¿Hay Estados frágiles en América Latina o solamente en África
subsahariana? Mariano Aguirre analiza la obra State and Violence, de
varios autores holandeses y latinoamericanos, y plantea, entre otras
cuestiones, si la fragilidad del Estado proviene de la ilegitimidad de las
instituciones o, también, de sociedades civiles que quizá tienen más
confianza en la violencia que en el diálogo.
Cuando se utiliza el concepto de Estado frágil, fallido o en colapso, se suele aplicar,
especialmente, a países de África subsahariana o Afganistán donde los principios de
unidad territorial, monopolio legítimo del uso de la fuerza y orden constitucional todavía
no rigen en el conjunto del país. América Latina suele quedar fuera de los análisis de
fragilidad. Por ejemplo, la lista de Estados frágiles que ha elaborado la Evaluación
Institucional y Política de Países del Banco Mundial, basada en los niveles de ingresos,
incluye a una mayoría de Estados africanos y solamente menciona a Haití.(2) Por otro lado,
en una polémica lista de 60 Estados en situación de inestabilidad que incluye otras
variables, elaborada por The Fund for Peace, (Washington), aparecen Haití en décimo
lugar, Colombia en el puesto 14, y bastante más abajo, a partir del puesto 31,
Guatemala, Paraguay, Perú, Honduras, Ecuador, y Cuba.(3)
La crisis del Estado, sin embargo, no es un fenómeno novedoso en América Latina,
Central, el Caribe y Brasil. Por el contrario, la formación de los Estados en este área
amplia y diversa ha sido objeto de estudio durante décadas sobre cómo se formaron las
estructuras institucionales, cuáles fueron sus fallos, y de qué manera son o no la base
para el desarrollo de sociedades democráticas y justas. Algunos de los debates se han
referido a los límites que supuso la construcción del Estado a partir de estructuras
coloniales y al problema de lograr el monopolio legítimo del uso de la fuerza en casos en
los que había una tradición de caudillismo y grupos armados que se resistían o que
practicaban violentas connivencias con los nuevos Estados. Igualmente importante han
sido los estudios sobre la difícil relación entre la sociedad civil y las fuerzas armadas,
sector que durante más de un siglo se arrogó la identificación con el Estado y con el
orden.
En la actualidad, el tema del Estado en América al sur del Río Grande continúa teniendo
una gran vigencia. Después de dos décadas de preconizar desde organismos financieros
internacionales y centros de poder político e intelectual que era preciso tener menos
Estado, hay un regreso a la necesidad del mismo. Pero, al igual que en otras zonas del
Sur del sistema internacional, en América Latina el Estado se encuentra con serios
problemas. Debilidad institucional (por ejemplo, en Perú y Ecuador), colapso (como en
Haití), deslegitimación de la democracia en algunos países que hace pocos años atrás
sufrían dictaduras, exclusión de sectores sociales (especialmente indígenas y pobres) y
hasta posibilidades de secesión (como en Bolivia) indican que la cuestión se encuentra
lejos de estar resuelta. Una amplia bibliografía se ha generado en las últimas décadas
sobre las características de la democracia en América Latina, campo estrechamente
vinculado a las características del Estado.
Guillermo O´Donnell, en particular, ha publicado importantes trabajos de
conceptualización, diferenciando y clarificando el régimen de la democracia política, el
ejercicio de dar cuentas desde los poderes públicos (accountability) y el imperio de la ley.
Este autor considera que existe "una estrecha conexión de la democracia con ciertos
aspectos de la igualdad entre individuos que se posicionan no meramente como
individuos sino como personas legales, y en consecuencia como ciudadanos -es decir
como portadores de derechos y obligaciones que se derivan de su pertenencia a un
cuerpo político y del hecho de que se les atribuye autonomía personal y, por lo tanto,
responsabilidad de sus acciones".(4) Para O´Donnell, las democracias latinoamericanas son todavía limitadas.
El libro Armed Actors, coordinado por Kees Koonings y Dirk Kruijt, investigadores de la
Universidad de Utrecht, se ocupa de diversos aspectos del Estado latinoamericano y la
democracia en relación con la violencia y sus diferentes manifestaciones. Obra arriesgada
desde el subtítulo porque sus autores no dudan en hablar de "fracaso del Estado" (State
failure), recoge este vínculo entre democracia, derechos ciudadanos, imperio de la ley y
ejercicio de la ciudadanía. Para Koonings y Kruijt los principales problemas que
obstaculizan la profundización y la calidad de la democracia en América Latina son las
trabas institucionales, la falta de accountability, la desigualdad y la exclusión social, y la
persistencia y adopción de nuevas formas de violencia.
Las caras múltiples de la violencia
La violencia, explican, no es sólo una dinámica entre gobiernos dictatoriales, sociedades
y, en algunos casos, grupos armados de oposición. La denominada "nueva violencia"
tiene diferentes caras: es estatal, paraestatal, no estatal; tiene conexiones económicas
ilegales, se relaciona con la corrupción de las élites y con la supervivencia de los
marginados; se recubre de identidades antiguas y nuevas. Esta violencia diversificada
produce una "sociedad incivil" y permite ver también "la cara oscura de la sociedad
civil".
El ensayo de Patricio Silva, de la Universidad de Leiden, en este libro es particularmente
incisivo cuando indica que se critica al Estado por su debilidad y autoritarismo pero que
en el caso latinoamericano hay que criticar también a los actores claves de la sociedad
civil que no están convencidos de que las negociaciones políticas y los acuerdos por
consenso pueden ser más ventajosos para sus intereses que el uso de la violencia. Este
autor considera que es necesario que las alternativas autoritarias sean dejadas de lado
junto con la idea y la práctica de la violencia porque "en la actualidad no son sólo los
Estados los que son débiles sino también los principales actores de la sociedad política,
especialmente los partidos políticos". De ahí que, sin la mediación de los actores y
organizaciones políticas, los individuos y los grupos sociales intenten, en general,
imponer sus criterios no a través del consenso o la deliberación sino mediante "políticas
de coerción" en "sociedades inciviles".
También es posible ver esa otra cara menos placentera de la sociedad civil al analizar la
violencia juvenil y las maras en El Salvador, como lo hacen Wim Savenije y Chris Van Der
Borgh, quienes indican que la incapacidad del Estado para proporcionar seguridad a los
ciudadanos, las prácticas de la violencia heredadas de la guerra en los años 80 y la
exclusión social, han dado como resultado un nuevo tipo de violencia no politizada. A la
vez, es una violencia simbólica en la medida en que quienes la ejercen buscan o tienen
un cierto grado de poder e intentan influir para lograr un consenso coercitivo en su grupo
social.
Polémicas definiciones
El concepto de Estado frágil es, en general, rechazado desde América Latina por el
arraigo que tiene en ese espacio el concepto de soberanía nacional. Se le considera,
además, una definición intencionada que podría justificar, si fuese preciso, una tutela
exterior económica, política y comercial y, eventualmente, intervenciones militares
practicadas de forma directa o indirecta por los EEUU. Las intervenciones militares de
este país en América Latina, sin embargo, estarían antes guiadas por contener el
terrorismo o el narcotráfico que por la antigua idea de ocupar un territorio. A la vez,
Washington prefiere en América Latina y el Caribe liderar o impulsar una coalición, como
ha hecho en Haití, que realizar una invasión. Esta tendencia cautelosa se ha acentuado a
partir del fracaso de la guerra en Irak.
Saber cuándo un Estado es frágil, más allá de definiciones intencionadas políticamente,
no es tarea sencilla. Uno de los estudios que trata de llegar a una definición mínima
indica que un Failing State (o sea un Estado en proceso de fragilidad) es aquel que:
- es incapaz de controlar su territorio o gran parte de su territorio y garantizar la
seguridad de los ciudadanos debido a que ha perdido el monopolio del uso de la
fuerza;
- no puede mantener el orden legal interno;
- no es capaz de suministrar servicios públicos a la población o crear las condiciones
para tener acceso a ellos. (5)
Para Koonings y Kruijt los Estados latinoamericanos fallan en uno o varios de estos
puntos. Pero, especialmente, fallan en no mantener el monopolio legítimo del uso de la
fuerza y fracasan en imponer democráticamente el imperio de la ley. En ese espacio
vacío que quedaría tras este doble fallo es donde emergen, para los autores, las formas
de la "nueva violencia" de las bandas del narcotráfico, los paramilitares, la criminalidad,
las maras y los grupos armados que mezclan la ideología con el beneficio económico.
La proliferación de actores armados abarca desde las fuerzas de seguridad de los
Estados, los grupos paramilitares, los escuadrones de la muerte, y las fuerzas privadas
nacionales o extranjeras hasta los (escasos) movimientos de guerrilla y las bandas
criminales. Sorprendentemente, los profesores de la Universidad de Utrecht incluyen (p.
10-11) en la lista de "agentes armados" a los movimientos indigenistas en Ecuador y los
Sin Tierra de Brasil, confundiendo radicalización de las demandas con uso de la fuerza,
algo, salvo en episodios aislados, incorrecto. Precisamente esta vinculación incorrecta
entre movimientos indígenas, los Sin Tierra y el movimiento crítico de la globalización es
la que se hace en algunos documentos militares de EEUU y en medios periodísticos.(6)
Esta situación de múltiples actores usando la violencia generaría una "coexistencia
inestable" de diversos actores estatales y no estatales y, afirman los autores, "una forma
encubierta de fragilidad del Estado: en la superficie, están las instituciones y prácticas de
la democracia política, la sociedad civil y el imperio de la ley; pero en el centro del
sistema estas entidades son minadas por la violencia".
Un aspecto especialmente relevante que se indica en esta obra es que la violencia afecta
a las relaciones sociales al generar miedo y desconfianza. "Violencia, miedo y
desconfianza contribuyen a la gradual desintegración de la estructura social", afirman los
autores. Esta desintegración va unida a una creciente informalidad y precariedad de la
economía y a una deslegitimación del Estado y la democracia.
Pobreza, desigualdad y violencia
Una de las cuestiones claves que aparecen en casi todos los capítulos del libro de
Koonings y Kruijt es la relación entre desigualdad, justicia y violencia. La fragilidad
estatal en casi todos los casos de América Latina tendría más que ver con el concepto de
deslegitimación que con la destrucción directa de las instituciones.
El jurista Marcelo Saín es uno de los analistas que consideran que la raíz de la violencia
va más lejos y es más compleja, y que se deben analizar otros factores, como el
funcionamiento de la justicia y la desigualdad. En su capítulo, Saín explica que en el
caso argentino el Estado ha sido incapacitado para regular, mediar y resolver conflictos
sociales básicos y que ello ha llevado a un deterioro profundo del sistema de justicia
criminal y el sistema policial. Más aún, el ejercicio de la violencia ilegal por parte de
actores gubernamentales, la subordinación y utilización de la policía como instrumento
de los gobiernos y no de la sociedad, es lo que lo ha deslegitimado.
Saín califica a Argentina de "Estado en proceso de fragilización" (failing state), es decir
"un Estado que ha demostrado una incapacidad para generar la efectividad de sus leyes,
regulaciones y políticas en su territorio y en su sistema de estratificación social,
generando un escenario en el cual la relación entre el Estado y la sociedad viene a ser
caracterizada, en muchos de sus aspectos, por un bajo grado de institucionalización".
El desgaste del Estado en Argentina es particularmente interesante porque no se trata de
un caso en el que las instituciones hayan desaparecido o perdido efectividad. Al contrario
que en otros casos de fragilidad y colapso, este país mantiene su aparato del Estado y la
fragilidad derivaría de su falta de legitimidad. Esta deslegitimación ha crecido durante las
últimas dos décadas debido, especialmente, a dos razones. Por un lado, el aumento de
la desigualdad, la pobreza y la decadencia y parcial desaparición de su anteriormente
extendida clase media. Por otra, por la crisis que sufrió el peronismo, como ideología y
aparato político que encarnaba una forma particular de Welfare State.
La deslegitimación del Estado (y en especial del sistema judicial), el uso corrupto y
abusivo de la policía y el aumento de la pobreza han dado lugar a diversas formas de
criminalidad, desde el tráfico de drogas a los secuestros de personas. Esto, a la vez, ha
conducido a una percepción social de alta inseguridad que genera una mayor
deslegitimación del Estado y del sistema democrático.
El caso brasileño se asemeja al de Argentina en la existencia de estructuras estatales,
pero se diferencia en "el abismo entre, por un lado, las instituciones formales para que
rijan el imperio de la ley y los derechos ciudadanos y, por otro, el dominio ambivalente
de procesos sociales y prácticas no controladas por ellas", según explica Alba Zaluar. En
Argentina el abismo se ha estado generando en las últimas décadas mientras que en
Brasil ha estado presente desde el inicio en la construcción del Estado.
Las inmensas ganancias del tráfico ilícito de drogas en el último país han generado
corrupción en las instituciones y en la policía, en el sistema judicial y en los gobiernos, y
esto ha ido unido a la violencia urbana. La violencia social, no necesariamente política,
tiene una tradición en Brasil similar a la de Colombia: la existencia de caudillos locales
que formaban sus bandas armadas para el control y protección de sus tierras, y la
explotación de campesinos, pobres, nativos y negros. A la vez, estas formas violentas se
usaron para imponer o eliminar candidatos políticos desde el siglo XIX. Pero, al mismo
tiempo, la economía y la arquitectura del Estado moderno se continuaban desarrollando,
especialmente en las zonas urbanas, generándose ese abismo entre diversas esferas de
legalidad e ilegalidad en la estructura social.
El resultado es que Brasil tiene una de las sociedades más desiguales del mundo, con
una gran exclusión social, y unas élites protegidas por la policía y diversas capas de
subcontratados, desde guardias privados de seguridad hasta los "grupos de exterminio"
de delincuentes. Zaluar establece la relación que existe entre exclusión social y
desigualdad con el fracaso de las instituciones públicas para imponer el imperio de la ley.
Este puente entre exclusión y criminalidad observado por Zaluar también se puede
verificar paralelamente en el caso sudafricano, donde las formas institucionales de la
explotación racial que impuso el sistema del Apartheid se han prolongado y redefinido en
los últimos quince años. Al mismo tiempo, la comunidad no cree, como en Brasil, que la
policía se encuentre al servicio de todos sino sólo de los más ricos.(7)
La deslegitimación del sistema judicial tiene su origen en la relación entre poder político,
corrupción y el deficiente funcionamiento de la Administración de Justicia. La mayor parte
de la población percibe que "no hay justicia" para ellos. La intimidación, los sobornos a
funcionarios policiales y judiciales y la ineficacia y lentitud del aparato judicial hacen que
se agudice esta percepción. El resultado es una tendencia a alejarse del Estado o,
sencillamente, a no contar con él y buscar otras formas de reglas sociales de convivencia
unidas a la supervivencia. Los nuevos tipos de bandas juveniles, que se han desarrollado
en América Central y las bandas brasileñas del narcotráfico que describe Zaluar, dotadas
con un "ethos masculino" que busca el dinero fácil pero también el prestigio social dentro
de su grupo, muestran esta necesidad de contar con códigos de sociabilidad fuera de un
Estado al que no conocen o no reconocen sino es como enemigo.
Al incluir a Brasil y Argentina en su análisis, los compiladores de Armed Actors han dado
un salto cualitativo en el debate sobre los failed states ya que no se limitan a verificar los
fallos profundos de dos de los Estados más estructurados de América Latina, sino que
rompen con la idea según la cual la fragilidad es una cuestión "africana", con la
excepción de Haití. En este sentido, hubiese sido importante contar con otros tres casos
en el libro: México, un ejemplo de Estado institucionalmente fuerte pero con falencias
democráticas y de funcionamiento institucional; Bolivia, por su grave crisis
constitucional; y Haití, el único Estado en el continente que, literalmente, ha llegado a
colapsar.
Es interesante, por otra parte, que se haya incluido a Venezuela con un ensayo
sugerente, a cargo de Harold Trinkunas, en el que en vez de atacar o defender la
presidencia de Hugo Chávez, se analiza el papel creciente que tienen las fuerzas armadas
para el gobierno actual y la oposición, y en qué medida esa presencia armada disminuye
las posibilidades de la democracia.
La agenda democrática
Armed Actors es una obra que plantea casi todos los grandes problemas de la violencia
en América Latina. La mayor parte de los ensayos, además, ofrecen algunas líneas sobre
cómo reconstruir la agenda democrática en ese continente. Es, también, una mirada
diferente llevada a cabo por investigadores mayoritariamente holandeses y de América
Latina.
Durante décadas, los grupos sociales de izquierdas que buscaron el cambio social desde
México hasta Argentina tuvieron una concepción mecánica del Estado: era cuestión de
tomar el poder y cambiar la orientación. En ese esquema, la violencia era un instrumento
legítimo.
Desde el poder, la violencia era, también, una forma de mantener, legal o ilegalmente, el
status quo y defender su concepción del Estado. Mientras estos dos polos competían, los
cambios económicos y sociales hicieron que la violencia se volviese, en numerosas partes
del laberinto social, una herramienta para la supervivencia. Recomponer una agenda
democrática en Estados inclusivos es una tarea de largo plazo, que requerirá una
revalorización de la convivencia democrática, el respeto a los derechos humanos y una
tenaz voluntad de usar la deliberación en vez de la violencia. Dado que en democracias
más asentadas se asiste al uso de la violencia verbal y al descrédito como armas
políticas, se vuelve más urgente la necesidad de reforzar la democracia y el Estado en
aquellos países todavía en fases de transición.
Notes
1. Este comentario es una reseña de Kees Koonings & Dirk Kruijt (Ed.) Armed Actors. Organized Violence and
State Failure in Latin America, Zed Press, London, 2004, 214 páginas. http://zedbooks.co.uk/
2. Afganistán, Angola, Azerbaiyán, Myanmar, Burundi, Camboya, Camerún, República Centroafricana, Chad,
Comores, Costa de Marfil, República Democrática de Congo, Yibuti, Dominica, Eritrea, Etiopía, Gambia, Georgia,
Guinea Conakry, Guinea Bissau, Guyana, Haití, Indonesia, Kenia, Kiribati, Laos, Liberia, Mali, Nepal, Níger,
Nigeria, Papua Nueva Guinea, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Islas Salomón, Somalia, Sudán, Tayikistán,
Timor Oriental, Tonga, Togo, Uzbekistán, Vanuatu, Yemen y Zimbabwe. Ver World Bank Group Work on Low-
Income Countries Under Stress: a Task Force Report, Septiembre 2002.
3. "Indice de ´Estados Fallidos´", Foreign Policy Edición Española, nº 10, agosto-septiembre 2005, pp.56-65. Ver
diversas respuestas en el nº 11, octubre 2005, entre otras, del Enviado Especial del Secretario General de la
ONU a Cosa de Marfil, Pierre Schori.
4. Guillermo O´Donnell, "Las Poliarquías y la (In)efectividad de la Ley en América Latina", en Juan E. Méndez,
Guillermo O´Donnell y Paulo Sérgio Pinheiro (Compiladores), La (In)efectividad de la Ley y la Exclusión en
América Latina, Piados, Buenos Aires, 2002, p.308 y ss.
5. Failing States. A Global Responsibility, Advisory Council on International Affairs, Número 35, Mayo 2004, La
Haya, p. 11.
6. Ver Juan G. Tokatlián, "Las Relaciones Estados Unidos y América Latina: Bajo el Ala Proconsular", en Mabel
González y Manuela Mesa (Eds.), Cartografías del Poder. Anuario CIP 2005, Icaria, 2005.
7. Mark Shaw, Crime and Policing in Post-Apartheid South Africa, David Philip Publishers, Cape Town, 2002.
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