partido mayoritario se pasa al partido del presidente para ganar en influencia y conseguir los fondos que le interesa. Cuando el presidente alcanza la mitad del mandato, el número de funcionarios a los que se ha tenido que contentar es tan elevado que resulta imposible complacerlos a todos. Hacia el final del mandato, los políticos descontentos superan a los satisfechos, por lo que el presidente lo tiene difícil para salir reelegido o para conseguir que gane su candidato (desde 1987 no se permite la reelección del presidente). (Choi 2001)

El fracaso de los repetidos intentos de reforma constitucional es especialmente lamentable porque, con ella, se podría salir de uno de los 'atolladeros' clave en que está metido el proceso de reforma política en las Filipinas: las relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno central. El proceso de descentralización iniciado en 1991 con la aprobación del Código de Gobierno Local, abrió la posibilidad de reformar radicalmente los gobiernos locales. No obstante, sin una reforma del mismo alcance en el gobierno central -una puerta cerrada tras los intentos fallidos por la reforma constitucional- las reformas de la gobernanza local no pueden 'abrazar' todo el sistema político. Podría decirse, más bien, que el gobierno central actúa como inhibidor del dinamismo de la política local.

La política local en las Filipinas, desde el período colonial estadounidense, ha girado en torno a dos contiendas clave: quién genera más fondos del gobierno central y, por lo tanto, controla su asignación, y quién domina la actividad económica ilegal, como el juego o el contrabando. Estas contiendas han determinado los resultados de los contendientes, la naturaleza de las contiendas, las actividades características de los ganadores. La primera contienda 'moldea' la dinámica de clases de tal forma que los contactos familiares, la educación universitaria y la pertenencia a determinadas redes, como hermandades universitarias, predeterminan quiénes son los ganadores. La segunda, favorece a aquellos que son expertos en la manipulación de la ilegalidad y los diversos usos de la violencia. Ninguna de estas dos contiendas ha propiciado un acercamiento a una concepción convencional de lo que es una buena gobernanza, sino que ha mantenido a los gobiernos locales aletargados y poco operativos.

Estas dos contiendas en la política local se explican porque, durante la mayor parte del siglo pasado, los gobiernos locales carecieron de dinero. Esto, a su vez, se debía a que apenas había actividades económicas gravables en la mayoría de regiones. Durante el siglo pasado, casi todas las comunidades rurales se dedicaban principalmente a la agricultura de subsistencia. En los lugares donde había aparcerías, la política local solía estar controlada por los terratenientes que, evidentemente, no deseaban pagar impuestos. La actividad económica ilegal, por su propia naturaleza, no se podía gravar a menos que se emplearan métodos poco convencionales, por los que los ingresos tampoco acababan en las arcas del gobierno. (De Dios, E. y Hutchcroft, P. 2003)

Pero la economía política de las comunidades locales ha ido cambiando paulatinamente, y éstas disponen ahora de más fondos. La economía de la agroexportación, establecida por los estadounidenses, concentraba el poder en Manila, donde el gobierno central controlaba el acceso a los mercados internacionales. Esta situación se prolongó durante el período de posguerra, cuando los recursos financieros extranjeros, y la recaudación de aranceles e ingresos 'chupados' a las regiones locales sirvieron para aumentar el poder del centro. Debido en parte a que no hay más espacio físico en Metro Manila para establecer más industrias, el crecimiento industrial se ha empezado a extender, hacia la zona de Calabarzon, Subic, Cebú e incluso a lugares como General Santos y Davao, en Mindanao. Esta expansión de la industria a éstas y otras zonas se traduce en un crecimiento interno y un crecimiento mucho más rápido.

Las relaciones económicas entre el centro y la periferia se veían reflejadas -e incluso exacerbadas- por el sistema presidencial de gobierno, tremendamente centralizado. El mismo Código de Gobierno Local puede entenderse como la traducción de la descentralización económica en el mundo político. Pero si continúa el crecimiento económico en zonas periféricas que no dependen de los favores del gobierno central, se desencadenará una serie de consecuencias políticas. Este cambio económico local, combinado con la aprobación del Código de Gobierno Local en 1991 -por el que se establece un traspaso automático del 40% de la recaudación interna y se amplía el poder impositivo de los gobiernos locales- ha supuesto un gran aumento de los fondos de los gobiernos locales. (Kerkvliet, B. y Mojares, R. 1991) (Lacaba, J.ed.,1995)

Obviamente, los políticos locales desean conseguir un mayor control político sobre los recursos generados por la aceleración del crecimiento económico en sus zonas. El aumento de fondos en los gobiernos locales modificará la naturaleza de las contiendas políticas locales. Como mínimo, los empresarios locales cada vez participan más en ellas para procurar que la carga impositiva sobre ellos sea la mínima posible y ayudar a decidir sobre el destino de los impuestos que pagan. En el momento en que hay más dinero, aumentan las condiciones administrativas del gobierno local y, por lo tanto, cambian también los requisitos de los que compiten por esos cargos en las elecciones. Aunque no se trata de un fenómeno a escala nacional, y sigue habiendo muchos enclaves autoritarios dominados por caudillos locales, hay indicios para creer -o al menos esperar- que esa será la tendencia en el futuro.

Dado que la mayoría de estudios sobre la política local en las Filipinas no plantea análisis sobre cómo y en qué dirección se está produciendo el cambio, algunos podrían pensar que el análisis de este artículo peca de optimismo. Hay que reconocer que resulta difícil participar en política si uno se deja vencer por el pesimismo. Sin embargo, se debería subrayar que los cambios que he descrito no implican el paso de una mala política, basada en el amiguismo y el modelo patrón-cliente a una 'buena gobernanza' al estilo del Banco Mundial. La política local en las Filipinas no se puede encuadrar de manera forzada en un marco rígido, alineando situaciones locales muy distintas en la dirección 'de lo que es bueno para el desarrollo'. Lo importante ahora es que se están dando cambios. Determinar el alcance, el ritmo y la dirección de éstos implicaría una mayor investigación. Y la acción política no puede permitirse ese lujo.

La gran diversidad de situaciones locales descritas se ve confirmada por la experiencia de Akbayan. Hay zonas, como en varias ciudades de la península de Bondoc, donde el control económico y las posibilidades coercitivas de las elites locales provocan que los pequeños campesinos organizados sientan la tentación de recurrir a la lucha armada. Hay provincias, como Negros Occidental, donde el estricto control político y económico de un gran actor financiero, Eduardo Cojuangco, es difícilmente cuestionable en el contexto local. En este caso, el cambio deberá esperar a que se tomen medidas a escala nacional sobre el origen del poder económico del Sr. Cojuangco, el impuesto del coco y su control de una gigantesca empresa, la San Miguel Corporation. No obstante, hay muchos lugares donde la transformación de la economía política ha deteriorado el control de la elite sobre la política local lo suficiente como para abrir resquicios a una política alternativa. Desde la posición ventajosa de Akbayan, el problema no está en la existencia de políticos locales prorreformistas, sino más bien en la capacidad para identificarlos, conseguir su afiliación y ayudarlos una vez se unan al partido.

Más que difícil, menos que imposible

Así pues, este es el contexto histórico del proyecto de construcción de Akbayan. Se trata de un proyecto obstaculizado desde la derecha e, irónicamente, también desde la izquierda. Por fortuna, tanto la derecha como la izquierda armada se encuentran en plena crisis política. Esta doble crisis hace inmediatamente necesaria y viable la reafirmación de lo que podría denominarse un proyecto político de centro izquierda. Aunque algunos dirigentes de Akbayan sueñan con una 'ruptura política' que permita tomar el poder en el centro, el lugar donde Akbayan puede acumular poder se halla, inevitablemente, en la política local, pues es ahí donde se dan las fuerzas motrices y las condiciones propicias que permiten dicha acumulación.

Con sólo tres miembros es una de las dos cámaras de la legislatura y sin miembros del partido en las altas esferas de la burocracia, la capacidad de influencia de Akbayan en la política nacional sólo es ligeramente mayor que la de la militancia de la sociedad civil. De hecho, Akbayan casi siempre ha trabajado desde plataformas de la sociedad civil para incidir sobre determinadas cuestiones. Su capacidad para hacerlo, sin embargo, se ve limitada por las divisiones en la sociedad civil. Akbayan se ve constreñido, por una parte, por las formaciones abiertas del clandestino Partido Comunista de las Filipinas y de lo que se llaman grupos disidentes "de rechazo", que cuentan con una mayor capacidad de movilización y un mayor dominio político de la retórica de la izquierda, y, por la otra, por grupos de la sociedad civil con mejores contactos sociales con el gobierno de Arroyo.

La acumulación de poder de Akbayan está produciéndose a través de tres vías principales. El sistema de listas de partido ofrece a Akbayan una plataforma desde la que darse a conocer, divulgar su programa y, junto a grupos de la sociedad civil, apoyar determinadas causas. Sin embargo, el límite sistémico de tres escaños supone una minoría permanente en la legislatura nacional. El límite del 20% en la Cámara de Diputados ya es lo bastante reducido en un sistema bicameral. La aplicación de una disposición constitucional y la ley habilitante ha supuesto que, tanto en las elecciones de 1998 como en las de 2001, sólo se ocuparan menos de la mitad de los 52 escaños disponibles. Así, el sistema de listas de partidos puede considerarse como un programa de 'acción asertiva' limitado para 'grupos marginados'. Akbayan, aunque respeta las ambiciones de 'grupos sectoriales' que desean cierta representación -aunque ésta se vea tremendamente limitada-, no sólo cuestiona el restringido espacio del sistema de listas de partidos, sino el sistema político en su conjunto. (Velasco, D. y Rodríguez, A. 1998)

La acumulación de poder mediante la organización de los movimientos sociales se topa con obstáculos ideológicos y organizativos. Para Akbayan, abandonar el marco de 'partido de vanguardia' de otros grupos de izquierda filipinos significa garantizar la autonomía de los grupos de movimientos sociales afiliados al partido. Hay también motivos prácticos por los que Akbayan rechaza la demanda de algunos líderes de movimientos sociales de brindar un liderazgo político y organizativo a los movimientos sociales afiliados. Akbayan no desea que las a menudo enconadas diferencias entre los grupos de los movimientos sociales exacerben las divisiones existentes en el seno del partido. Además, el partido aún no ha desarrollado la capacidad necesaria para atender a las necesidades de los movimientos sociales. Los bloques políticos a los que están vinculados la mayoría de los grupos de movimientos sociales de Akbayan constituyen un 'filtro' ideológico y organizativo entre el partido y estos movimientos. Aunque podría considerarse que ésta representa una etapa intermedia necesaria para la construcción del partido, no hay que olvidar que también es un impedimento para fortalecer la unidad ideológica y política.

Los seis años de experiencia en la creación del partido demuestran que Akbayan puede atraer a políticos locales prorreformistas. Sin embargo, la afiliación de éstos será lenta hasta que el partido acumule el poder y los recursos suficientes para apoyarlos. Con el sistema político actual, Akbayan necesitará mucho tiempo para acumular la suficiente capacidad electoral para convertirse en un partido nacional importante. El sistema de listas de partidos no funciona en las elecciones locales. El centro de gravedad del sistema electoral se encuentra en la política local, donde clanes políticos y empresarios acomodados dominan las contiendas electorales, determinadas principalmente por el dinero y la violencia. Las elecciones nacionales elevan los requisitos económicos de una victoria electoral a cifras astronómicas. La posibilidad de hacer trampas con el recuento de los votos -otro de los factores determinantes de las elecciones- exige de gran influencia burocrática, especialmente en la Comisión Electoral. Por último, la capacidad o la amenaza de usar la violencia está en manos de las elites locales y nacionales, con la excepción del Partido Comunista de las Filipinas y sus frentes electorales.

Dado que, por principios ideológicos, Akbayan no puede desarrollar la mayoría de estos 'recursos' políticos, al menos una parte de la cúpula nacional del partido ha estado trabajando por introducir cambios en el sistema electoral y en la forma de gobierno a través de una reforma legislativa y constitucional. El uso de máquinas electrónicas de recuento y la transmisión electrónica de los votos debilitará sin duda el control de los políticos tradicionales sobre la 'tecnología' del fraude electoral. Además, el voto de los ciudadanos en el extranjero ampliará el electorado en una franja de población que queda fuera de la capacidad de influencia de los políticos tradicionales. Incluso el apoyo de la reforma económica actuará en esta dirección, ya que determinadas reformas acaban con fuentes de corrupción o debilitan las redes clientelares.

La principal posibilidad de reforma que 'nivelará el terreno de juego' de forma notable entre los políticos prorreformistas y los políticos y partidos que defienden el statu quo será el cambio a una forma de gobierno parlamentaria y a un sistema electoral basado en la representación proporcional. Estos dos elementos obligarán a los partidos a ser coherentes, tanto desde el punto de vista organizativo como programático, y a facilitar la formulación de políticas mediante partidos. La creación de partidos políticos más eficaces e integrados, con objetivos más programáticos que personales, constituye posiblemente la reforma más importante que se necesita para fortalecer la democracia filipina. La existencia de partidos más fuertes puede clarificar las opciones de las que disponen los votantes, así como ayudar a estructurar la competencia política hacia la consecución de los intereses generales en detrimento de los particulares. (Abad, F. 1997) (Abueva, J. 2002)

Nuestro sistema electoral y la práctica de las elecciones han sido dos de los factores más decisivos en la conformación de los partidos políticos. El carácter extremadamente personalizado de los partidos se debe en parte al hecho de que los candidatos individuales son elegidos por un sistema de mayoría relativa. "Durante las elecciones, las organizaciones movilizadoras no son tanto los partidos como la máquina electoral del candidato y su red de familiares, amigos, asociados políticos y aliados." (David, 1994:1) Dado que en los municipios -que constituyen la base del sistema electoral- están en juego el poder y el estatus de ciertas familias, se emplean todos los medios disponibles para alcanzar la victoria, incluidas las trampas y la violencia.

Nos hemos acostumbrado tanto a la política del dinero que, inconscientemente, hemos llegado a creer que 'la política es así'. En realidad, las elecciones en muchos países, en Europa especialmente, no suponen gastos desproporcionados. Hay muchos factores que podrían explicar estas diferencias en la realidad política, pero el determinante se halla en el sistema electoral. Los sistemas electorales de representación proporcional vigentes en Europa permiten que las contiendas electorales se den más entre partidos y no tanto entre personas. Este proceso permitiría también reducir el uso de dinero y violencia en las elecciones, y crearía una de las condiciones necesarias para reformar nuestro sistema de partidos políticos.

El sistema de listas de partidos introducido por la constitución de 1987 ofrece la posibilidad de experimentar con elecciones por representación proporcional. Sin embargo, el sistema es tan confuso que difícilmente puede demostrar el potencial de este tipo de sistemas. Para empezar, la constitución de 1987 mezcla los requisitos contradictorios de un sistema de representación proporcional y de una representación sectorial en el limitado espacio político del 20% de los escaños en la Cámara de Diputados. El Congreso aumentó los problemas restringiendo el número de escaños que puede conseguir un único partido a tres. El Tribunal Supremo empeoró las cosas aún más al imponer una fórmula de asignación que garantiza que sólo se ocuparán un puñado de los escaños disponibles.

Lo que necesitamos es revisar y ampliar el sistema existente de listas de partido o un cambio radical de todo al sistema a la representación proporcional. Si los votantes eligen entre una serie de partidos, en lugar de entre candidatos muy concretos, se reducirá la intensidad de las contiendas entre individuos y clanes, que constituyen las principales fuentes de la violencia y de la política del dinero. De este modo, para conseguir la victoria electoral, se exigirá a los partidos que fortalezcan sus requisitos organizativos y programáticos. Como mínimo, los partidos se verán obligados a diferenciarse entre sí lo suficiente como para que los votantes puedan hacer su elección. Cuando el centro de gravedad del trabajo organizativo se aleje de las candidaturas personalistas, los partidos deberán fortalecerse desde el punto de vista organizativo.

Una fórmula de la que se está hablando consiste en un sistema de elecciones para un parlamento unicameral donde la mitad de los escaños es elegida en distritos ampliados de un solo miembro y la otra mitad mediante un sistema de representación proporcional. Se considera que los distritos de un solo miembro son una manera de asegurarse el apoyo de los congresistas distritales, que deben aprobar la legislación que convoca a elecciones de delegados para una Convención Constitucional. Aunque una Convención Constitucional permitirá que cualquier ciudadano, aunque no sea un político, sea elegido como delegado, los representantes de distrito más poderosos también conseguirán que se elija a su gente. Esto conllevará alcanzar algún tipo de acuerdo con ellos. Con el sistema por representación proporcional de listas de partidos, se eliminarían las restricciones existentes sobre los partidos tradicionales. Ese sistema sería favorable para Akbayan, que está organizado precisamente para ese tipo de contiendas. Los políticos tradicionales se encontrarán con un sistema nuevo y, además, la mayoría de ellos estará demasiado ocupada luchando por los escaños en distritos de un solo miembro como para crear partidos que puedan participar en elecciones por representación proporcional. Sin embargo, hasta que esos cambios se den, Akbayan tendrá que acumular poder político mediante un trabajo constante y cuidadoso en las elecciones locales.

Los cambios en el sistema electoral que están proponiendo los grupos de la sociedad civil por la reforma están concebidos teniendo en cuenta la situación concreta de las Filipinas. No estamos realizando asunciones generales sobre la relación inevitable entre sistemas de representación proporcional y partidos fuertes. Como bien señala Olle Törnquist, la India y Gran Bretaña tienen partidos sólidos sin un sistema de representación proporcional. En este sentido, podría ser útil la distinción que establece Martin Shefter entre partidos de elites "movilizados internamente", que ya forman parte del régimen reinante y disponen de acceso a recursos clientelares, y los partidos "movilizados externamente" de aquellos que están fuera del régimen, que carecen de vínculos clientelares y, para conseguir un seguimiento masivo, dependen de llamamientos ideológicos. (Shefter, 1994) La historia política de las Filipinas ha privilegiado claramente a los primeros. La cuestión está en qué modificaciones se pueden aplicar al sistema electoral para 'nivelar el terreno de juego' en cierta medida para esos nuevos partidos que, como Akbayan, están 'movilizados externamente'.

Gobernanza local y construcción del partido

La aparición de nuevos protagonistas y la naturaleza cambiante de las contiendas políticas han creado un nuevo eje de dinamismo en la política local. Los políticos más jóvenes, con más estudios, están abiertos a los conceptos de la buena gobernanza, especialmente cuando éstos pueden fortalecerlos frente a sus oponentes políticos y ponerlos en disposición de conseguir mejores cargos. No obstante, el cambio político también ha trastocado antiguas redes clientelares y ha debilitado a los partidos políticos. Sin partidos eficaces, los vínculos de los políticos locales con el gobierno central serán irregulares e impredecibles. Son pocas las vías disponibles para reforzar la posición de un político local y, además, sólo suele ser posible en municipios grandes y con un gran número de votantes.

Lo que decimos a estos jóvenes políticos locales es que la principal escalera por la que pueden ascender en su carrera política les exigirá que abandonen sus ideales y caigan en la corrupción. Esa escalera, además, cada vez está más desvencijada. Akbayan representa una nueva escalera que les permitirá mantener sus ideales, mejorarlos y ponerlos en práctica. Akbayan puede proporcionar una base organizativa para las elecciones y la gobernanza. El problema surge cuando el más brillante de esos políticos señala que nuestra escalera tiene muy pocos peldaños. Llegados a ese punto, los invitamos a que nos ayuden a seguir construyendo más peldaños.

Uno de esos peldaños que han creado activistas de la sociedad civil, guiados por el Institute for Popular Democracy (IPD) y el Institute for Politics and Governance (IPG) es algo que recibe el malicioso nombre de BATMAN. A fines de 1996, algunos líderes locales con los que se había estado discutiendo la creación de un nuevo partido político sugirieron a miembros de Akbayan que, si de verdad querían construir un partido, deberían intentar ayudarlos a ganar las elecciones del barangay, la unidad mínima en la estructura administrativa y política del país. Cuatro ONG con sede en Manila, incluidos el IPG y el IPD, se apresuraron a elaborar un "Manual de Formación para la Administración del Barangay", título que en inglés corresponde a las siglas BATMAN, y formaron a más de mil personas para que participaran en las elecciones de 1997 a los barangays. Éstas fueron las primeras elecciones en este nivel convocadas tras la introducción del Código de Gobierno Local, un código que asignaba a los barangays una parte de los ingresos internos y honorarios para los funcionarios elegidos; de ahí el interés en las elecciones. Dado que muchas de las personas que recibieron esta formación ganaron en aquellas elecciones, se pidió que se siguiera trabajando en el contexto de los barangays.

BATMAN representó una etapa distintiva en el desarrollo del trabajo por la gobernanza de la sociedad civil en las Filipinas. Aunque en líneas generales, se podría decir que antes de que se aprobara el Código de Gobierno Local se había trabajado por la gobernanza de la sociedad civil, pero gran parte de esa labor de 'capacitación popular' (empowerment) no se había orientado hacia los gobiernos locales. En el mejor de los casos, los grupos de la sociedad civil habían actuado en paralelo a los gobiernos locales, pero raramente habían trabajado dentro de ellos. Tras la introducción del Código, en 1991, los grupos de la sociedad civil concentraron sus campañas en la aplicación de las cláusulas que preveían representación de la sociedad civil en órganos especiales de unidades del gobierno local. Pero BATMAN fue la primera red que inició una labor sistemática por la gobernanza local (Fabros, 2003)

¿Por qué los barangay? El primer "Programa de Consorcio sobre Gobernanza de Barangay" de BATMAN señalaba simplemente que "el barangay constituye la unidad mínima de gobernanza de las Filipinas. Es también la más reciente. Es aquí, en los pueblos rurales y en las comunidades urbanas pobres, que integran la mayoría de barangays, donde cabe encontrar las mayores posibilidades de acción ciudadana para mejorar la democracia en las Filipinas (... ) Los barangays, tanto rurales como urbanos, son los lugares que comprenden a la mayoría de comunidades abandonadas tras la estela de la urbanización y la comercialización de la sociedad filipina. El dominio de grupos de elite y la centralización de la política y la administración determinaron, durante la mayor parte del siglo pasado, que los centros urbanos y las ciudades fueran el núcleo de la vida política. Las comunidades naturales se han visto ignoradas en gran medida (... ) La ausencia de unidades administrativas en el nivel del barangay [hasta que se aprobó el Código de Gobierno Local en 1991] era una expresión de estas condiciones políticas".

La capacitación de los pobres es la base de la intervención de BATMAN en el ámbito de la gobernanza. Esta visión se sitúa a una distancia considerable de los viejos paradigmas de la izquierda basados en "apoderarse del estado", pero su objetivo sigue siendo igual de valioso, ya que persigue cambiar la propia naturaleza de las relaciones políticas. "Estos acuerdos sociales e institucionales generaron una cultura política anclada en el intercambio de bienes privados en lugar de públicos como la 'moneda' característica de las relaciones políticas. Los políticos proporcionan puestos de trabajo y dinero para cubrir las necesidades de consumo de una serie de individuos y sus familiares, quienes devuelven el favor en forma de apoyo personal por un determinado político y su clan. Muchos de los males de la política filipina -nepotismo, corrupción, violencia, falta de transparencia, ineficacia del gobierno- se pueden explicar por este elemento clave de la cultura política de las Filipinas." (Consortium Program, 1997: 2)

Aunque las iniciativas de reforma en otros niveles del gobierno pueden introducir cambios en elementos concretos del sistema político, incluida la burocracia central y la propia forma de gobierno (pasar de un sistema presidencial a un sistema parlamentario), los cambios más profundos orientados hacia la gobernanza democrática sólo pueden darse en la base del sistema político, es decir, en el barangay. Es en ese contexto donde puede participar el mayor número de personas en actividades políticas lo bastante cercanas a su vida cotidiana como para influir en el comportamiento político y, con el tiempo, también en la cultura política en general.

La creación de unidades de gobierno barangay en virtud del Código de Gobierno Local de 1991 abrió, por primera vez en la historia de las Filipinas, la posibilidad de desplazar el centro de gravedad de la política filipina de los centros urbanos, dominados por la elite, al nivel de los barangays, donde viven los pobres. El Código de Gobierno Local prevé que haya un administrador principal asalariado y un consejo del barangay, la asignación de una parte de los fondos recaudados en la zona, cierta capacidad para la formulación de ordenanzas y poderes impositivos y de préstamo. En resumen, ahora es posible hacer cosas en el nivel del barangay, al menos lo suficiente como para crear una auténtica política en ese ámbito que deje de ser un mero anexo a la política municipal.

Los progresistas no se han diferenciado demasiado de la elite en su abandono del barangay como comunidad. La mayor organización de comunidades pobres rurales realizada por el movimiento democrático nacional ha sido secreta o se ha centrado en la 'preparación de zonas de guerrilla'. La intervención de las ONG también ha cometido el error de no tener en cuenta a las comunidades de ese nivel. Las ONG, aunque han evitado las relaciones políticas tradicionales, centradas en familias, se han dedicado principalmente a construir 'organizaciones populares', nuevas unidades sociales sólo parcialmente vinculadas a las comunidades preexistentes. La mayoría de las veces, las iniciativas organizativas y de reforma política emprendidas por ONG se han formulado mediante un discurso planteado como contrario a la cultura política local.

A partir de las siete ONG de Manila, BATMAN se extendió con rapidez a otras 42 ONG, principalmente locales. El Institute for Politics and Governance (IPG) se convirtió en su secretaría y asumió la tarea de cubrir las necesidades de mantenimiento del consorcio. Además de formar a funcionarios para los barangays, la red BATMAN contribuyó a desarrollar la planificación de éstos. El Código de Gobierno Local prevé la existencia de asambleas de barangay, con poderes legislativos limitados, donde pueden participar todos los residentes del barangay. Ésta sería, de hecho, la única forma de democracia directa que presenta nuestro sistema político actual. Los gobiernos del barangay están obligados a formular planes de desarrollo mediante el establecimiento de un consejo de desarrollo específico en el que pueden participar ONG y organizaciones populares. Estos acuerdos institucionales abren la posibilidad de un sistema político ampliamente participativo. Con el tiempo, la planificación de desarrollo de los barangays se convirtió en la actividad clave de BATMAN.

¿Cuál es el balance de BATMAN tras 5 años de trabajo? BATMAN y las ONG asociadas a la red trabajan en más de 2.500 barangays, de los que 1.200 han iniciado una planificación de desarrollo. La experiencia de BATMAN ha tenido sin duda alguna un efecto multiplicador. Aunque esos 1.200 barangays representen una pequeña minoría en comparación con los cerca de 45.000 que hay en todo el país, la experiencia de BATMAN ya se está extendiendo entendida como una "práctica óptima" de gobernanza local. Esto ha facilitado que barangays cercanos adopten también una planificación de desarrollo. En muchos casos, alcaldes de otras localidades, e incluso gobernadores, han solicitado a ONG locales, miembros de BATMAN, que pongan en práctica programas de BATMAN en sus zonas.

Se han conseguido asimismo beneficios materiales. El hecho de contar con planes de desarrollo en el barangay ha posibilitado el acceso a recursos de unidades de gobierno local superiores y de otras fuentes. Las prioridades del barangay también han influido sobre los presupuestos municipales. En aquellos lugares con un alcalde comprensivo, los planes de desarrollo municipales se han basado en las prioridades detectadas en los planes de desarrollo del barangay. También han comenzado a surgir nuevas perspectivas sobre el empleo de los fondos públicos. Las nuevas prioridades hacen hincapié en proyectos para el desarrollo de medios de vida, el suministro de agua potable, la electrificación de barangays y sistemas de comunicación. Esto último es de vital importancia, ya que está directamente relacionado con el objetivo original de BATMAN: facilitar la creación de "bienes públicos" como una vía para modificar el nexo político entre el barangay y las elites de los centros urbanos. Los "proyectos de embellecimiento" eran proyectos surgidos de la vanidad de ciertos políticos o fuentes de chanchullos para la construcción. Los proyectos con un impacto tangible sobre las condiciones de vida de los habitantes del barangay podrían incrementar la participación ciudadana.

Debido a la vastedad de las necesidades, tanto en materia de subsistencia como de infraestructuras públicas, los esfuerzos de BATMAN poco pueden hacer para hacerse notar en el conjunto del sistema. Pero BATMAN es destacable, en primer lugar, como un experimento para crear una democracia participativa en las bases. Desde ese punto de vista, BATMAN ha resultado ser todo un éxito. Los logros son numerosos, tanto desde la perspectiva de las instituciones de gobierno del barangay, de las ONG y de las organizaciones populares como de la actitud ciudadana frente a la gobernanza. Los cambios más radicales se han producido entre los dirigentes de las organizaciones populares. "Han abandonado su papel inicial de activistas políticos que denuncian las malas obras del gobierno y se oponen a ellas desde fuera de las estructuras estatales formales. Ya no sólo se limitan a indicar qué falla o qué falta, sino que se han convertido en verdaderos participantes del proceso transformador, proponiendo soluciones y alternativas, trabajando por las reformas desde fuera y desde dentro del gobierno." (Santos 2004)

Elecciones y partidos

Muchas zonas de BATMAN pasaron rápidamente de la planificación de desarrollo del barangay a la participación electoral. Y, de ahí, hay apenas un paso a las cuestiones relacionadas con los partidos políticos. Las inquietudes giraban en torno a aspectos prácticos y políticos: ¿cómo se pone en contacto a todas las personas elegidas para que puedan colaborar y, a su vez, elegir a otras personas en niveles políticos superiores? ¿Quién trabajará para cambiar los marcos legales y políticos que determinan el espacio de la política participativa? Todos estos temas se empezaron a debatir ya en octubre de 1997, cuando BATMAN comenzaba a dar sus primeros pasos. "Se estudiaron las diversas posibilidades que podrían surgir a partir de la clara vinculación del programa con un partido político determinado. Finalmente, los participantes llegaron a la conclusión de que se necesita un vehículo nacional progresista que pueda infundir sostenibilidad en los esfuerzos de gobernanza de los barangays." (Conference Report,1997:2)

Aunque Akbayan fue fundado tres meses después de que tuviera lugar este debate, la red BATMAN ha estado asociada con Akbayan desde su nacimiento. Ha sido una relación compleja y no exenta de polémicas. BATMAN no tiene ninguna relación organizativa formal con Akbayan o con cualquier otro partido político. Tras un acalorado debate sobre la naturaleza de la relación entre el Institute of Politics and Governance (IPG), la secretaría de BATMAN y Akbayan, el IPG emitió una declaración oficial sobre su autonomía como formación de la sociedad civil, una declaración ratificada también formalmente por Akbayan. (1).

Pero como BATMAN trabaja de hecho muy estrechamente con Akbayan tanto a escala nacional como local, esta relación sigue siendo objeto de discusión. El problema no está en que se esconda el papel de Akbayan, como si BATMAN fuera un "frente" y hubiera un vínculo bajo cuerda.1. El problema es más bien que, según la experiencia predominante de la izquierda (la del movimiento democrático nacional), las ONG y las organizaciones populares se ven instrumentalizadas, y su integridad se pone en peligro por el control partidista oculto. Incluso los grupos de izquierda que no pertenecen a dicho movimiento siguen estando influenciados por esta idea, hasta el punto de que antes de que Akbayan se posicionara al respecto, algunos dirigentes del partido creían que éste debería tener poder de veto sobre BATMAN.

Dado que la experiencia de la izquierda dominante es tan diversa, resulta aún más difícil imaginar el organizar un tipo de relación en la que grupos de la sociedad civil, como BATMAN, sean autónomos pero colaboren de cerca -o de forma paralela- con un partido político como Akbayan, estableciendo una relación que se va negociando sobre la marcha. Si bien la relación actual beneficia a ambas partes, existe el peligro de que Akbayan imponga su agenda en BATMAN hasta el punto de comprometer la integridad de ésta última. Y al contrario, las organizaciones que forman parte de BATMAN pueden emplear esta red y sus recursos para alcanzar determinados objetivos en el seno de Akbayan.

La colaboración con un partido como Akbayan permitirá que un proyecto como BATMAN interrelacione a sus municipios, haga uso de recursos de agencias nacionales y, sobre todo, se oriente hacia un "proyecto político nacional progresista". Para Akbayan, BATMAN es importante para identificar a políticos locales prorreformistas, miembros potenciales del partido que podrían trabajar por una agenda de buena gobernanza. Sin embargo, hay que delimitar muy bien los papeles de cada actor para evitar las fricciones. Si las diferencias y los conflictos se esconden bajo la alfombra, la misión será imposible.

Como BATMAN ha tardado en desarrollar programas en el ámbito municipal, Akbayan ha intervenido y ha desarrollado su propio programa para ayudar a los alcaldes del partido. El Comité de Asuntos Gubernamentales de Akbayan ha desarrollado con el tiempo cierta capacidad para ayudar a los alcaldes de Akbayan que tienen problemas de gobernanza, problemas que van desde la generación de ingresos al suministro de servicios. Cuando BATMAN consiga finalmente desarrollar sus propios programas municipales, aunque sólo sea porque los alcaldes prorreformistas que no pertenecen a Akbayan también necesitan ayuda, habrá más que suficiente por hacer. No obstante, será imprescindible definir muy claramente la relación entre el programa de gobernanza del partido y el programa de la sociedad civil de BATMAN para evitar conflictos y malentendidos.

La izquierda y la 'opción democrática radical'

En un detallado estudio de evaluación de la experiencia de BATMAN que se publicó en un libro a mediados de 2004, una de las conclusiones compartidas a la que se llegaba era que, si bien fue necesario establecerse en la base del barangay, BATMAN tendrá un mayor impacto político sólo si consigue escalar hasta el nivel municipal. (Estrella, Izatt, 2004) Sin la presencia organizada de la democracia participativa en el contexto local, los logros potenciales del papel del barangay no se podrán culminar. Y aún peor, salvo contadas excepciones, la generación de fondos para los proyectos de barangays se han tenido que realizar a través de los antiguos circuitos clientelares.

Subir al nivel municipal no sólo es lógico; es también inevitable. Y esto es porque, como bien se ha señalado en (Santos 2004), "el gobierno municipal tiene el poder de influir de forma decisiva sobre los programas y las iniciativas del barangay. Por ejemplo, un funcionario del barangay que se oponga al alcalde o a cualquier funcionario clave del gobierno municipal, puede tener muchos problemas para obtener la Asignación de Recaudación Interna que corresponde a su unidad. Los gobiernos municipales, que dependen del alcalde, determinan la disponibilidad de los recursos, la asignación presupuestaria, el suministro de servicios de apoyo o los tipos de programas de desarrollo. Si existe voluntad política, pueden también aplicar reformas en el gobierno, como fomentar la planificación participativa, luchar contra la corrupción y mejorar la recaudación de impuestos. Nuestras victorias de reforma en los barangays, complementadas con iniciativas en el contexto municipal, ampliarían el alcance de las reformas y una mayor eficacia en la mitigación de la pobreza y la consecución de verdaderas reformas políticas".

Si el ascenso municipal representa el mayor desafío organizativo de BATMAN, ubicar sus políticas en un marco más amplio de la izquierda supone su mayor desafío teórico. Cuestionar la gobernanza "oficial" y el discurso de la democratización será un comienzo de trámite. Pero más importante es aún encontrar un lugar para BATMAN en la nueva orientación que está experimentando la izquierda filipina. No es que el proceso no haya empezado. Lo que queda por hacer es sistematizar el trabajo teórico, iniciar un proceso organizado de recapitulación de unidades teóricas -a menudo poco sistematizadas- a partir de la práctica, y abrir un debate sobre cuestiones polémicas. Usar como punto de referencia los actuales debates internacionales sobre asuntos parecidos también puede ayudar a concretizar los temas y acelerar el proceso.

Situar el discurso de BATMAN en un marco de "izquierda-derecha" es especialmente importante debido a la convergencia de lo que se ha bautizado como "neoliberalismo revisionista" y ciertas corrientes del "postmarxismo". Según Mohan y Stokke, estas dos líneas intelectuales coinciden en "la convicción de que los estados o los mercados no pueden ser los únicos responsables de garantizar la equidad social y el bienestar económico, y reconocen así la necesidad de tener en cuenta el ámbito local como el lugar para la capacitación y, por tanto, como el lugar para la generación de conocimiento y la intervención del desarrollo".

Pero, añaden Mohan y Stokke, "estas dos corrientes siguen presentando diferencias importantes en lo que se refiere al acento. El neoliberalismo se centra en las reformas institucionales y el desarrollo social a través de la participación y la capacitación comunitaria, pero siempre dentro del orden social establecido, es decir, sin sacrificar el poder y los privilegios de los poderosos. Por el contrario, el postmarxismo defiende una visión más radical de la capacitación, basada principalmente en la concienciación y la movilización social (la construcción de identidades colectivas) para plantar cara a los intereses hegemónicos en el seno del estado y del mercado. En este sentido, "la capacitación de grupos marginados requiere una transformación estructural de las relaciones políticas y económicas con miras a construir una sociedad plenamente democratizada". (Mohan and Stokke, 2000:249)

La mayoría de activistas de BATMAN diría probablemente: ¿dónde está el problema? Es evidente que nos situamos dentro de lo que sería el lado 'postmarxista', independientemente de cómo nos llamemos". No cabe duda de ello. Pero si no se establece una distinción explícita, el riesgo de cooptación y del oportunismo asociado es grande. Al mismo tiempo, será difícil identificar los puntos de convergencia con los reformistas que quizá operen dentro de un marco neoliberal pero que trabajen en proyectos relacionados, por ejemplo, con la lucha contra la corrupción, que es un tema de gran preocupación. Finalmente, sin mapas discursivos que nos ayuden a navegar por las pacíficas aguas del discurso de la gobernanza local, no podremos maximizar el potencial de la capacitación de proyectos de gobernanza local como BATMAN.

A causa de la hegemonía ideológica de la lucha armada maoísta durante gran parte de las décadas de los 70 y 80, la teorización de la izquierda en materia de estrategias abiertas y pacíficas ha sido lenta y compleja. Aunque la hegemonía ideológica maoísta se rompió con las numerosas escisiones en el Partido Comunista de las Filipinas (CPP en inglés) durante la primera mitad de los 90, los maoístas siguen intimidando ideológicamente a otros grupos de izquierda. A menudo, y de forma inconsciente, otros grupos de la izquierda aún miden su grado "revolucionario" según las pautas -nunca analizadas- establecidas por el CPP. Este hecho no ha supuesto necesariamente un problema para BATMAN, pero dado que trabaja codo con codo con partidos políticos como Akbayan, y con bloques políticos que se definen por una conciencia ideológica, la formación teórica de BATMAN se ha visto afectada.

Uno de los enfoques que ha influido en BATMAN ha sido lo que podríamos denominar 'pluralismo teórico'. "La participación podría compararse con una autopista por la que circulan varios vehículos. Los vehículos que van por el carril lento entienden la participación como la forma de crear comunidades sostenibles y capacitadas, y de fomentar modelos de gobernanza alternativos. Los vehículos que ocupan el carril rápido, por su lado, son los que entienden la participación desde el punto de vista de la sociedad política, de movimientos que intentan aprovechar los 'momentos de ruptura estatal' mediante una mayor participación política que cuestione directamente la legitimidad del dominio de la elite y el statu quo. Sin embargo, estos dos vehículos no compiten entre sí, sino que se complementan porque esa autopista tiene varios carriles que van en una misma dirección (... ) La interrelación de estas luchas acelerará en cierto modo el trabajo de cada una de las vías y se alimentará de los puntos fuertes de cada una y, al mismo tiempo, minimizará los posibles impedimentos derivados de la rigidez del uso de una sola forma de lucha." (Villarin, T., 2004) Si nos centramos en el concepto, Villarin entiende como "momentos de rupturas estatales" aquellas ocasiones en que "los movimientos políticos e incluso sociales que intentan aprovechar los 'momentos de ruptura estatal' mediante una mayor participación política que cuestione directamente la legitimidad del dominio de la elite y el statu quo".

Este enfoque es un reflejo de la heterogeneidad ideológica de BATMAN y de la izquierda filipina en su conjunto. Ha sido de gran utilidad para que grupos de gran diversidad ideológica formen coaliciones y convivan en nuevos partidos que abrazan varias tendencias, como Akbayan. Pero las contradicciones teóricas entre las propuestas que subyacen a los diversos "carriles" deben enfrentarse en algún punto. Esta orientación es comprensible a la luz de la historia ideológica de la izquierda filipina. Se trata de un paso intermedio entre la "lucha permanente del pueblo" maoísta y los diversos marcos de "movimientos de liberación nacional" y lo que se podría denominar una "opción democrática radical". Con ella, se evita una ruptura drástica con el pasado y permite que se inscriban en su línea grupos que se consideran "revolucionarios". En otras palabras, e insisto, es un enfoque distinto de las asunciones subyacentes de BATMAN, que caracterizaría más bien como afines a una "opción democrática radical".

Uno de los problemas está en que la visión de las "rupturas estatales" es muy parecida al marco del movimiento de liberación nacional y del maoísmo en lo que respecta a "apoderarse del estado [central]". Esto se contradice directamente con el marco de "gobernanza local" de BATMAN. Todo esto no se reduce a una cuestión de división de tareas o de distintos "carriles" de vehículos que siguen una misma dirección. Trabajar por las "rupturas estatales" al margen de una estrategia de lucha armada implica vulnerabilidad ante los intentos de golpe de estado y otras formas de provocar una ruptura radical en la distribución del poder a escala nacional. Para BATMAN, el problema radica en que el marco de las "rupturas estatales" no acaba de coincidir -por no decir que es reacio- a la reforma política y a la lenta y difícil acumulación de poder mediante una combinación de luchas electorales y masivas. Afirmar que ambos enfoques pueden convivir oculta el juicio que subyace a la tarea del "carril lento" de "crear comunidades sostenibles y capacitadas, y de fomentar modelos de gobernanza alternativos".

Esta cuestión se debe analizar y discutir a fondo porque presenta muchas ramificaciones. La experiencia de América Latina demuestra claramente que una estrategia de paulatina acumulación de poder en la política local ha sido más productiva que las antiguas estrategias de liberación nacional o que su posterior versión no armada de la "transición mediante la ruptura". La ascensión de Lula a la presidencia del Brasil se basó en la acumulación de poder y experiencia en de su partido, el Partido de los Trabajadores, en contextos locales. En México, por otro lado, el Partido de la Revolución Democrática (PRD), que se orienta hacia la "transición mediante la ruptura", cada vez se aleja más de la posibilidad de conseguir un poder nacional.

En el seno del movimiento progresista filipino no se han debatido con detenimiento las divergencias transversales entre el antiguo discurso de la izquierda y las nuevas ideas de la izquierda, entre el discurso antiestatal de las ONG y concepciones más recientes que abogan por la participación de la sociedad civil en la formación de partidos políticos. La gente se ha mostrado por lo general reticente a discutir estas cuestiones. Pero precisamente por eso, no acaba de disiparse la sospecha de que BATMAN sea un "frente" de Akbayan. Al fin y al cabo, puede que no se necesite un discurso que establezca un orden único y estable, sino que cada vez haya más personas que acepten que las relaciones inestables, cambiantes y negociadas resultan mucho más productivas para la democracia participativa por la que luchamos.

Notas

1. En una reunión celebrada el 13 de julio de 2001 entre el Comité Ejecutivo de Akbayan y la Junta del Institute for Politics and Governance (IPG), el primero señaló: "Akbayan no reivindica que el IPG sea su instituto político. Carece de poder de veto sobre sus decisiones internas y no participa en la elección de sus directores ejecutivos ni en la contratación del personal. El programa de Akbayan contempla la defensa de la independencia de las instituciones de la sociedad civil de las instituciones del estado y de los partidos políticos que desean formar parte de dicho estado (... ) Por otro lado, la historia del IPG y de Akbayan ha generado una relación de cercanía. El IPG fue establecido por miembros de bloques políticos que pertenecían a Akbayan, así como por personas del Partido Democrático Filipino y del Partido Liberal, que facilitan y participan en el trabajo de grupos políticos progresistas, y que contribuyen a definir iniciativas políticas progresistas (... ) Akbayan no reivindica la propiedad del IPG, pero sí se reserva el derecho de sus miembros, algunos de los cuales pertenecen a la junta del Instituto, a tomar decisiones por cuenta propia desde el punto de vista de los intereses de Akbayan". Acta de la reunión conjunta de la Junta del IPG y del Comité Ejecutivo de Akbayan, 13 de julio de 2001.

2. La práctica habitual de los partidos marxistas leninistas en las Filipinas consiste en tener un partido clandestino que controla a organizaciones legales, partidos políticos incluidos.

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