Libéraliser, sans avoir l'air d'y toucher

A l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le travail de deuil consécutif au fiasco de Seattle aura été de courte durée: les négociations de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) ont repris, avec la discrétion de rigueur, en vue d'ouvrir aux transnationales les secteurs de l'éducation, de la santé, de l'environnement. Dans cette entreprise de démantèlement des services publics, l'OMC dispose d'un allié zélé: le commissaire européen Pascal Lamy, dont on se demande à partir de quel mandat il agit, et quels comptes il rend aux Etats membres de l'Union.

Annoncé en fanfare, le nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales dit 'Cycle du millénaire' a piteusement capoté en novembre dernier à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais cet échec n'a nullement empêché les négociations sur le commerce des services de reprendre dernièrement à Genève comme si de rien n'était" elles figuraient en effet dans le mandat donné à l'OMC par les accords de Marrakech de 1994. Or ce qui se concocte actuellement à huis clos dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS) est très exactement ce qui avait été spectaculairement refusé à Seattle: la mainmise des firmes transnationales sur de nouveaux secteurs et la marchandisation programmée des services publics. A la pointe de cette offensive, on trouve la Commission européenne.

Bruxelles et le secrétariat de l'OMC se dépensent en effet sans compter pour satisfaire aux desiderata des grandes entreprises: quoi qu'on en dise, les secteurs de la santé, de l'éducation, de l'environnement et de la culture sont visés. Les moyens techniques de contourner ou de contrecarrer la volonté des citoyens, voire celle des Etats membres, dans ce domaine, sont inscrits dans les textes et déjà largement mis en oeuvre. Il suffit de visiter le site Internet de la Commission pour apprendre que 'la participation active des industries de services dans les négociations est cruciale pour nous permettre d'aligner nos objectifs de négociation sur les priorités des entreprises. L'AGCS n'est pas seulement un accord entre gouvernements. C'est avant tout un instrument au bénéfice des milieux d'affaires'. (1)

Chargé du commerce, le commissaire Pascal Lamy n'a en rien modifié le programme de son prédécesseur, le très thatchérien Sir Leon Brittan, et il a conservé dans son équipe ses principaux collaborateurs. L'un d'entre eux, M. Robert Madelin, a ainsi écrit récemment au PDG de la Barclays Bank, par ailleurs président de l'European Services Forum (ESF), pour s'enquérir de ses priorités. L'ESF, créé par la Commission en 1998, réunit plus de 80 entreprises transnationales de services. M. Madelin leur demande officiellement de lui signaler les plus importants marchés de services et d'identifier les principales entraves au commerce dans les 'secteurs de la construction, de l'éducation, de l'environnement, de la santé et des services sociaux, et de l'audiovisuel'. Et d'ajouter: 'Il va sans dire que la Commission est prête à fournir des experts idoines et des documents préparatoires pour toute réunion que vous-même et vos collègues souhaiteriez organiser pour des discussions sectorielles'. (2)

Un autre ancien membre de l'équipe Brittan, M. Michel Servoz, toujours principal négociateur de la Commission pour les services, avait déclaré, lors d'un symposium organisé en 1999, que 'certains secteurs nous paraissent d'une importance croissante, et nous voudrions y voir un niveau plus élevé d'engagements. Il s'agit des services de l'environnement, de la construction, de la distribution, de la santé et de l'éducation. Notre liste d'emplettes (shopping list) est tout à fait similaire à celle de nos partenaires du Quadrilatère'. (3) M. Servoz avait d'ailleurs déclaré à une autre occasion que la santé, l'éducation et l'environnement étaient 'mûrs pour la libéralisation'. (4)

Voudra-t-on faire croire que l'Union européenne pourrait accéder aux 'marchés' de la santé, de l'éducation, de l'environnement et de la culture chez des tiers, sans également ouvrir ses propres frontières dans ce domaine? La réponse a été donnée par M. Pascal Lamy lui-même devant le US Council for International Business (USCIB): 'Si nous voulons améliorer notre propre accès aux marchés étrangers, alors nous ne pouvons pas mettre à l'abri nos secteurs protégés. Il nous faut être prêts à les négocier tous si nous voulons avoir matière à un accord global (big deal). Pour les Etats-Unis, comme pour l'UE, cela veut dire quelques douleurs dans quelques secteurs, mais des gains dans beaucoup d'autres, et je crois que nous savons, de part et d'autre, qu'il faudra consentir des sacrifices (5) pour obtenir par ailleurs ce que nous voulons.'

Réduire les salaires

Le commissaire ne précise pas à quels sacrifices il est disposé à consentir au nom des Européens. En revanche, il ajoute que l'investissement doit figurer lui aussi dans le big deal. Mais, prévient-il son auditoire de l'USCIB, fer de lance, côté américain, de l'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI), provisoirement 'enterré' à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à la fin 1998: 'C'est une carte que nous devons jouer avec d'infinies précautions. Pour parler franchement, nous sommes autant à l'époque de l'après-AMI qu'à celle de l'après-Seattle. Il nous faut tirer les leçons de ces deux échecs'. (6) Sans doute l'une de ces leçons est-elle que ces types d'accords se négocient mieux à l'abri des regards curieux de citoyens avertis. Ce n'est pas le secrétariat de l'OMC qui dira le contraire: il lui serait sans doute difficile de proclamer sur la place publique, comme il le fait dans une note interne, que l'un des principaux objectifs de l'AGCS est de réduire les salaires!

Cette note affirme en effet que 'les avantages les plus significatifs du commerce ne viendront pas de la construction et de la gestion des hôpitaux, mais de la possibilité d'y employer un personnel plus qualifié, plus efficace et/ou moins coûteux que celui qui pourrait être disponible sur le marché local du travail'. (7) Faire baisser les rémunérations relève de l'obsession à l'OMC: dans certains 'services de l'environnement, tel l'enlèvement des ordures, il existe des limites au mouvement des personnes (...) et des exigences de nationalité en ce qui concerne le personnel, qui empêchent les firmes de minimiser les coûts du travail au moyen d'un recrutement international'. (8) Aussi l'AGCS,
grâce à l'accord sur le 'mouvement des personnes physiques', permettra-t-il d'importer des travailleurs au gré des exigences des employeurs transnationaux ou bien de faire exécuter le travail 'mobile' ailleurs. Le secrétariat de l'OMC donne d'ailleurs le bon exemple: 'Déjà, dit son directeur genéral, M. Mike Moore, s'adressant aux pays membres, l'OMC vous fait économiser beaucoup d'argent en délocalisant les traductions. Grâce au courrier électronique, nous faisons appel à des traducteurs travaillant à domicile dans des pays de l'ensemble du monde'. (9)

Comment 'libéraliser' les services sensibles - non seulement dans les domaines de la santé, de l'éducation, de l'environnement et de la culture, mais aussi dans les postes ou les transports - sans avoir l'air d'y toucher et sans alerter le bon peuple avant qu'il ne soit trop tard? Il existe, pour ce faire, plusieurs moyens techniques parfaitement 'légaux' dès lors qu'on fait la lecture la plus 'libérale' possible des textes de l'AGCS. Il suffit, entre autres:

• De reclassifier des catégories de services en les faisant glisser sur les listes existantes, en les rendant plus étroites ou en créant des sous-catégories. Ainsi on assiste à une véritable métamorphose des catégories dans les secteurs où les gouvernements se sont le moins 'engagés', et qui sont précisément les plus sensibles politiquement. Par exemple, l'exploitation des bases de données de patients ou d'étudiants ne relèvera plus de la santé ou de l'éducation, mais du 'traitement informatique'; la gestion des hôpitaux ou, pourquoi pas, de la Sécurité sociale, se retrouve sous la rubrique 'management', 'comptabilité' ou 'services aux entreprises'.
• D'adopter l'approche dite 'horizontale' et d'appliquer certaines règles à l'ensemble des catégories de services, des pays et des modes de fourniture. Une règle approuvée, disons, pour les services de comptabilité s'appliquerait alors automatiquement à l'ensemble des 160 sous-domaines répertoriés. Ouvrir le marché dans un domaine équivaut à l'ouvrir dans tous les autres, que l'on considère ou non la santé et l'éducation comme des 'marchés'. La Commission européenne s'est déclarée explicitement favorable à cette approche 'horizontale'.
• De restreindre drastiquement les 'régulations internes' qu'un gouvernement aurait le droit de mettre en place ou de maintenir. Le redoutable article VI-4 de l'AGCS est interprété dans le sens le plus large afin que le Conseil du commerce des services de l'OMC puisse élaborer des 'disciplines nécessaires' à imposer aux Etats membres. L'objectif est de permettre à l'OMC de s'ériger en juge des régulations internes dans tous les domaines où les gouvernements ont la prétention de fixer des normes, et de pouvoir les qualifier d''entraves non nécessaires au commerce'. Ces 'disciplines' s'appliqueraient, elles aussi, horizontalement, et l'OMC déciderait de ce qui est 'nécessaire' et de ce qui ne l'est pas pour atteindre tel ou tel objectif gouvernemental. (10)

Les 'disciplines' qui s'appliqueraient dans les services incluent les 'mesures concernant les procédures de qualification, les normes techniques et l'octroi de licences', catégories particulièrement larges et élastiques. Elles seront interprétées, comme d'habitude, dans le sens le plus favorable à la libéralisation: que ce soit pour importer, avec des contrats à durée déterminée (CDD), des personnels jugés 'qualifiés' par l'OMC, mais bon marché, ou pour permettre à qui que ce soit d'ouvrir des cliniques ou des écoles, ou pour abattre des normes considérées comme autant d''entraves au commerce'.

Les dispositions de l'AMI, s'il avait été adopté, auraient permis à une entreprise de porter plainte contre un Etat s'il prenait des 'mesures équivalant à une expropriation'. Avec l'AGCS, tel qu'il est envisagé, il suffira de prouver qu'une mesure gouvernementale est 'plus rigoureuse qu'il n'est nécessaire' pour réaliser tel ou tel objectif de l'AGCS. Et l'article VI-4 vaut même pour les mesures non discriminatoires à l'égard d'autres Etats membres de l'OMC. Un avocat d'affaires trouvera toujours, dans l'abstrait, un moyen moins 'rigoureux' que celui choisi par un gouvernement ainsi placé sur la défensive. On peut faire confiance aux entreprises transnationales des services pour encourager - voire financer - des plaintes devant l'Organe de règlement des différends ORD) de l'OMC afin de supprimer des régulations internes gênantes, y compris dans les domaines qu'un gouvernement peut croire sauvegardés.

Les gouvernements, en effet, ne savent pas forcément ce qu'on leur prépare à Genève et à Bruxelles. L'ancien directeur général de l'OMC, M. Renato Ruggiero, l'a bien mis en lumière: 'L'AGCS fournit des garanties sur un champ de droit et de régulation bien plus vaste que celui de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT); le droit d'établissement [d'une entreprise de services dans un autre pays] et l'obligation de traitement national à l'égard des fournisseurs de services étrangers étendent le champ de l'Accord à des domaines qui n'avaient jamais été reconnus auparavant comme faisant partie de la politique commerciale. J'ai le sentiment que ni les gouvernements ni les entreprises n'ont encore pleinement mesuré l'étendue de ces garanties, ni la portée et la valeur de leurs engagements actuels'. (11)

Pour toutes ces raisons - et pour bien d'autres encore -, il est grand temps que les citoyens exigent de leurs pouvoirs publics un engagement sans ambiguïté: la santé, l'éducation, l'environnement, la culture et les services publics essentiels sont des domaines dans lesquels l'OMC ne saurait avoir la moindre compétence et donc où les gouvernements et les Parlements doivent conserver les pleins pouvoirs. Il s'agit, au moins dans ces domaines, de mettre l'OMC définitivement hors d'état de nuire.

References

1. "The GATS is first and foremost an instrument for the benefit of business".
2. Lettre de M. Robert Madelin à M. Andrew Buxton (ref. DG I/M/RM D (2000), 24 janvier 2000.
3. Michel Servoz, "Commentary", GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization (sous la direction de Pierre Sauvé et Robert Stern), Center for Business and Government, Harvard University et Brookings Institution Press, Boston/Washington, 2000, p. 537. Les autres pays du Quadrilatère sont les Etats-Unis, le Canada et le Japon.
4. Cité in Washington Trade Daily, 4 juin 1999.
5. Pascal Lamy, "Lamy Addresses New WTO Round", discours devant le United States Council for International Business, New York, 8 juin 2000. En anglais, l'expression est "bite the bullet", "mordre la cartouche", c'est-à-dire accepter volontairement quelque chose de difficile.
6. Ibid.
7. OMC, secrétariat, "Background Note on Health and Social Services".
8. Ibid.
9. Discours de M. Mike Moore, septembre 1999.
10. Jusqu'ici, sous le GATT, aucune mesure d'un gouvernement soumise à l'épreuve de la 'nécessité" n'a survécu.
11. Renato Ruggiero, devant la Conference on Trade in Services, réunion du 2 juin 1998 à Bruxelles, organisée par la Commission européenne.

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