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Las políticas de drogas de Naciones Unidas. Una visión crítica, III
Martin Jelsma - TNI Fellow
Conferencia Nacional sobre Políticas de Drogas, Buenos Aires, 10 y 11 de agosto de 2005
El control de drogas tiene su origen en el deseo de proteger el bienestar humano. La comunidad internacional, preocupada por el impacto de las drogas en la salud pública, comenzó a prohibir una serie de sustancias y a establecer medidas para eliminar su producción, distribución y consumo. Por el bien de la humanidad, según dice la frase inicial del primer tratado de control de drogas de la ONU en 1961. Desde entonces, la economía de las drogas ilícitas ha crecido exponencialmente y la estrategia para combatirla ha llevado a una guerra de amplia escala, en la que se ha llegado a extremos tales como las operaciones militares contra los pequeños campesinos de cultivos ilícitos, la fumigación química de cultivos ligados a las drogas, los encarcelamientos masivos e incluso la pena de muerte para los ofensores de la ley de las drogas en algunos países. La prohibición de las drogas ilícitas puso el mercado de este lucrativo comercio en manos de organizaciones criminales, y ha creado enormes fondos ilegales que estimulan la corrupción y los conflictos armados en todo el mundo.
La guerra antidroga ha sido tan nociva que se hace urgente un cambio de rumbo sin esperar a que caiga el muro del prohibicionismo. Necesitamos una estrategia que impulse un mejoramiento gradual y paulatino de las actuales políticas. Los grados de control más óptimos para las diferentes sustancias se irán descubriendo en el camino. Tal estrategia gradual de mejoramiento pasará inevitablemente por un proceso de experimentación (prueba y error) local y nacional, pero también por un proceso de negociación al nivel de las Naciones Unidas. En esta ponencia, intentamos caracterizar las diferentes tendencias en el debate mundial sobre políticas de drogas, identificar los obstáculos existentes en el nivel de la ONU para cambiar el régimen, para destacar a continuación las áreas prioritarias en donde es viable y urgente dar pasos concretos.
La manera en la que se estableció el régimen global hace varias décadas y la escalada represiva que esto ha conllevado desde entonces ha sido cuestionada por muchos como un error histórico que ha acrecentado el problema en vez de disminuirlo. Un grupo cada vez mayor de naciones está realizando esfuerzos para deshacer las consecuencias negativas que involuntariamente se han ido acumulando en las últimas décadas. Estas naciones han optado por un regreso a la aspiración original de proteger el bienestar de la humanidad, a través de un proceso de evaluación y experimentación basado en las evidencias. Por el lado del consumo, esto ha llevado a establecer prácticas de reducción del daño que han demostrado su efectividad en términos de reducir las consecuencias negativas del uso de las drogas mediante medios menos represivos: programas de intercambio de jeringuillas; salas de consumo/venopunción; descriminalización del consumo y tenencia de cantidades para consumo personal; distinción entre uso recreativo y uso problemático y entre sustancias menos y más dañosas; distribución controlada de heroína; etc. Por el lado de la producción, particularmente de cultivos como la coca, la adormidera y el cannabis, el margen para una mayor diversidad en las políticas es más estrecho, y las tentativas para distinguir entre Desarrollo Alternativo y erradicación forzada se ven afectadas por el continuo escalamiento de la Guerra a las Drogas.
La ONU es la arena en donde se hace la defensa de las políticas pragmáticas, bajo el reglamento estricto de las Convenciones y en contra de las doctrinas del pasado. En un medio tan polarizado como éste en el que todavía domina la ideología de la 'tolerancia cero' es muy difícil que estas políticas ganen terreno. En abril de 2003, la Comisión de Estupefacientes de la ONU se reunió en Viena para una revisión de mitad de período de los progresos hechos con respecto al objetivo establecido cinco años antes en Nueva York, en el marco de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU sobre el problema global de las drogas (UNGASS-1998). Esa reunión fue de hecho una oportunidad perdida para ajustar los objetivos de las políticas de drogas a la realidad, y discutir abiertamente sobre las crecientes tensiones entre las prácticas de las políticas y lo que dicen las leyes. No obstante, las grietas en el 'consenso de Viena' (la supuesta universalidad de una estrategia mundial de la lucha anti-droga) representan ahora posibles oportunidades de apertura en los próximos años, preparándonos para la revisión de 2008.
Las drogas son un problema que le concierne a la comunidad internacional en su conjunto. De hecho, es el tema en el que más ha progresado una armonización de los enfoques y de las leyes. No existe hoy en día otro asunto en el que se haya logrado un discurso universalizado que se haya traducido en leyes nacionales antidrogas casi idénticas en todo el mundo. Sin embargo, detrás de esta aparente universalidad, ha habido desde el comienzo numerosas divisiones que se expresan a lo largo y ancho del debate sobre las drogas, y que se han vuelto una frustración permanente y un motivo de confrontación en el ámbito de las Naciones Unidas. Todo lo cual ha servido para generar incoherencias dentro de la maquinaria de control de drogas de la ONU que todavía siguen sin resolverse.
En primer lugar, la búsqueda de un equilibrio entre represión y protección, entre aplicación de la ley y políticas sociales, entre cárcel y ayuda. Por el lado del consumo, la línea divisoria está en determinar si se trata de un asunto delictivo o de un asunto de salud; entre darle la responsabilidad a la policía o dársela a los médicos. Por el lado de la producción, se traduce en la elección entre erradicación o desarrollo; en poner la responsabilidad en manos de los militares o en manos de las agencias de desarrollo. Una línea divisoria similar es la que hay entre dogma y pragma, entre 'tolerancia cero' y 'reducción del daño', entre los que pretenden que pueden resolver el problema y los que tratan de encontrar la mejor manera de enfrentarlo, entre los que reafirman el status quo y los que quieren revisarlo, entre los misioneros que se valen de las convenciones como si fueran las Sagradas Escrituras y los que abogan por una reforma. Luego está la división entre Norte y Sur, entre donantes y receptores, entre poderosos y dependientes, entre aquellos que cuentan con un margen político para maniobrar y aquellos a quienes se les retira el micrófono porque dicen algo 'incorrecto'. Y, por último, el equilibrio entre la oferta y la demanda, que en los debates se traduce en el énfasis dado a la producción o al consumo en términos de la responsabilidad en la expansión de los mercados ilícitos de drogas. Hay quienes creen que es más efectivo concentrar los recursos en la reducción de la demanda porque la oferta básicamente se acomoda a la demanda. En oposición a esto, otros creen que se pueden influenciar los niveles de demanda reduciendo su disponibilidad por medio del bloqueo al flujo de drogas.
En el tiempo en que se negoció el primer tratado de las Naciones Unidas, los cultivos ilícitos y la producción de drogas basadas en éstos se concentraban principalmente en los países en desarrollo en Asia y Suramérica, y el consumo en los países industrializados de Europa y Norteamérica. Hoy en día esta diferencia no es tan evidente. El boom de los estimulantes tipo anfetaminas (ATS, siglas en inglés) como el éxtasis, ha llevado a una mayor producción en el Norte. También el cultivo de cannabis a escala industrial se ha vuelto corriente en el Norte (por ejemplo, en Canadá, Holanda y EEUU). El consumo es ahora un problema global. Hoy la mayoría de los heroinómanos se encuentran en países como Pakistán, Irán, India, y China; y Brasil se ha vuelto el segundo mayor consumidor de cocaína, después de EEUU.
La búsqueda de consenso, eje del funcionamiento del sistema de la ONU, no ha resultado fácil en medio de estas divisiones. En las salas de conferencia de la ONU se vive una especie de realidad virtual, en la que da la impresión que estos puntos de vista antagónicos confluyeran hacia un objetivo común, fortaleciéndose el uno al otro, cuando en realidad son por lo general incompatibles y mutuamente excluyentes. Las crecientes tensiones e incoherencias en los frentes de controversia, -como Reducción del Daño, despenalización del cannabis, y Desarrollo Alternativo versus erradicación de cultivos ilícitos- han conducido a una parálisis al nivel de las Naciones Unidas.
La urgencia de cambiar el rumbo, de superar el impasse, tiene que ver con el hecho de que de las decisiones políticas que se tomen depende la vida de muchos seres humanos. Un ejemplo concreto son las salas de venopunción, que contribuyen directamente con la reducción de la mortalidad por sobredosis. Existen ya más de 60 de estas salas de consumo en 35 ciudades de siete países (Suiza, Alemania, Holanda, España, Canadá y Australia), donde las personas pueden consumir drogas bajo supervisión médica y utilizando materiales estériles proporcionados por el centro. A pesar de que algunos estudios confirman que esa práctica reduce el número de muertes entre los drogodependientes, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la ONU sigue denunciando que las convenciones internacionales no permiten su existencia. Otro ejemplo es la relación que hay entra la creciente epidemia de VIH/SIDA y la ausencia de materiales estériles para la inyección de drogas.
Por el lado de la producción, un buen ejemplo es lo que está pasando ahora en Birmania, donde la proscripción del cultivo de opio impulsada por el gobierno birmano amenaza degenerar en un drama humanitario. Especialmente la proscripción del cultivo de adormidera para opio que entró en vigor en gran parte de la provincia de Shan hace un mes, ha puesto directamente en peligro la supervivencia de centenares de miles de personas que dependen de la economía del opio. La sesión especial sobre drogas de la ONU (UNGASS-1998), había exhortado a los Estados a "eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008".
No era la primera vez que la comunidad internacional fijaba plazos para erradicar las drogas del planeta. La Convención Única de la ONU de 1961, por ejemplo, había acordado eliminar progresivamente el opio en un lapso de 15 años, y el de coca y cannabis en 25. Objetivos que a todas luces no se alcanzaron. De hecho, el mercado de drogas ilícitas no ha dejado de crecer desde entonces. Sin embargo, la UNGASS, haciendo caso omiso a décadas de fracasos en el ámbito de los cultivos ilícitos, volvió a fijar un nuevo plazo, el año 2008, como fecha límite para eliminar la coca, el opio y el cannabis.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en Viena, indicó que se había realizado un progreso alentador con respecto a los objetivos y metas de la UNGASS para 2008. El director ejecutivo de esta agencia, Sr. Antonio Maria Costa, reconociendo que se estaba aún muy lejos de cumplir con dichos objetivos, hizo hincapié en una serie de casos concretos en los que se había conseguido reducir cultivos relacionados con drogas, en Colombia, Birmania y Laos. Ejemplos que demuestran, en opinión de la oficina antidroga de la ONU, que es factible perseguir la eliminación paulatina de los cultivos ilícitos.
La historia de los mercados de la coca y la cocaína, y del opio y la heroína, sin embargo, nos enseña que muchos declives locales se traducen en incrementos en otros lugares. Así pues, el mercado se autorregula. Aunque se observan algunas fluctuaciones, la producción total ha mostrado una notable estabilidad durante la última década. Dichas fluctuaciones se han compensado con el desplazamiento de la producción a otros lugares. A principios de los noventa, por ejemplo, fuimos testigos de la tremenda caída de la coca en el Perú, y el traslado de la producción a Colombia. Y dentro de Colombia, se puede observar cómo las fumigaciones aéreas desplazaron la coca de la región del Guaviare a la del Putumayo. Las fumigaciones áreas ahora han desplazado el cultivo del Putumayo a Nariño, y en parte otra vez al Guaviare, e incluso a nuevas zonas más recónditas de la Amazonía. Hace cinco años, en Colombia sólo se cultivaba coca en 10 de los 32 departamentos. Hoy en día, se cultiva en 23. Se desconocen las cifras exactas del aumento reciente de cultivos, especialmente en los departamentos de Nariño, Cauca, Boyacá y la selva más adentro. Los últimos informes indican asimismo que el cultivo de coca está aumentando tanto en el Perú como en Bolivia.
En Asia se ha dado un fenómeno parecido durante décadas. En ese continente, el cultivo del opio se desplazó de China a Birmania, y de Turquía e Irán a Pakistán y, posteriormente, a Afganistán. Ello pone de manifiesto que las reducciones en una zona determinada no se pueden considerar de ningún modo como un buen indicio. Por el momento, la único cierto es que a pesar de los esfuerzos dedicados a mermar el cultivo ilícito y a acabar con el tráfico, la producción y la oferta mundial de cocaína y heroína no han disminuido. En lo que respecta al cannabis, no existen datos fidedignos, y el mercado de las drogas sintéticas está en constante expansión.
Las posturas que defienden el modelo seguido durante los últimos 40 años, que favorecen un fortalecimiento de la aplicación de la ley, el aumento de la cooperación judicial y de los esfuerzos de erradicación, han perdido toda credibilidad. Pero una auténtica evaluación de éstas podría llevar a conclusiones incómodas, de ahí que se necesitaría de voluntad política para cuestionar su validez. Como bien concluyó Chris Mullin, presidente de la Comisión de Investigación de la Cámara sobre Asuntos Internos en materia de drogas del Reino Unido: "Las tentativas de combatir las drogas ilícitas por medio de la represión se han revelado tan ineficaces que es difícil argumentar a favor de su continuidad".*
No existen argumentos sólidos sobre las consecuencias y el impacto de las actuales políticas sobre el mercado ilícito, especialmente en lo que tiene que ver con la reducción de la oferta. La reducción de la oferta no es un objetivo en si mismo, pues a fin de cuentas, la reducción de la demanda y de la oferta tiene un objetivo común: minimizar las consecuencias negativas relacionadas con el consumo de drogas. Normalmente, se da por sentado que las operaciones de erradicación e interdicción ayudan a alcanzar dicho objetivo sólo porque se han concebido con esa idea. Hay preguntas básicas que raramente se plantean. Por ejemplo, si la evolución de los precios representa un indicador fiable sobre la oferta de drogas, no se dispone de datos que corroboren que los esfuerzos de erradicación y las numerosas incautaciones de envíos hayan reducido la oferta en los mercados de consumo. Si los precios al por mayor y al por menor tienden a disminuir y la pureza sigue constante, puede deducirse que no hay escasez en el mercado.
El sistema de formulación de políticas sobre drogas de la ONU es un mecanismo que funciona por consenso. Las declaraciones no son en ningún modo el resultado de un análisis objetivo de los hechos, sino que están condicionadas por compromisos políticos. Tras la aparente unanimidad en las decisiones tomadas en las reuniones de Viena, se esconde un largo conflicto entre las naciones que se aferran al mantenimiento del status quo del régimen prohibicionista anclado en la 'tolerancia cero' y las que admiten su fracaso y su retórica vacía, optando por abordar la cuestión desde un enfoque más racional, pragmático y humano.
En los noventa, el centro de gravedad de esta última tendencia estaba compuesto por unos países de Europa, Canadá y Australia. Pero el grupo de naciones en busca de nuevas alternativas ha ido en aumento, así como el abismo entre las diversas opiniones. Esta situación ha conducido en el seno de la ONU a un callejón sin salida del que sólo se podrá escapar mediante una verdadera evaluación de las estrategias, objetivos y metas adoptados en el pasado para poder determinar la orientación de las políticas del futuro. El año 2008 va a ser un momento clave en este sentido.
Hay cuatro puntos prioritarios que se deberían abordar en la ONU para salir de la parálisis en la que se encuentra el debate: 1) incorporar el concepto de la reducción del daño al debate sobre drogas; 2) ampliar el margen de maniobra en el ámbito de la oferta; 3) abordar la situación específica de las tres plantas: coca, cannabis, adormidera; y 4) plantear iniciativas para revisar el funcionamiento del sistema de control de drogas de la ONU.
(1) La Reducción del Daño en el debate de la ONU
Ya va siendo hora de que se incorpore el concepto de la reducción del daño en el ámbito de las Convenciones, la Oficina contra la Droga y el Delito, la Comisión de Estupefacientes y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), los instrumentos que forman el eje del mecanismo de control de drogas de la ONU, que hasta el momento se han negado sistemáticamente a usar estos términos al debatir las políticas.
Los diferentes puntos de vista sobre reducción del daño que se enfrentan al interior del sistema de la ONU se han vuelto un problema serio. Agencias como la Organización Mundial para la Salud (OMS), ONUSIDA y el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD), ya están empleando el concepto de reducción del daño de manera habitual. La coherencia en los mensajes es crucial especialmente cuando se trata de programas globales conjuntos, como las iniciativas para disminuir la epidemia de VIH/SIDA, en los que las prácticas de reducción del daño, como el intercambio de jeringuillas y el tratamiento de substitución, juegan un rol central. Las tensiones de vieja data alcanzaron una nueva fase luego de un encuentro entre el director ejecutivo de la ONUDD, Antonio Maria Costa y el subsecretario de estado para narcóticos de EEUU (INL), Robert Charles, en noviembre de 2004. En el encuentro, el gobierno estadounidense -principal donante de la ONUDD- amenazó a Costa con recortar los fondos, a menos que garantizara que la ONUDD se abstendría de apoyar cualquier expresión a favor de la reducción del daño, incluido el programa de intercambio de jeringuillas.
En ese momento varios medios de prensa importantes condenaron en sus editoriales con términos fuertes la presión estadounidense. El New York Times en febrero de 2005 se refirió a "un triunfo de la ideología sobre la ciencia, la lógica y la compasión" e hizo un llamado a EEUU para que "suspenda la cacería de brujas" contra el intercambio de jeringuillas. Si la administración de Bush no consigue superar esta lógica enrevesada "debería al menos permitirle al resto del mundo la posibilidad salvar millones de vidas". Al día siguiente el Washington Post, bajo el título, "Ignorancia mortal" hizo un llamado al gobierno estadounidense "para poner fin a este anacronismo acosador. Esto no va a ayudar al presidente Bush en sus actuales esfuerzos para relanzar su imagen entre los aliados. Y es casi seguro que va a matar gente".
Expertos legales de la ONUDD adujeron en un memorando confidencial y autorizado a la JIFE en 2002, que la mayoría de las medidas de la reducción del daño son de hecho aceptables bajo las convenciones. Con respecto a las dudas que quedan sobre las posibles tensiones de una base legal entre los tratados y la reducción del daño, el documento, refiriéndose a la crisis de VIH/SIDA, afirma: "Se podría incluso aducir que los tratados de control de drogas como tal, han quedado desconectados de la realidad, puesto que en la época en que se introdujeron no podían en modo alguno prever estas nuevas amenazas".
La presión de Estados Unidos sobre la ONUDD para que retirara su apoyo al intercambio de jeringuillas y otras prácticas de reducción del daño fue un tema de gran tensión en la sesión de la Comisión de Estupefacientes en Viena en marzo de 2005. Durante el debate temático sobre la cuestión, los delegados de todo el mundo se pronunciaron a favor de las contundentes evidencias de la efectividad de las medidas de reducción del daño para detener la propagación del VIH/SIDA. A diferencia notoria de años anteriores, la Unión Europea presentó una posición común sobre el tema, y los países de Latinoamérica, África y Asia expresaron un apoyo casi unánime a los programas de reducción del daño.
La delegación de EEUU en Viena se quedó prácticamente sola en su campaña contra la reducción del daño. Lamentablemente, en determinados momentos de las tensas negociaciones, Japón, Rusia y Malasia se pusieron de lado de la ideología de la tolerancia cero. EEUU y Japón se cuentan entre los principales donantes de la ONUDD. Fuera de eso, las resoluciones de la Comisión se acuerdan por consenso, de modo que incluso una pequeña minoría puede bloquear cualquier avance, lo que en efecto sucedió en marzo. Los resultados en términos formales son por eso bastante decepcionantes, y representan un peligroso paso atrás respecto a la ambigüedad del mandato de la ONUDD para colaborar en esfuerzos de reducción del daño. De todos modos, la sesión representó un momento importante en la gestación de la política mundial para las drogas, demostrando que la tendencia a favorecer la reducción del daño ya sobrepasó un punto en que es imposible echar atrás.
La tensión resurgió en junio tanto en el diálogo Trasatlántico sobre drogas entre EEUU y la UE, como en la reunión de la Junta de Coordinación de ONUSIDA. Afortunadamente ONUSIDA sí logró formalizar su mandato de seguir apoyando programas de reducción del daño, a pesar de la fuerte posición en contra de parte de EEUU. De cara al visible disgusto de las agencias de la ONU, de la gran mayoría de los Estados miembros, y de una fuerte movilización de ONG, en el último momento EEUU abandonó su oposición. Pero es urgente que también la ONUDD obtenga un mandato claro en este sentido, algo que estará de nuevo en la mesa en la próxima sesión de la Comisión el año que viene.
(2) Ampliación del margen de maniobra en el lado de la producción
La tendencia hacia políticas más pragmáticas sobre la demanda está ganando terreno. Sin embargo, durante la última década se ha endurecido el enfoque represivo en cuanto a la producción. Se está tratando por todos los medios de obtener resultados reduciendo el número de hectáreas de cultivo. Las medidas tomadas para la reducción han provocado grandes daños personales y sociales: han abarrotado las prisiones, han avivado los conflictos internos, han extendido la corrupción y la violación de los derechos humanos, han destruido el medio de vida de miles de personas y han degradado el medio ambiente. La actual intensificación de las fumigaciones químicas de cultivos en Colombia representa un trágico ejemplo.
Otra expresión del endurecimiento de la ultima década ha sido el intento de implementar una guerra biológica a las drogas, impulsando intencionalmente plagas de hongos específicamente desarrollados para atacar plantas de coca y adormidera. De momento se ha logrado detener estos planes y la región andina se ha declarado en contra de estas medidas, por sus grandes riesgos medioambientales y para la salud humana. Sin embargo todavía surge regularmente esa opción como una posible 'bala de plata' para acabar con la enorme producción en Afganistán y Colombia.
Necesitamos ampliar el espacio para las políticas pragmáticas sobre el cultivo ilícito. Si se hubiera mostrado una mayor flexibilidad durante las negociaciones con los sindicatos de campesinos cocaleros en Bolivia y el Perú, quizá se habría evitado la enorme tensión social que se vive en estos momentos. Se deberían debatir propuestas para despenalizar el cultivo a pequeña escala. Las ordenanzas recientes de legalizar el cultivo de coca en varias provincias del Perú y el acuerdo preliminar sobre el k'ato en el Chapare en Bolivia, merecen ser examinados como posibles ejemplos buenos en esa dirección.
En el debate sobre desarrollo alternativo en el contexto de la reconstrucción de Afganistán, el tema de las drogas se percibe cada vez más como una compleja cuestión para la que se deben hallar respuestas equilibradas que tengan en cuenta aspectos políticos en las áreas de desarrollo, derechos humanos, resolución y prevención de conflictos, etc. Para hacerlo, no obstante, se debe disponer de cierto margen de maniobra. El carácter obligatorio de las convenciones de la ONU otorga un limitado margen político con respecto a los cultivos relacionados con drogas.
Entonces, es necesario ampliar la filosofía de la Reducción del Daño a toda la cadena de las drogas. Ahora se limita la aplicación del concepto a políticas hacia consumidores. También es urgente su aplicación para los pequeños cultivadores y pequeños traficantes.
Por el lado del consumo, la incompatibilidad con los enfoques represivos es obvia y explícita. La desintoxicación forzada, el encarcelamiento por el consumo individual, la falta de acceso a jeringuillas limpias o la pena de muerte, no son considerados de ningún modo como 'instrumentos complementarios de una política de control de drogas integral y equilibrada' de la cual los programas de Reducción del Daño son 'un componente más'. Estos se perciben como vías incompatibles en donde la Reducción del Daño asume explícitamente una actitud de oposición a la represión indiscriminada.
La Reducción del Daño se ha vuelto, pues, un instrumento efectivo, no solamente para reducir el daño que le causa a los consumidores y a la sociedad en general el abuso de las drogas, sino que además, en el debate sobre políticas de drogas, el concepto pone en cuestión la mentalidad de la Guerra a las Drogas y el discurso de la 'tolerancia cero'.
Es hora de aplicar este enfoque más racional y pragmático también por el lado de la producción de drogas. Así también lo recomienda el Informe de Desarrollo Humano sobre Colombia, recién publicado por el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas bajo el título "El Conflicto: Callejón con Salida". Una de las recomendaciones para 'desnarcotizar el conflicto', para que las políticas de drogas contribuyan mejor a la desactivación del conflicto colombiano, es precisamente la perspectiva de reducción de daños en la esfera de la oferta. Entre sus sugerencias el informe menciona desmilitarizar la lucha contra las drogas, acabar con las fumigaciones aéreas y descriminalizar al campesinado cocalero.
La introducción de la filosofía de la reducción del daño en el sector de la oferta podría abarcar lo siguiente:
- Abandono de la actual obsesión por el recuento y la reducción del número de hectáreas, y en su lugar priorizar el objetivo de reducir el daño asociado a la existencia de cultivos ilícitos, incluyendo medidas para reducir el daño hecho al medio ambiente e intentos para reducir su contribución en los conflictos armados.
- Definición del pequeño cultivador como una víctima económica que se ha vuelto 'adicto' al cultivo ilícito para su supervivencia. Del mismo modo que opera el enfoque de la Reducción del Daño para los usuarios, hay que tratar de ofrecer a los cultivadores condiciones que les permitan superar la situación, y cuando éstas no funcionen, no fumigarlos, encarcelarlos o asesinarlos, sino ayudarlos de modo que se reduzca el daño para ellos mismos y para la sociedad en su conjunto.
- Apoyo a la opción de despenalización de los cultivos ilícitos pequeños similar a la despenalización del consumo individual o de la posesión de pequeñas cantidades para uso personal.
(3) Las plantas - coca, cannabis y adormidera
Está ganando terreno la idea de que es necesario distinguir entre el uso recreativo y el uso problemático de las drogas, y de que las políticas deben pasar a centrarse en el grupo relativamente pequeño de consumidores problemáticos. El porcentaje de usuarios recreativos que desarrollan patrones de consumo problemáticos es muy reducido.
En el caso de una sustancia de consumo masiva, como el cannabis, estos porcentajes son tan mínimos que la comunidad internacional debería dejar de hacer tonterías como clasificarla en la misma categoría que la heroína. La inclusión del cannabis en la Convención de 1961 fue un error desde el principio. Volver a incluirlo en la lista de substancias que se deben eliminar para 2008 es el colmo del absurdo. Su cultivo está tan extendido que nadie tiene ni la más remota idea de cuáles son las cifras de producción mundial. Sin embargo, se estima que más de cien millones de personas consumen cannabis de forma habitual con fines meramente recreativos sin que ello provoque grandes problemas. En toda Europa, en Canadá y Jamaica, por ejemplo, se observa una clara tendencia hacia políticas de despenalización. Si hay países que desean seguir manteniendo políticas estrictas, están en su derecho. Pero que dejen que los demás adopten posturas más pragmáticas. Ello pasaría por romper el asedio que sostienen las Convenciones contra el cannabis y, para hacerlo, no bastará con cambiar la clasificación de esta sustancia, sino que sería necesario revisar por completo varios artículos de los tratados de 1961 y 1988.
En el caso de la hoja de coca, ni siquiera existe un uso problemático. Según un informe de la Organización Mundial de la Salud (OMS), "El consumo de hojas de coca no parece provocar efectos negativos sobre la salud y, en cambio, posee una función terapéutica, ritual y social positiva en las comunidades indígenas andinas". Este estudio nunca se pudo publicar por amenaza de parte de Estados Unidos de recortar sus fondos para la OMS en caso de que los resultados fueran publicados. En referencia a la hoja de coca existe una contradicción intrínseca entre las convenciones por un lado y la práctica del cultivo y consumo tradicional por otro. Es necesario emprender un estudio independiente para revisar la adecuación de las definiciones existentes en las convenciones, con referencia a los diversos productos de la hoja de coca y a lo que es 'uso tradicional'. Dicho estudio debería conducir a la apertura de posibilidades de exportación legal de productos industrializados de coca, como el mate de coca y otras bebidas basadas en la coca.
La adormidera para opio tiene por su parte una situación especial, ya que existe un amplio mercado mundial lícito para producto originados en el cultivo de opio, como la morfina, la codeína y la bupronorfina, entre otros. De modo que se debería revisar la división estricta entre las partes lícitas y las ilícitas del mercado de opiáceos. ¿Quién puede explicar la lógica que hay detrás de la constante expansión de la producción legal de opiáceos en países como Australia, España e Inglaterra, mientras el mundo no logra encontrar alternativas viables para los productores ilegales? ¿No sería una buena opción que una comunidad indígena en el Cauca en Colombia o en la región Wa en Birmania pudiera seguir cultivando su adormidera para opio, de poder vender su producción a la industria farmacéutica, en vez de ser erradicada a la fuerza? En Birmania se incineran todos los años enormes cantidades de opio y heroína, mientras faltan los recursos para importar la morfina que se necesita en los hospitales.
Deberían explorarse las posibilidades de ligar directamente la Reducción del Daño en la oferta y la demanda para estimular el debate global. Por ejemplo, en el marco de un proyecto de desarrollo alternativo, el látex de opio proveniente de una comunidad afgana podría servir para los programas de distribución controlada de heroína en Suiza, Holanda y Alemania.
(4) Revisión del funcionamiento del sistema de control de drogas de la ONU - ONUDD, Comisión de Estupefacientes, Convenciones
Los donantes que defienden la reducción del daño podrían aumentar su financiación a la ONUDD para disminuir la vulnerabilidad de la agencia ante las presiones de Estados Unidos. Este país dona a la ONUDD unos 20 millones de dólares anuales, de los que una parte se dedica a 'fines generales', esenciales para el funcionamiento de la oficina, y el resto sirve para pagar la mayoría de los sueldos de los empleados se pagan. Si un grupo de países se hiciera cargo de cubrir ese presupuesto -lo cual no debería ser un gran problema- se garantizaría que no se impusiera una determinada línea política, fuera de que la ONUDD tendría la posibilidad de apoyar proyectos de reducción del daño que le salvarían la vida a muchas personas. Para muchos donantes potenciales, la ONUDD tiene hoy una reputación demasiado fuerte a favor de la tolerancia cero. Eso se debe a la larga influencia de EEUU, Japón, Italia y Suecia que, en tanto que principales países donantes, han marcado la pauta hasta el momento. Si los donantes que consideran que la ONUDD debería cambiar de rumbo no están dispuestos a poner dinero en asuntos en los que desean tener una opinión, esta agencia podría perderse definitivamente y convertirse en simple instrumento y portavoz de una posición minoritaria a favor de la 'tolerancia cero'. Esto podría bloquear cualquier posibilidad de cambio del paradigma que se está consolidando en la ONU.
El funcionamiento de la CE y la estructura de gobierno de la ONUDD podrían revisarse. Una posible opción podría ser la de introducir el voto por mayoría con el fin de superar los puntos muertos provocados por una pequeña minoría, tal como han hecho otros organismos dependientes del Consejo Económico y Social (ECOSOC). De este modo, se podría solicitar el voto en momentos como éste, cuando una minoría instrumentaliza su poder como donante y se aprovecha del enfoque basado en el consenso para monopolizar los lineamientos que la CE dicta a la ONUDD. Pero también esta dirección comporta sus riesgos. La uniformidad mundial en materia de políticas de drogas es impensable dadas las distancias actuales, y resulta incluso poco aconsejable teniendo en cuenta las diferencias culturales y sociales. El sistema de toma de decisiones de la CE debe respetar la diversidad, y no se puede usar para condenar el comportamiento de países concretos ni para presionar a los países a que apliquen en sus territorios una determinada legislación, medida o interpretación de las Convenciones.
Otra posible vía pasaría por analizar los problemas actuales del funcionamiento de la CE, de la guía política de la ONUDD y de la dependencia de la ONUDD de los donantes en el contexto más amplio de la reforma de la ONU. Kofi Annan, el Secretario General de la ONU, emitió hace poco una serie de recomendaciones para mejorar el funcionamiento del sistema global de la ONU, incluido el ECOSOC. Se han presentado asimismo, por ejemplo, propuestas para reformar la Comisión de Derechos Humanos. Según el señor Annan, la politización de las sesiones de dicha Comisión está minando su tarea y pone en tela de juicio el conjunto del sistema de la ONU. El informe no aborda el papel específico de la CE y de la ONUDD, pero la agenda de la cumbre de septiembre de 2005, donde se adoptaron decisiones clave sobre la reforma de la ONU, también debería haber incluido un análisis crítico de las deficiencias operativas y de la politización de los mecanismos para el control de drogas de la ONU. Todas las agencias de la ONU, incluida la ONUDD, deberían reflejar, por una simple cuestión de principios, las diferencias de opinión entre sus Estados miembros de manera equilibrada y en consonancia con las normas y procedimientos democráticos básicos. No en vano la Carta de las Naciones Unidas destaca la "la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana", la igualdad de derechos "de las naciones grandes y pequeñas", y la necesidad de "practicar la tolerancia y convivir en paz como buenos vecinos".
Por último, una reforma del sistema de control de drogas de la ONU, debe incluir una re-examen de los tratados. Los países necesitan mayor libertad para experimentar y aplicar enfoques pragmáticos que la estipulada en las convenciones. El abismo entre la teoría y la práctica es cada vez mayor y, para acabar con él, habría que adaptar las convenciones a las necesidades de la práctica, no al revés.
Por tanto, proponemos,
- La reclasificación de la coca y el cannabis (en las listas de sustancias controladas) y la revisión de los artículos que tratan sobre el cultivo;
- La revisión del controvertido Artículo 3 Parágrafo 2 de la Convención de 1988, causa principal de confusión sobre la legalidad de ciertas prácticas de reducción del daño;
- La consideración de redactar una nueva Convención Única, con el objetivo de corregir todas las inconsistencias de las tres convenciones de una vez, adaptando el régimen en su conjunto a las nuevas exigencias del nuevo milenio.
No será fácil encontrar el consenso sobre estos nuevos enfoques en el seno de la ONU. No obstante, las experiencias con Reducción del Daño y despenalización del cannabis ofrecen buenos motivos para mostrarse asertivos sobre los logros alcanzados mediante enfoques pragmáticos, a partir de los cuales se podría exigir una adaptación del marco legal internacional que permitiera continuar con la línea que han adoptado democráticamente. Ya se están rozando los límites de flexibilidad que permiten las convenciones, y tal como se afirma en el Informe Mundial sobre Drogas 1997 de la ONU: "Las leyes - incluidas las Convenciones internacionales - no son inamovibles y pueden modificarse si la voluntad democrática de las naciones así lo desea".*
En conclusión
Para acabar con la actual parálisis, hay que construir alianzas políticas. Ningún país puede hacer frente en solitario a los dogmas persistentes y a la presión de Estados Unidos para mantenerlos. Si los países de América Latina desean desafiar la guerra contra las drogas que se les ha impuesto, ampliar el margen de maniobra para negociar con los campesinos, acabar con la erradicación forzosa, avanzar con enfoques mas pragmáticos en el lado del consumo, descriminalizar la coca, el cannabis, el consumo personal, etc., deberán tender puentes con aquellos países del Norte que están experimentando con enfoques menos represivos (países como el Canadá, los Países Bajos, Suiza, Portugal, etc.). Los países con ideas afines deberían presentar ciertos temas de manera coordinada en el ámbito de la ONU y garantizar su seguridad y fuerza a través de una alineación política. Para dar el salto decisivo, será imprescindible una mayor colaboración entre regiones, el intercambio de experiencias y una preparación de estrategias comunes para la reunión de la Comisión de Estupefacientes del próximo año, principalmente entre la UE y el GRULAC.
Si se pudiera reunir una coalición de países con planteamientos similares que actuara de manera coordinada a la hora de estudiar políticas sobre drogas más justas y eficaces tanto para la demanda como para la oferta, la ONU podría convertirse en un foro útil. Sólo entonces, una alianza política más fuerte podrá iniciar un debate más objetivo sobre las actuales estrategias en materia de drogas y desafiar la hegemonía y el discurso estadounidense en este ámbito. Algo así como lo que ocurrió en el Consejo de Seguridad cuando un grupo de países hizo valer su oposición a la guerra contra Irak (con el apoyo de una movilización social mundial), o lo sucedido en la reunión de la Organización Mundial del Comercio en Mérida, cuando el llamado Grupo de los 21 consiguió expresar una posición de fuerza, igualmente con el respaldo de una movilización social.
La dirección que están tomando las tendencias políticas ha dejado de ser una incógnita. La tendencia principal se dirige hacia un enfoque más pragmático y menos ideológico, un enfoque basado en las pruebas y guiado por el principio clave de la reducción del daño. La revisión de 2008 brindará la ocasión apropiada para restablecer el equilibrio, para reconocer los cambios de paradigma y para abrir el debate sobre sus últimas consecuencias: adaptar las convenciones de la ONU de modo que la ideología de la tolerancia cero, tan arraigada en ellas, se transforme en un marco más amplio que deje espacio a la diversidad en la elaboración de políticas nacionales y regionales de acuerdo con las diferencias culturales. Este es el momento de empezar a pensar cómo preparar y organizar el proceso de revisión porque estas cosas llevan tiempo y queda mucho por hacer.
La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja lo expresó muy explícitamente en su Guía sobre reducción del daño. Mantener la ideología de la tolerancia cero según su informe "significa la creación de un desastre en la salud pública. Esto sucede a pesar de las evidencias encontradas por investigaciones médicas y científicas sobre prácticas más eficientes, y de los análisis de sus costos, que de manera contundente hablan a favor de los programas de reducción del daño. [..] El mensaje es claro. Ya es hora de que seamos regidos a la luz de la ciencia y no por la oscuridad de la ignorancia y el miedo".
Las citas marcadas con asterisco son traducciones no oficiales realizadas por el Transnational Institute.
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