|
"Nadruk op geld en korte termijn kenmerkt medefinanciering"
Kees Biekart bekritiseert particuliere organisaties
Interview with Kees Biekart
Frans Bieckmann
ViceVersa, Vol. 33, No. 2, 1999
Particuliere hulporganisaties leggen teveel nadruk op het geld. Dat leidt tot een fixatie op korte termijn resultaten. Er is een 'donatiecultuur' ontstaan, waarbij de achterban van de MFOs bewust onwetend gehouden wordt van wat er allemaal fout gaat. Dat is een van de conclusies van een jarenlang onderzoek naar particuliere hulpstromen naar Midden-Amerika, waarop Kees Biekart in februari promoveerde.
Begin april. Kees Biekart hersteld van een jet lag. Hij is net terug uit Midden-Amerika. In Nederland is zo ongeveer het eerste wat hij op televisie ziet de oproep van de 'Samenwerkende Hulporganisaties' om geld te doneren voor de vluchtelingen uit Kosovo. Giro 555 is opengesteld. 'Wat mij stoort is dat gelijk dat gironummer weer verschijnt als er ergens in de wereld iets gebeurt', zegt Biekart, die op de terugreis de internationale kranten heeft verslonden om op de hoogte te raken van de gebeurtenissen in de Balkan, want in Midden-Amerika is dat absoluut geen issue. Het is hetzelfde gironummer waarop nog geen half jaar eerder tientallen miljoenen guldens voor de slachtoffers van orkaan Mitch werden gestort. Het tekent de vluchtigheid van de internationale aandacht. En het is symbolisch voor de grote nadruk op financiële middelen bij de particuliere hulporganisaties. 'Natuurlijk is er geld nodig om de slachtoffers van humanitaire rampen te helpen', zegt Biekart. 'Maar de focus op financiële middelen heeft een hele
reeks nadelige gevolgen voor de lange termijn'.
Particuliere hulporganisaties in Europa, waaronder ook de vier Nederlandse medefinancieringsorganisaties, richten zich teveel op financiële steunverlening en te weinig op het via lobby, mobilisatie van de achterban en internationale allianties aankaarten van structurele oorzaken van armoede en onderdrukking. Het is een van de belangrijkste conclusies in The Politics of Civil Society Building - European Private Aid Agencies and Democratic Transitions in Central America waarop Biekart begin februari - cum laude - promoveerde aan de Universiteit van Amsterdam. Het boek is de weerslag van een onderzoek naar het functioneren van de Europese particuliere hulporganisaties in Midden-Amerika. Naast een uitgebreid theoretisch en methodologisch exposé analyseert Biekart middels een viertal case studies in Guatemala, Honduras en El Salvador de 'hulpketens': van de particuliere donor in Europa (inclusief de vier Nederlandse MFOs) tot aan de uiteindelijke doelgroep in Midden-Amerika.
Biekart deed, deels als medewerker van het Transnational Institute in Amsterdam, bijna tien jaar over het onderzoek. 'Mijn uitgangsvraag was: wat hebben MFOs bijgedragen aan de democratisering in Midden-Amerika', vertelt Biekart. 'Maar het bleek dat de resultaten moeilijk te meten zijn. Bovendien is vaak onduidelijk wat daarmee bedoeld wordt. Zo wordt het woord 'impact' vaak verward met 'effect''. Hij maakt in zijn boek onderscheid tussen drie soorten resultaten. Bijvoorbeeld dat een door de hulporganisatie gesteunde mensenrechtenclub misstanden openbaar maakt. Ten tweede de uitkomsten. De effectiviteit. Dus hoe heeft zoiets invloed op het beleid van regeringen. En ten derde de impact: in hoeverre verandert er op lange termijn werkelijk iets ten opzichte van de beginsituatie'.
Dat laatste is moeilijk vast te stellen. 'De impact is pas tastbaar als een hulporganisatie al minstens vijf jaar vertrokken is. Een van de kenmerken van een positieve impact is dat een organisatie zelfstandig, zonder financiële hulp, kan blijven functioneren, hoe moeilijk dat voor een
mensenrechtencomité ook is'. Volgens Biekart wordt de impact in de praktijk nauwelijks gemeten, ook al heten de evaluaties vaak 'impactstudies'. Er wordt in die evaluaties zelden gekeken naar de resultaten op lange termijn'.
Als er al sprake is van een concreet meetbaar resultaat, is het meestal moeilijk vast te stellen wat een MFO daaraan bijgedragen heeft. 'Ik heb geprobeerd te laten zien hoe de hulpketen functioneert: van de allereerste donor, via intermediairs (regering, lokale intermediaire organisaties,
volksorganisaties), tot aan het individu waar het uiteindelijk terecht moet komen. De oorspronkelijke donor heeft verderop in de keten steeds minder controle. Ook omdat externe factoren inwerken op dat proces: de politieke omstandigheden, de kwaliteit van het management, wie doen er mee, krijgen ze ook van andere organisaties geld, et cetera'.
Op zich is het geen nieuwe constatering, zegt Biekart.'Maar toch wordt regelmatig verdoezeld dat dit soort factoren vaak veel meer invloed heeft op de impact dan het geld'. En daar ligt volgens hem een probleem. 'Sinds eind jaren tachtig is de druk op hulporganisaties groter geworden om concrete resultaten te laten zien. Dat is dus heel moeilijk. Al worden ze wel geclaimd door de MFOs - 'ons werk is effectief' - zoals in de roemruchte impactstudie uit 1991, die terecht is bekritiseerd als een weinig kritisch onderzoek dat vooral bedoeld was om de MFO-budgetten op peil te houden.
In zijn analyse van projectevaluaties bleek dat in de meeste gevallen vooral gekeken is naar de uitvoerder van de hulp: de lokale NGOs. 'Daarop ligt de focus: hoe efficiënt en effectief zijn die. Er wordt gecontroleerd of het geld wel goed besteed is. Er wordt vanuit de donor
geredeneerd: van boven naar beneden. Met als doel dat de hulpstromen blijven vloeien. Maar er worden ook fouten gemaakt in de kern van het hulpsysteem, bij de donor dus. Zo'n constatering kan heel bedreigend zijn'.
Bij evaluaties moet je uitgaan van gelijkwaardigheid, stelt Biekart. 'Dus ook de donor evalueren, niet alleen de ontvanger. Als daarbij aan het licht komt dat de donor niet goed functioneert, of dat doelen maar matig of helemaal niet gerealiseerd worden, is dat niet erg. Daar kun je immers van leren'.
Maar daar ligt een van de paradoxen van de particuliere hulp: als donoren niet kunnen aantonen dat ze op korte termijn resultaten behalen, krijgen ze geen geld meer. 'In Engeland zijn de grote hulporganisaties bijna volledig afhankelijk van donaties. Zij zijn als de dood de steun van
de publieke opinie te verliezen. Of van de minister, zoals in het geval van de Nederlandse MFOs'. Zeker als de financiële druk toeneemt, wat sinds het begin van de jaren negentig het geval is met steeds afnemende ontwikkelingsbudgetten. 'Dan komt de focus op de korte termijn overleving te liggen'.
De MFOs die Biekart onderzocht heeft, houden zich naar zijn mening zeker wel bezig met de lange termijn. 'Daar wordt over nagedacht, er worden beleidsnota's geschreven. Daar komen zeker ook goede doelstellingen uit voort: ze willen participatief zijn, niet hiërarchisch, transparant, streven naar empowerment, zorgen dat de organisaties zichzelf kunnen bedruipen. Maar in de praktijk gaat het heel anders. Ze zijn bijvoorbeeld heel gesloten. En omdat ze resultaten moeten laten zien, stoppen ze natuurlijk niet met het steunen van succesvolle partners. Dus die worden niet zelfstandig. Zelfs als je stopt, springt er wel weer een andere hulporganisatie in'.
Volgens Biekart leidt meer financiële steun niet per definitie tot betere resultaten. 'In mijn case studies bleek bijvoorbeeld dat de hulp toenam nadat er successen werden geboekt door een partnerorganisatie. Vaak met overfinanciering als negatief gevolg. Bovendien worden ze steeds afhankelijker van de hulp en ontstaat er een subsidiecultuur. Pakken wat je pakken kan. Dat is nu in Midden-Amerika ook weer aan de gang, na Mitch. Natuurlijk is er geld nodig, want de schade is enorm. Maar in Nicaragua blijft naar schatting dertig procent van het geld ergens hangen. En dus wordt algemeen geredeneerd dat je dan maar wat extra moet geven'.
De algemene tendens bij de Nederlandse MFOs is bovendien gericht op meer concentratie: 'Steeds meer geld voor minder partners. Ze kunnen kleinere bedragen niet meer behappen. Dat is niet efficiënt. Je kunt beter grote bedragen 'wegzetten', zoals dat in het jargon heet. Het is een begrijpelijke dynamiek, want de MFOs mogen per hulpgulden naast een bepaald percentage aan het eigen apparaat besteden'. Toch pleit Biekart voor kleinschaliger hulp. 'Als je meer organisaties kunt steunen, zijn de resultaten misschien minder spectaculair, maar op termijn werk je meer toe naar financiële verzelfstandiging'.
Hij weet dat hij zich niet populair maakt met zijn analyse. 'Het wordt als een reactionair standpunt gezien: op termijn kun je wel met minder hulpgeld toe. Maar ik zeg alleen: er is momenteel teveel nadruk op het geld'.
Dezelfde focus op geld - en dus korte termijn resultaten - constateert Biekart bij de discussie over het draagvlak van de ontwikkelingssamenwerking in Nederland. 'De omvang van dat draagvlak wordt altijd zo geroemd. Maar ik vraag me af wat dat precies inhoudt'. Hij maakt het onderscheid tussen kwantitatief en kwalitatief draagvlak. Het eerste betekent een zo groot mogelijk aantal mensen dat passief en via donaties de hulporganisaties steunt. Het tweede houdt in dat de achterban ook daadwerkelijk bereid is zelf stappen te nemen om de ontwikkelingsproblemen structureel te lijf te gaan en politiek stelling te nemen. 'Het probleem ligt immers voor een belangrijk deel ook hier'.
'Kijk naar de achterban van de MFOs. Dat is vooral een relatie met donateurs of met mensen die het werk van de MFO moreel ondersteunen'. Om die te vriend te houden worden zaken veel te simpel voorgesteld. 'Veel donateurs worden bewust voorgelogen door hulporganisaties. Er wordt alleen verteld wanneer projecten wel lukken. Niet waar het mis loopt. Terwijl het logisch is dat het regelmatig fout gaat. Toch wordt veel te weinig geprobeerd de complexiteit van de hulp aan de achterban uit te leggen. En mensen er actief bij te betrekken'.
Hij vertelt dat hij onlangs in een radiodiscussie zat met DGIS-topambtenaar Joan Boer en HIVOS-directeur Jaap Dijkstra. 'Mij werd voorgehouden: 'Complexiteit kun je niet vatten in slogans. Dan kun je je geld wel vergeten'. Dat vind ik een omdraaiing: je moet wél een poging doen dat uit te leggen. Ook al blijkt dan dat je - kwalitatieve - achterban veel kleiner is. Boer zei: 'Het gaat niet om achterban, maar om de markt van de publieke opinie'. Kennelijk is men bevreesd voor de hoogte van het OS-budget, al gaat dat ten koste van betere resultaten op langere termijn'.
Biekart vindt het van belang dat MFOs hun achterban beter informeren, omdat daardoor de noodzaak tot het boeken van korte termijn resultaten minder groot wordt. 'Het streven naar een kwantitatief draagvlak leidt tot een passieve donatiecultuur. Een kwalitatief draagvlak biedt de
mogelijkheid tot solidariteit. Er is mij al eens verweten dat dat een woord uit een ver verleden is. Laten we het dan wederkerigheid noemen. Dat is het enige dat toekomst heeft, bij kan dragen aan structurele veranderingen. Je wilt mondige burgers in een globaliserende wereld. Informeer dan je achterban. Dan kun je ook makkelijker mobiliseren. Maak een koppeling met wat mensen hier bezig houdt: het milieu, het migratievraagstuk'.
Als voorbeeld noemt hij de deelname van Novib in de Postcodeloterij. Van de vier MFOs haalt Novib het grootste percentage van zijn geld uit donaties, ongeveer 20 procent. Het grootste deel komt via de Postcodeloterij. 'Ik zie daarin een enorme tegenstelling. Enerzijds is Novib zeer actief met lobbywerk in Nederland en - vooral via het Oxfamnetwerk - op internationaal niveau. Ze zetten goede stappen op het gebied van donor- en lokale partnercoördinatie. Maar aan de andere kant is er dat ongeredeneerde groeidenken van de Postcodeloterij. Ik verbaas me erover dat dat als een geweldige vondst wordt gezien. Wat bereik je daar nu mee aan kwalitatief draagvlak? Ze dragen daarmee een verhaal uit dat volstrekt in tegenstelling is met wat de toch innovatieve beleidsafdeling van Novib zegt te doen. Je houdt je achterban dom'.
In zijn boek staat een rijtje Europese particuliere hulporganisaties, gerangschikt op het hulpbudget dat zij in 1993 tot hun beschikking hadden. Het toenmalige Cebemo, Novib en Icco staan op respectievelijk de achtste, tiende en elfde plaats. Het huidige Cordaid (een bundeling van Cebemo, Vastenactie, Mensen in Nood en Memisa) zou op basis van die cijfers zelfs op de tweede plaats, na het Duitse Misereor, staan. En niet alleen qua omvang zijn de Nederlandse MFOs toonaangevend, zegt Biekart. 'Zij zijn zeer uitgesproken en invloedrijk'. Hij stelt dan ook dat de MFOs potentieel heel belangrijke spelers zijn in het stimuleren en consolideren van de democratie in Midden-Amerika, via 'civil society building from below'. Een belangrijk deel van zijn boek is gewijd aan de discussie over 'civil society building'. Als middel tot democratisering binnen landen, maar ook op internationaal niveau. Hij stelt vast dat de particuliere hulporganisaties daar vanaf begin jaren negentig weliswaar meer nadruk op leggen, en zeker niet zonder positieve resultaten, maar dat de belangrijkste elementen van een coherente strategie - het stimuleren van allianties, duurzaamheid, autonomie, streven naar impact op macroniveau en downward accountability - slechts incidenteel werden toegepast. 'Daarmee zouden de MFOs zich veel meer kunnen onderscheiden van andere organisaties. Neem de UNDP of de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (BID). Die richten zich momenteel ook zeer actief op civil society building. Maar dan vooral als een middel om de rol van de markt te versterken'.
Net als de internationale ontwikkelingsorganisaties betreedt ook de bilaterale hulp steeds meer paden die voorheen aan de vooruitstrevende MFOs voorbehouden waren. Biekart kan zich dan ook vinden in de oproep van minister Herfkens om tot een scherpere taakverdeling tussen overheid en MFOs te komen. 'Het particuliere hulpcircuit is onder meer in crisis omdat de verschillen met de bilaterale hulp niet zo groot meer zijn. Herfkens legt wat dat betreft de vinger op de zere plek. De MFOs snijden zich in de vingers door zich niet duidelijker te profileren ten opzichte van regeringen en multilaterale instellingen'. De minister riep de MFOs ook op tot een kritischer houding. 'Ik ben het wel eens met dat standpunt. Ook al kan het nog veel kanten uit. Het is een oproep aan de MFOs zich wat militanter op te stellen. Die reageerden daar veel te defensief op. Als het een uitnodiging is tot meer lobby, het kritischer maken van de (potentiële) achterban en je meer inzetten voor het realiseren van je doelstellingen, doe dat dan! Pak het op en werk het uit. Dan kunnen de Nederlandse MFOs een voorhoederol spelen in de vernieuwing van de particuliere hulp'.
Die vernieuwing moet volgens Biekart ook bestaan uit het vormen van allianties. Transnationaal en in Nederland. 'Want het probleem ligt natuurlijk niet alleen 'ginder''. Transnationale netwerken kunnen een grote rol spelen, bijvoorbeeld via lobby voor schuldverlichting en eerlijkere
handelsverdragen, betere afstemming tussen donoren of druk op regeringen om voort te gaan met vredesonderhandelingen. 'Dat is op termijn minstens zo effectief als het geven van geld'. Bovendien zouden de Nederlandse MFOs veel actiever allianties moeten aangaan met maatschappelijke organisaties hier, zodat ze als internationale voorpost kunnen fungeren van de eigen civil society. 'Maar dat spreekt minder tot de verbeelding van de besturen van de MFOs, omdat ze daardoor ook meer door anderen op hun vingers worden gekeken. Het is een lange mars, met resultaten die niet altijd op korte termijn zichtbaar zijn. Bovendien ben je een van de dertig organisaties en heb je dus minder 'profiel'. En dat heb je juist nodig als overlevingsmiddel in financieel krappere tijden. Zo is de cirkel weer rond. Tenzij je dat hardnekkige 'groeidenken' weet te doorbreken'.
Copyright 1999 ViceVersa
|
