Ponencia: Drogas, conflicto armado y desarrollo alternativo

17 November 2005

  Ricardo Vargas

Drogas, conflicto armado y desarrollo alternativo
Una mirada desde el sur de Colombia
Ricardo Vargas M.
Ponencia presentado al Foro Social Mundial, Mesa de Controversia sobre drogas y políticas, Cartagena (Colombia) 20 de junio de 2003
(1)

De acuerdo con estudios comparativos recientes del Banco Mundial alrededor de la
relación entre conflictos armados internos y situación económica a nivel global,  escenarios de crisis como la disminución del PIB, incremento del desempleo, pérdida del ingreso, aumento de los índices de pobreza, entre otros, crean bajo ciertas circunstancias, dinámicas que favorecen las guerras internas. (2) La mediación de esas condiciones se da a través de la afectación de las estructuras políticas en donde se asienta la legitimidad y la misma gobernabilidad. Sin embargo, en el marco de este debate se es claro en señalar que el reconocimiento de esa conexión no quiere decir por consiguiente, que las motivaciones de quienes hacen la guerra estén ancladas necesariamente en la lucha legítima por transformar esas condiciones. Al contrario, pueden obstaculizar las posibilidades de políticas de desarrollo, las cuales se consideran el antídoto necesario para evitar, prevenir o superar los conflictos.

"Cada punto de crecimiento adicional en el índice del ingreso per cápita significa  un punto menos de riesgo de un conflicto armado. Pero también sucede al contrario, las guerras son propensas a aparecer en períodos de colapso económico, tal como lo muestran  los conflictos surgidos en Indonesia desde que se produjo la crisis del este asiático al terminan los 90." [3)

Esta afirmación tiene mayor relevancia en el caso colombiano en la medida en que ha habido una negación recurrente a reconocer vínculos entre el conflicto interno y la situación de crisis económica incluyendo los profundos desequilibrios sociales, posiciones que se basan en general en premisas que establecen, de la misma manera que sus contradictores, relaciones muy mecánicas entre uno y otro fenómeno.

La ideología de la confrontación que se argumenta hoy frente al conflicto armado colombiano por parte del alto gobierno, tiene esta connotación de restricción a un reconocimiento mínimo de una conexión entre la crisis social y económica y la guerra interna, basada equívocamente, como ya se ha dicho, en que toda aceptación de este tipo de nexos obligaría a legitimar políticamente a sus contradictores armados. El desconocimiento del principio fundamental del derecho internacional humanitario sobre la aceptación a la condición de no combatientes para la población civil inerme, tiene de alguna manera sus raíces en aquella perspectiva de manejo del conflicto armado. Este, bajo el renovado lenguaje de la lucha antiterrorista, niega cualquier espacio político a la insurgencia, catalogándoles como delincuentes cuya derrota militar viene a ser la condición necesaria de la pacificación nacional.

A este escenario se agrega el reduccionismo del enfoque y caracterización acerca de la financiación de la insurgencia con recursos del narcotráfico, afirmación igualmente equívoca dada la ampliación de fuentes de depredación económica que superan proporcionalmente a aquellos ingresos derivados por su vínculo con las partes iniciales del circuito de drogas (40% del total de entradas). Desde esa perspectiva, los cultivos ilícitos se han convertido en un blanco en la estrategia gubernamental contra la insurgencia, lo cual está implicando la negación de aquellas dimensiones socioeconómicas de esta problemática, quedando las comunidades dependientes del cultivo ilícito atrapadas en decisiones que privilegia un tratamiento militar a la producción ilegal. En el énfasis en este ""blanco fijo"," existen coincidencias del gobierno colombiano con los círculos de decisión en materia de drogas en Washington, que ven por su parte mayor posibilidad de resultados medibles en el corto plazo, si se acentúan decisiones como la fumigación aérea de las plantaciones de coca y amapola.(4)

En segundo lugar, al relevarse la compleja trama de condiciones sociales y políticas que están en la base del problema del predomino de economías ilegales como el narcotráfico en algunas regiones, nos encontramos con una reiterada referencia a acciones u omisiones del Estado que de una u otra manera han generado formas privadas de ejercicio del poder local o regional. En efecto, en la instalación de diversas formas ilegales de acumulación, se destacan:

  1. La existencia de una baja capacidad de ejercicio de la gobernabilidad.
  2. Una débil organización de la sociedad o presencia de unas redes o estructuras de socialización muy disminuidas.
  3. Un tipo de funcionamiento del Estado a través de procesos que acentúan la connotación personalizada del poder, encontrando en las estructuras patrimonialistas y la ausencia de institucionalización, un escenario que favorece la informalización de lo político.

Con ello se generan condiciones políticas y de incertidumbre que relevan la necesidad de seguridad lo que favorecen estratégicamente el desarrollo de actividades económicas ilegales o depredadoras en el nivel regional. De ese modo emerge el establecimiento de poderes que instrumentalizan lo político, o sencillamente crean estructuras paralelas a la formal institucionalidad existente, en donde reposa por lo general la necesidad de seguridad.

Más aún, la presencia formal de instituciones estatales en una región no garantizan "per se" el ejercicio del cumplimento de la ley. El poder real se expresa en primer lugar en el control del territorio, esto es, en el dominio sobre el espacio geográfico, sobre la población y en relación con los recursos económicos que efectiva o potencialmente produce la región. Esa condición de poder se traduce
finalmente en la capacidad de desarrollar distintas actividades que garantizan dinámicas en esa doble vía señalada: como medio de financiación de la guerra y como mecanismo de acumulación empresarial.

Incluso, las políticas públicas relacionadas con la búsqueda
de una incidencia en materia de desarrollo alternativo como principal expresión de una presencia pretendida por el Estado pueden llegar a tener justamente un carácter adverso a esas pretensiones. Esta es la experiencia colombiana.

Como se afirmó el conflicto armado en Colombia contiene una verdadera gama de opciones de financiación que están lejos de ser reducida a la relación monocausal de la participación en la economía de las drogas.
Desarrollo Alternativo y conflicto armado en Colombia: Retos y Posibilidades
"Marco Político"

La política de desarrollo alternativo del presidente Uribe se funda en el reconocimiento a la incidencia del conflicto armado en zonas productoras de ilícitos y por consiguiente, se subsume dentro de la estrategia de seguridad.

En ese sentido el gobierno reconoce que "...el conflicto armado afecta los principales determinantes del desarrollo económico y social de las regiones al destruir los capitales humano, natural y físico y, en conjunto, configura un círculo perverso de deterioro de la confianza de los ciudadanos en el Estado, bajo crecimiento económico y debilitamiento de la capacidad del Gobierno para restablecer las condiciones de gobernabilidad democrática"(5)

"En respuesta a esta situación, – dice el Plan de Desarrollo – el Gobierno Nacional se propone adelantar una estrategia de intervención integral, en torno a la generación de alternativas económicas y ambientalmente sostenibles, para el "Desarrollo en zonas de conflicto". "(6)
Aquí se produce un hecho nuevo:

El cambio del enfoque de "emergencia convencional de desarrollo alternativo," el cual se creó desde 1994 con el inicio del programa Plante en cabeza de la Presidencia de Ernesto Samper y se extendió con igual función bajo la administración Pastrana, hacia otro de "Desarrollo Regional Permanente" propuesto por Uribe.

Sobre la base de la participación de la comunidad, "la estrategia procura fortalecer la capacidad y efectividad de las acciones del Estado en estas regiones, desarrollar un ambiente competitivo que asegure la sostenibilidad de las intervenciones y superar el enfoque asistencial y de emergencia."(subrayados nuestros).

Quiere decir esto que se replantearía el enfoque de "zanahoria y garrote"que prevaleció a lo largo de los últimos ocho años, por otro que le apunta a reconocer la simbiosis entre conflicto armado (versus seguridad democrática) – cultivos ilícitos (versus desarrollo regional) – ausencia de legitimidad del Estado (versus conquista de la soberanía estatal).

La función del desarrollo alternativo deja de ser el papel de "emergencia" frente al impacto de las fumigaciones, (7) y se inscribe en el empoderamiento del Estado en las zonas productoras a través de un enfoque de desarrollo
regional, "basado en el crecimiento productivo, el fortalecimiento institucional y comunitario y el mejoramiento de la infraestructura física y social." (8)

Existen pues, dos novedades significativas:

  1. La necesidad de impulsar un enfoque de desarrollo regional.
  2. Un criterio diferencial y flexible en la estrategia de intervención, adaptado a las condiciones específicas del conflicto en las regiones.

La doble perspectiva se desarrolla en tres fases:

  1. Una fase de preparación en la cual, sobre la base de debates y participación de las comunidades, se definirán los objetivos del desarrollo regional y se promoverán espacios de participación para la elaboración y concertación de los proyectos que sustentarán el desarrollo económico local. (9)
  2. Una fase de desarrollo en que se priorizan los proyectos que ofrezcan ventajas en materia de empleo, ingresos y fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad.
  3. Finalmente, una fase de consolidación de los programas y proyectos orientada hacia la autogestión del desarrollo local y regional.

En el enfoque de intervención se reconoce como prioritaria la necesidad de implementar algunos ajustes por razón de la presencia del conflicto armado. Para ello se buscará diversificar las alianzas con organizaciones de la sociedad civil, en donde se confluya en un interés estratégico de buscar la legitimidad estatal.

La intervención se hará con base en criterios geográficos y poblacionales tomando en cuenta indicadores de pobreza, calidad de vida y cobertura de servicios sociales básicos, así como el nivel de afectación por la presencia de grupos armados y cultivos ilícitos.

Bajo consideraciones sobre la vocación del suelo, presencia o riesgo de expansión de los cultivos ilícitos se priorizan tres tipos de áreas:

  1. Zonas con alto potencial productivo y vocación económica
  2. Zonas ambientalmente estratégicas, especialmente del sistema nacional de áreas protegidas.
  3. Zonas con cultivos ilícitos.

Desde nuestro enfoque, la intervención del Estado debe estar condicionada al diseño de una estrategia de prevención, que nunca ha existido en Colombia y que debe tomar como  escenario principal las dos primeras zonas (a y b). Mientras tanto sobre la tercera (c), desde el enfoque del gobierno, recae la combinación de la fumigación junto con la aún débil propuesta de erradicación manual con proyectos de reforestación.(10)

De manera general el nombre de la estrategia resume los fines: "Fortalecimiento
institucional y desarrollo en zonas de conflicto."Su contenido se expresa en tres componentes:

  1. Proyectos productivos y de generación de ingresos
  2. Fortalecimiento institucional y comunitario
  3. Construcción y mejoramiento de infraestructura física y social.

Dentro del primer componente se inscribe la propuesta de impulso a proyectos forestales para 50.000 familias vinculadas a cultivos de coca y amapola, con quienes se instalaría un área de 150.000 nuevas hectáreas de bosque para usos comerciales y de 120.000 hectáreas para protección de cuencas y nacederos, conjuntamente con planes de
ordenamiento y manejo forestal, en cerca de un millón de hectáreas de bosques naturales.

En el enfoque de fortalecimiento institucional y comunitario se propone recuperar la confianza en el Estado, mejorar sus niveles de aceptación y legitimidad y consolidar esquemas que estimulen el desarrollo y la seguridad.

Los programas de desarrollo tienen como fundamento político la conquista de la seguridad, ámbito en el cual se entienden los procesos de participación de la comunidad y el fortalecimiento institucional. Así mismo se entienden allí, "los escenarios de concertación regional para la resolución pacífica de los conflictos, la protección de derechos ciudadanos y un mayor desarrollo humano, soportado en actividades económicas ambientalmente sostenibles que reduzcan la pobreza.(11)
"Elementos para una crítica a la propuesta de manejo de Uribe"

Detrás de toda la formulación expuesta se agazapa un debate de fondo sobre el Estado y su posibilidad real de legitimación en Colombia. Del tipo de caracterización de la naturaleza del conflicto armado hoy, se desprenden definiciones muy disímiles de tratamiento del problema.

Si el supuesto del conflicto armado es la presencia de grupos potenciados sólo por los recursos del narcotráfico, quiere decir que su naturaleza se acerca a procesos de criminalización que se fortalecen en áreas donde el Estado no ha tenido una incidencia soberana. Quiere decir que la seguridad es ante todo garantizar la presencia armada del Estado, hecho que se conjugaría con el modelo de intervención propuesto en el programa de fortalecimiento institucional y desarrollo, bajo la égida de un Estado central que lidera todo el proceso, buscando articular alrededor suyo la sociedad local para el propósito estratégico.

Proceso distinto resulta si se reconoce que el conflicto armado no subsume la multiplicidad de conflictos sociales, económicos y de legitimidad estatal caso en el cual, la estrategia de seguridad no puede ser el fundamento de la construcción de esa legitimidad,
sino el reconocimiento a una diversidad de demandas locales y regionales en algunos casos, como en el proceso de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas.

Visto desde allí la dinámica de legitimación del Estado procede del reconocimiento, respeto y afirmación de esos procesos de autonomía, no sólo en el plano étnico cultural sino incluso regional. La metodología desde esta perspectiva varía considerablemente, porque se trataría de afirmar los procesos de resistencia civil contra las amenazas a los territorios por parte de los grupos armados y en algunos casos, de representantes del mismo Estado. Así mismo, se deben reconocer los procesos de construcción de la seguridad desde el ejercicio de esa misma autonomía, ámbito
en el cual el Estado no debe imponer desde el centro unos condicionantes en esa materia, sino llegar a acuerdos con las comunidades a través de acciones concertadas de fortalecimiento local, incluyendo la misma seguridad.

En ese sentido, decisiones como la fumigación indiscriminada de los cultivos ilícitos se torna en un factor de inseguridad alimentaria, desplazamiento forzoso, pérdida del ingreso y riesgo de salud, que no genera credibilidad frente a un Estado que sacrifica a sus potenciales asociados en aquellas zonas cuya legitimación es inexistente. Este hecho contrasta con los beneficios que representa, para sectores privados exportadores, la entrega de concesiones comerciales como en el caso del ATPA. Es decir, redunda en una contradicción flagrante intervenir con fumigaciones peligrosas, como sucede en Colombia, en nombre de una oferta de "seguridad democrática" cuando estas son un factor de inseguridad generalizada para muchos colombianos, que a la vez están recibiendo los impactos de la lucha por el control del territorio por parte de los grupos armados.

Desde la perspectiva local, la concertación para el desarrollo no puede desprenderse de un condicionante previo de seguridad impuesta desde Bogotá, sino que debe basarse con antelación en el fortalecimiento y respeto por las demandas sociales, económicas, culturales y de seguridad, que debe ser antes que nada un sistema de justicia funcionando eficaz y cumplidamente, desde y para las regiones. Para la sociedad, los grupos armados representan sin lugar a dudas un factor de amenaza para sus libertades y derechos, dado el pragmatismo, defensa de intereses privados y degradación de la misma guerra.

"Propuestas que deben tenerse en cuenta para una política de cooperación inscrita en la construcción de democracia y de defensa del estado de derecho en Colombia"

  1. Las decisiones de cooperación en desarrollo alternativo deberían sustentarse en políticas de Estado en cuanto al manejo de los cultivos de uso ilícito. Un balance del último decenio en materia de desarrollo alternativo en Colombia muestra la prevalencia de políticas públicas de gobierno más que estrategias de Estado. Dicha situación acarrea serios problemas de incertidumbre y confusión para las comunidades, autoridades locales y regionales y en general para las entidades involucradas en crear alternativas a esa problemática.
  2. La cooperación debe tener un soporte institucional dentro de Colombia de modo tal que le proporcione un mínimo de garantías de orden, transparencia, reglas de juego y posibilite el acceso de los recursos a las regiones y localidades. Relacionado con el predominio de políticas de gobierno, suelen crearse, reformarse o incluso terminarse en Colombia instituciones que expresan la voluntad del poder presidencial de turno, más que ser el resultado de procesos de evaluación serios, consistentes y en profundidad sobre la institucionalidad para estos fines.
  3. La cooperación internacional debe buscar la visibilidad, interlocución y el desarrollo de programas con entidades, organizaciones y procesos del nivel local y regional, enmarcados en la búsqueda de la legitimidad estatal y la paz, la cual debe estar basada en el fortalecimiento de la sociedad civil de esas áreas. En áreas sobre las cuales comunidades indígenas y afrocolombianas tienen derechos de autonomía, se debe privilegiar el respeto a sus entidades territoriales y propender por el fortalecimiento de las organizaciones sociales.

    La cooperación debería apoyar las propuestas dirigidas a garantizar la resistencia comunitaria frente a la guerra, respetando las razones propias de las comunidades esto es, sin afectar la autonomía al imponerse políticas de seguridad desde Bogotá, las cuales tienen una concepción e intereses distintos al sentido de resistencia civil. La cooperación debe establecer con claridad dichas diferencias y apoyar la autonomía local.

    En las reivindicaciones de resistencia comunitaria contra la violencia y de búsqueda de alternativas a las distorsiones generadas por la monodependencia de los
    cultivos ilícitos, una de las propuestas más importantes es la autonomía alimentaria. En tal sentido, la cooperación debería fortalecer procesos locales dirigidos a fortalecer esa estrategia local junto con las demás acciones relacionadas con
    el aseguramiento de la vida y seguridad de las personas.

  4. Así mismo, la cooperación internacional en materia de desarrollo alternativo debe propender por construir metas claras en el fortalecimiento de los derechos humanos, gobernabilidad y reglas de juego para el poder local y regional y frente a los espacios de participación de las comunidades.
  5. La cooperación internacional debe condicionar su política y suministro de recursos a un balance científico sobre el impacto de las fumigaciones aéreas o un eventual uso del método biológico, como técnicas principales para garantizar la erradicación forzosa de los cultivos de uso ilícito. Las consideraciones en este punto son:

    a. Bajo el gobierno del presidente Uribe no existe un marco de política en donde se establezcan reglas de juego claras, impersonales y consistentes alrededor de la erradicación manual de cultivos ilícitos.

    b. Las fumigaciones aéreas vienen impactando gravemente el medio ambiente, la salud de los habitantes de estas zonas, los cultivos alternativos apoyados por el mismo Estado, organismos de cooperación, tal como lo ha constatado reiteradamente la Defensoría del Pueblo de Colombia.

    c. Las fumigaciones aéreas promueven el desplazamiento rápido de los cultivos de uso ilícito a zonas no intervenidas con lo cual se incrementan los daños ambientales por razón de su instalación (deforestación) y manejo basado en el uso intensivo de agroquímicos.

    d. Las fumigaciones se adelantan de espaldas a la opinión pública y sin que se conozca plenamente la existencia de experimentaciones y en general  demostraciones consistentes  y transparentes sobre el tipo de formulación que se viene usando; los niveles de concentración del ingrediente activo glifosato; dosificación en la aspersión; seguimiento de los requerimientos técnicos exigidos de acuerdo con la legislación del país que suministra el "round up"; monitoreo en materia ambiental. Así mismo en Colombia ha desaparecido en esta materia el importante principio de "precaución"en relación con la comprobada ausencia de estudios serios en terreno sobre lo que realmente esta sucediendo en materia ambiental y de salud pública.

  6. Si bien los cultivos de uso ilícito y otros aspectos de la economía del narcotráfico son una de las fuentes de financiación de los grupos armados, el tratamiento exclusivo de los cultivos en el marco de la política de seguridad termina subvalorando la dimensión económica y social de la problemática. La cooperación internacional debe velar por rescatar un tratamiento que mantenga el reconocimiento a esas causas y que constituyen una de las fuentes de legitimidad de los programas de desarrollo alternativo.
  7. La política de cooperación debe privilegiar una estrategia preventiva en materia de cultivos, lo cual quiere decir que no debe prevalecer el carácter contraprestacional de los programas a cambio de la erradicación que deben adelantar los campesinos e indígenas. En muchos sitios economías sin cultivos ilícitos deben soportar crisis profundas que en múltiples casos estimulan el involucramiento en actividades ilícitas.
  8. Las políticas de cooperación deben privilegiar estrategias relacionadas con la prevención, reducción de impactos y creación de alternativas de manejo de los problemas asociados a los ecosistemas frágiles, que son fuente importante en el suministro de servicios, recursos y un ambiente sano. En ese sentido la política de guardabosques del presidente Uribe no está esbozada a la altura de la complejidad de la situación ambiental, ni mucho menos reconoce la gama de fenómenos complementarios a la problemática de los bosques siendo reducida a esquemas nuevamente cortoplacistas y simplificadores del problema de los daños ambientales causados, entre otros, por economía ilegales. Debería contemplarse el suministro recursos para la investigación básica, sistematización de información, procesos pedagógicos y en general el desarrollo de políticas de Estado en materia de protección y manejo ambiental.
  9. Empoderamiento de la capacidad de manejo del conflicto armado por parte de los municipios, departamentos y autoridades locales autónomas (Consejos comunitarios y ETIs). Revalorización del papel de las localidades y regiones en su incidencia a nivel del manejo del conflicto.

References

(1) Este texto, presentado en el Foro Social Mundial de Cartagena hace parte de un ejercicio mayor sobre desarrollo alternativo apoyado por Lutheran World Relief con sede en Baltimore, USA.
(2) World Bank and Oxford University Press, Breaking the conflict trap Civil war and Development Policy, 2003, Washington.
(3) Paul Collier "The market for civil War" en Foreign Policy, May-June 2003, Washington.
(4) US Department of State, "International Narcotics Control Strategy" Report, Marzo de 2003
(5) Departamento Nacional de Planeación DNP Bases del Plan Nacional
de Desarrollo "Hacia un Estado Comunitario" pág. 54 ‘(versión página web)
(6) Ibídem pág.54
(7) Elemento puramente conceptual ya que en la práctica se puede decir que fue un fracaso el rol de emergencia tanto en la época del presidente Samper como en la del presidente Pastrana.
(8) DNP, Ibídem pág.54
(9) DNP, Ibídem pág. 54. Vale señalar que la metodología de los Consejos Comunitarios que viene desarrollando el presidente Uribe en las regiones nada tiene que ver con este enunciado del propio Plan. En estos, lo que sale de la participación de los invitados a los Consejos, es una verdadera "lista de mercado" de proyectos, lo que se opone a una reflexión como la que señala el mismo Plan de Desarrollo, esto es, dirigida a cimentar las bases para un plan de desarrollo regional.
(10) En este tipo de modelos de intervención, puesto en funcionamiento sobre el terreno, es que se ve el carácter contraproducente de las fumigaciones aéreas que afectan o pueden afectar programas como el que se propone el Plan. El manejo de las fumigaciones en este sentido es inexistente, lo cual genera debilidades estratégicas a la
misma propuesta.
(11) ‘DNP Ibídem pág.58.

 

About the authors

Ricardo Vargas

Ricardo Vargas Meza is a Sociologist with a Masters in Social Philosophy from the National University of Colombia. He is an author, among other texts of Fumigation and Conflict: Anti-drugs policies and the delegitimisation of the Colombian state (Tercer Mundo, TNI and Acción Andina, December 1999); Drugs, Armed Conflict and Alternative Development (Acción Andina Colombia, June 2003, Bogotá); Narcotrafficking, war and anti-drug policies (Acción Andina Colombia, Novib - Oxfam The Netherlands, June 2005); Alternative Development in Colombia and Social Participation: Proposals for a change of strategy (DIAL, September 2010, Bogotá).

Vargas writes frequently for various publications and journals, both in Colombia and internationally. He also does international consultancy on issues of development, illegality and security.