"Een nieuwe agenda voor solidariteitshulp

"Een nieuwe agenda voor solidariteitshulp
Paradoxen van particuliere hulp in Centraal-Amerika"
Interview with
Kees Biekart
Hans van Heijningen and Daniel de Jongh
La Chispa, February 1999

Sinds de val van de muur de weg vrijmaakte voor buitenlandse hulp aan het Oostblok is civil society building, hulp bij de opbouw van een democratische rechtsstaat, een sleutelbegrip in het particulier ontwikkelingsbeleid. In Midden-Amerika, waar zulk beleid al langer is toegepast, claimen hulporganisaties graag een aandeel in succesvolle vredesonderhandelingen en maatschappij-opbouw. Terecht? Kees Biekart ging op zoek naar een antwoord op deze vraag en promoveerde in Amsterdam cum laude op het proefschrift dat hij daarover schreef. Hans van Heijningen en Daniel de Jongh ondervroegen de auteur.

In je boek The Politics of Civil Society Building geef je aan de hand van vier voorbeelden een kritische analyse van de bijdrage van de Nederlandse medefinancieringsorganisaties Bilance, Hivos, ICCO en Novib aan de maatschappijopbouw in
Midden-Amerika. Uit je boek blijkt dat je een grondige blik in de keuken hebt geworpen. Hoe krijg je dat als buitenstaander voor elkaar?

Kees Biekart: Eigenlijk zie ik mezelf niet zozeer als buitenstaander. Dit is geen klassiek universitair onderzoek waarvoor je een jaar in het veld wordt gedropt en daarna thuis een verhaal schrijft. Aan dit project heb ik zes jaar gewerkt en in die tijd ben ik zeker vijftien keer naar
Midden-Amerika geweest, via mijn werk bij het Transnational Institute (TNI). Soms voor een paar weken, dan weer voor drie maanden. Zo kon ik steeds snapshots nemen van de situatie ter plekke en de beschreven organisaties goed volgen. Gaandeweg leer je de mensen goed kennen, het circuit in Midden-Amerika is vrij klein en TNI heeft een tamelijk gelijkwaardige band met Midden-Amerikaanse volksorganisaties. Tegelijkertijd kon ik in Nederland de ontwikkelingen en discussies rond het beleid van de hulpgevende organisaties op de voet volgen, dus áls ik al een buitenstaander was dan wel een goed geïnformeerde. Meer een soort koerier eigenlijk, die heen en weer reist en over en weer discussies voert.

Maar een koerier beperkt zich tot het overbrengen van gevoelige informatie. Jij analyseert de boodschappen en levert kritiek. Daarmee bevind je je toch in een andere positie?

Behoedzaamheid is zeker geboden; een project als dit werkt alleen als iedereen actief wil meewerken en meedenken. Wat dat betreft heb ik veel geleerd tijdens een onderzoek dat ik jaren geleden in Chili uitvoerde. Pinochet was aan de macht en ik ben twee keer ergens de deur uitgezet omdat een vraag niet lekker viel. Dat zat me nu niet meer snel gebeuren. Ik weet nu dat je alleen in de keuken kunt kijken als men je intenties, afspraken en discretie vertrouwt. Zeker in de periode dat ik hiermee begon lag het onderzoeksthema gevoelig. Zowel de Nederlandse medefinancieringsorganisaties als hun Midden-Amerikaanse partnerorganisaties moesten hun functie en identiteit herzien na de fase van vredesonderhandelingen in de regio.

De rol van solidariteitshulp, die relatief onvoorwaardelijk verleend werd aan groepen uit de oppositie, werd kleiner. En in het algemeen liep het draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking in de rijke landen terug. Er ontstond steeds meer concurrentie om de schaarser wordende fondsen, zowel tussen de buitenlandse hulporganisaties als tussen de Midden-Amerikaanse partners. Daarbij nam de roep om concrete, tastbare resultaten toe. De vuile was buiten hangen was dus bepaald riskant. Wat dat aangaat was ik eigenlijk meer een intermediair dan een koerier. Het bespreekbaar maken van de zwaktes en twijfels die aan beide kanten leefden had soms bijna iets van een interventie in een huwelijk. Maar ik ben altijd heel open en duidelijk geweest over wat ik ging doen en over de politieke implicaties en richting van het project. Dat is de andere kant van de medaille: alle betrokkenen onderschrijven wel degelijk het belang van discussie en kritische analyse. In die zin hoefde ik echt niet te schipperen tussen smalle marges. Het gaat er meer om dat je irrelevante probleempjes, zoals je die in elke keuken aantreft, niet uit hun verband rukt en breed uitmeert. Maar juist over de fundamenteler tekortkomingen is gedurende al die jaren stevig gediscussieerd, in alle openheid. Een hoogtepunt vormde voor mij ook het verschijnen van mijn publikatie "La cooperación no-gubermomental europea hacia Centro América: La experiencia de los ochenta y las tendencias en los noventa" die in 1994 bij Prisma in El Salvador uitkwam. Die publikatie had zowel hier als in Midden-Amerika een brede verspreiding en deed veel stof
opwaaien.

In het centrale deel van je recente boek "The Politics of Civil Society Building" schrijf je een vernietigend verhaal over de particuliere hulporganisaties. Hulporganisaties investeren achteraf in succesverhalen en brengen die dan in het beste geval niet om zeep. In de Nederlandse samenvatting formuleer je je conclusies echter uiterst mild en voorzichtig. Waarom rond je het verhaal zo diplomatiek af?

De term diplomatiek is hier niet op zijn plaats. Wanneer je suggereert dat hulporganisaties uitsluitend schade aanrichten, dan ben ik het daar eenvoudigweg niet mee eens. Kijk naar El Salvador en Guatemala waar particuliere buitenlandse hulp op een aantal belangrijke momenten van
doorslaggevend belang was. Deels omdat financiële steun het voortbestaan van politieke oppositie mogelijk maakte, deels omdat internationale politieke steun gemobiliseerd werd.

Wel ben ik achteraf verbaasd over de amateuristische wijze waarop de hulporganisaties soms opereerden, over de inschattingsfouten die gemaakt zijn. Ook heb ik mij meermaals verbaasd over de onbedoelde effecten die financiële hulp van buiten had op partnerorganisaties die ik goed dacht te kennen. Er zijn vaak veel te grote sommen geld gestuurd met organisatorische problemen en overfinanciering als gevolg. Dat is niet de schuld van de medefinancieringsorganisaties en evenmin van de partnerorganisaties. Daar is de dynamiek en de structuur van de hulpwereld als geheel debet aan. Die creëert een aantal tegenstrijdigheden die duidelijk maken waarom ik spreek van een paradox van buitenlandse particuliere hulpinterventies.

Eén daarvan is dat de dynamiek van hulp er niet op is gericht dat partnerorganisaties zelfstandig worden, maar dat ze steeds meer hulp kunnen absorberen. Onder druk van de onderlinge concurrentie tussen buitenlandse hulporganisaties is de behoefte aan succesnummers om mee te pronken groot. Daardoor is er weinig geneigdheid om financiële hulp aan goed presterende partners stop te zetten. Al was het maar omdat het risico bestaat dat een andere donor met het paradepaardje aan de haal gaat!

Door die afhankelijkheid van buitenlandse financiën neemt de hiërarchie binnen partnerorganisaties vaak toe en bestaat het risico dat de bevolking haar grip op het beleid van de organisaties verliest, terwijl je juist streeft naar een plattere structuur. Als alle middelen van buitenaf
komen is het voor de ontvangende organisatie minstens zo belangrijk om aan de wensen van de donor te voldoen als aan die van de leden, die wel eisen maar niets bieden. Wat ik wil bereiken is niet diplomatie, maar juist openheid. Dat doe je door een heldere analyse te geven van dit soort problematische en paradoxale kanten van particuliere buitenlandse hulp. Het doel van het onderzoek was te achterhalen wat de financiële hulp heeft opgeleverd: kun je de resultaten ervan inzichtelijk maken en in hoeverre zijn ze dan terug te koppelen naar de organisatie die de hulp bood? Daarbij kwamen problematische kanten aan het licht met gemeenschappelijke kenmerken. Zo blijken intenties en praktijk van de organisaties niet goed overeen te komen. Dat is duidelijk, maar wát er dan misgaat en hóe, dat heb ik geprobeerd inzichtelijk te maken aan de hand van vier beschrijvingen van in de regio goed bekend staande organisaties.

Ook in de samenvatting heb ik de vinger op de zere plek willen leggen en gesignaleerd waar verbeteringen mogelijk zijn. Ik heb nooit het kind met het badwater weg willen gooien. Particuliere buitenlandse hulp is niet fataal en richt niet alleen maar schade aan. Integendeel. Maar voor het
functioneren van de hulp is het van fundamenteel belang dat de problematische kanten onderkend worden. Uiteindelijk kun je stellen dat er veel te veel aandacht is geweest voor geld, en veel te weinig voor niet-financiële vormen van hulp. Het mobiliseren van politieke druk om problemen structureel
aan te pakken is veel belangrijker. En lokale organisaties zijn gebaat bij kleinere, goed gerichte en strategisch getimede geldbedragen.

Dat zijn drie conclusies die haaks op de praktijk von particuliere ontwikkelingsorganisaties staan.

Deels wel, ja. Voor politiek draagvlak is wel aandacht geweest maar veel te weinig. Hulporganisaties zijn teveel geïnteresseerd in hun eigen institutionele groei en creëren een beeld van: het probleem ligt daar en wij lossen het wel op met geld. Neem nou de fondsenwervingscampagne rond Mitch. Er zijn zoveel kansen blijven liggen om een beeld te geven van wat er nou echt gaande is in Midden-Amerika, dat dit niet alles het gevolg is van de orkaan en niet is op te lossen door noodhulp. Er zijn ook de meest idiote dingen geschreven: over blanke mariniers die mensenschuwe Misquito-indianen uit de boom haalden in het zuiden van Honduras bijvoorbeeld. Er is weinig aan gedaan om een kritischer blik te werpen op wat er structureel mis is. Voor meer politieke campagne, gericht op fundamentele oplossingen, moet je hier en in de landen zelf draagvlak creëren.

Door het creëren van politiek draagvlak, in en tussen landen, zouden hulporganisaties volgens jou dus in staat kunnen zijn om bij te dragen aan maatschappij-opbouw. Maar is het wel wenselijk dat die opbouw zo door buitenlandse organisaties wordt aangestuurd? Neem alleen al het feit dat een grote groep personen met capaciteiten om hun samenleving te veranderen op buitenlandse agenda's zit en daar financieel van afhankelijk is. Hulporganisaties zetten een soort braindrain in gang die de maatschappelijke dynamiek in de hulp ontvangende landen volledig verandert. Ontstaat daardoor niet het gevaar dat er in die landen pseudo-democratieën ontstaan die nauwelijks draagvlak hebben binnen de samenleving?

Natuurlijk zijn er deskundigen die zich laten leiden door opportunisme en de donor napraten met het oog op hun eigen portemonnee. Maar velen stellen de belangen van het land voorop en worden daarom juist in dienst genomen. Het binnenkomen van hulpstromen is inderdaad problematisch in zoverre het leidt tot een situatie waarbij een groot deel van de intelligentsia in dienst is van buitenlandse hulporganisaties terwijl het op universiteiten aan goede docenten ontbreekt. Maar toch maken velen ook zelf de afweging om deels tegen hongerloon op de universiteit te werken en dat te financieren door hun inkomsten uit het hulpcircuit. In dat opzicht ben ik optimistisch ten aanzien van de keuzes die worden gemaakt. Universiteiten geld geven om docenten aan te trekken is niet de oplossing voor de verzwakking van de universiteiten. Je moet zorgen dat ze toegang krijgen tot fondsen die in het land aanwezig zijn. Dat kan bijvoorbeeld via het heffen van belastingen, maar daar heb je politiek draagvlak nodig. Zonder internationale samenwerking zou er voor veel mensen minder perspectief bestaan om te werken aan het moeizame proces van maatschappij-opbouw.

Hoe ga je de resultaten van je onderzoek terugbrengen naar Midden-Amerika?

Er komt een Spaanse vertaling van delen van de studie, die hopelijk in Latijns-Amerika gaat circuleren. Daarbij speelt wel het probleem dat er geen boekencircuit bestaat zoals wij dat kennen. We zullen daarom intensief gebruik gaan maken van Internet. Met een Engelse die veel in de regio
reist zijn er bovendien plannen gemaakt om voor de zogenaamd jonge leiders van organisaties die zich richten op maatschappij-opbouw seminars te organiseren en discussies aan te zwengelen. Internet maakt veel goed maar er blijft een kenniskloof met betrekking tot de discussies die in Westen gevoerd worden. De bedoeling is die in begrijpelijke termen terecht te laten komen bij de mensen die er daar dagelijks mee te maken hebben.

Ik vind het belangrijk dat de bevindingen gaan circuleren. Wat betekent maatschappij-opbouw, wat zijn problematische kanten van hulpinterventies en vooral: wat kun je ervan leren? Het is zo belangrijk dat er niet alleen maar op makkelijk meetbare resultaten wordt gefocust. De gevolgen van interventies zijn diffuus en complex. Het gaat om de processen die je ermee in gang zet en om de lessen die je dáár uit kunt trekken.

Copyright 1999 La Crispa