Succesvolle lokale democratie in Braziliaanse Porto Alegre

Jan de Kievid

De Zuid-Braziliaanse stad Porto Alegre werd internationaal bekend door het Wereld Sociaal Forum. Sinds de PT (Arbeiderspartij) van Lula in 1988 de burgemeestersverkiezingen won, experimenteert de stad ook succesvol met nieuwe vormen van lokale democratie. De bevolking kan direct beslissen over sociale investeringen.

Talloze onderzoekers zijn naar Porto Alegre getogen. Daniel Chavez uit Uruguay vergeleek de lokale democratie in Porto Alegre met soortgelijke experimenten in Montevideo. De steden zijn even groot en ook Montevideo heeft sinds 1990 een links stadsbestuur van het Frente Amplio (FA). FA-activist Chavez was actief in de beweging van buurtbewoners in Montevideo. Tegenwoordig werkt hij bij het Transnational Institute (TNI) in Amsterdam. Begin december promoveerde Chavez op zijn onderzoek aan het Haagse Institute for Social Studies.

Waarom is de PT in Porto Alegre begonnen met een systeem van participatief budgetteren? "De sociale bewegingen, vooral organisaties van buurtbewoners, wilden graag meepraten en meebeslissen, terwijl de PT nog geen duidelijk voorstel had. Maar de belangrijkste reden was dat de PT een vreselijke erfenis aantrof, een financiële crisis zonder een cent voor sociale infrastructuur. Daarom riep het nieuwe gemeentebestuur de organisaties bijeen: 'De gemeente verkeert in crisis, wij willen met jullie bespreken hoe we hier uit kunnen komen.' Daaruit is een systeem gegroeid waarbij de bevolking zelf beslist over sociale investeringen. Die investeringen vormen 10 tot 20 procent van de gemeentebegroting, tussen de 50 en 100 miljoen dollar per jaar."

Hoe worden besluiten genomen? "Er zijn 16 buurtvergaderingen die prioriteiten aangeven en afgevaardigden kiezen voor hogere niveaus. Daarnaast zijn er thematische bijeenkomsten over onderwerpen die de stad als geheel raken. Uiteindelijk worden in een Asamblea Municipal de prioriteiten vastgelegd. Het hele proces is niet formeel geïnstitutionaliseerd. Er is wel een intern reglement, dat elk jaar wordt herzien door de deelnemers. De gemeenteraad neemt het uiteindelijke besluit, maar die raad heeft nooit tegen het begrotingsvoorstel gestemd, hoewel de PT daar nooit een meerderheid heeft gehad. Geen raadslid wil de politieke kosten dragen van het stemmen tegen wat de mensen op basisniveau hebben besloten."

Transparant

Dit participatief budgetteren wordt als een succes beschouwd. De Verenigde Naties en zelfs de Wereldbank hebben Porto Alegre geprezen en dit systeem aan andere steden ten voorbeeld gesteld. Ook in andere Braziliaanse steden wordt met wisselende resultaten participatief gebudgetteerd. Waaruit blijkt dat succes in Porto Alegre? "De prioriteiten zijn omgekeerd, vroeger gingen de investeringen vooral naar de rijkere delen van de stad, nu naar de armste wijken. Drinkwatervoorziening, straatverlichting, vuilnisophalen, onderwijs en gezondheidszorg zijn daar duidelijk verbeterd. De ongelijkheid van kansen is kleiner geworden."

De participatie is tot een paar jaar geleden gegroeid en sindsdien gelijk gebleven. "Het gaat om ruim 20.000 mensen. Dat kan voor een stad als Porto Alegre met ruim 1,3 miljoen inwoners niet hoog lijken, maar het belangrijkste is niet het aantal, maar de beslissingsmacht. Bovendien is het een open proces, er wordt niemand buitengesloten. Zo doen veel mensen mee die niet bij een organisatie zijn aangesloten. Opmerkelijk is dat de deelnemers gemiddeld armer en lager opgeleid zijn dan de inwoners van Porto Alegre als geheel. Vrouwen participeren in de buurtvergaderingen meer dan mannen. Op de hogere niveaus neemt hun aandeel af, al blijft het hoger dan in de gemeenteraad."

Veel deelnemers hebben meer zelfvertrouwen gekregen. "Dat is een grote verworvenheid. Porto Alegre wordt daarom een leerschool voor burgerschap genoemd. Het belangrijkste is dat er nu een transparant bestuur is, dat is volkomen atypisch voor Brazilië. Elk jaar geeft de gemeente een helder overzicht van de inkomsten, uitgaven en plannen. Dat staat op internet, en alle deelnemers aan de bijeenkomsten krijgen het gedrukt in een boekje."

Geheim

Participatief budgetteren maakt sociale controle mogelijk. "Een ambtenaar kan moeilijk iets in z'n zak steken als het hele proces openbaar is. Daardoor is er minder corruptie dan vroeger. Bij een enquête in 2000 vond niet minder dan 98 procent het gemeentebestuur eerlijk."

Hoe valt dit opmerkelijke succes te verklaren. "Daarbij spelen verschillende factoren. Al voor de PT in het bestuur kwam was Porto Alegre voor Braziliaanse begrippen een redelijk ontwikkelde stad. De stad is sociaal relatief homogeen. De ongelijkheid is niet zo erg als elders, er zijn niet zulke scherpe klassen-, etnische of religieuze tegenstellingen. Bijna iedereen kan lezen en schrijven. Porto Alegre kent een traditie van lokale progressieve politiek. Bovendien was er al voor de PT een hoge organisatiegraad op buurtniveau. Het hielp ook dat begin jaren negentig door decentralisatie de gemeenten meer geld ter beschikking kregen."

Het meest fundamenteel is volgens Chavez echter "de politieke wil. Zonder een partij die echt een deel van de macht openlijk en transparant over wil dragen, is het erg moeilijk. Bovendien waren er zeer toegewijde ambtenaren op midden- en hoger niveau. Ook zonder hen zou het moeilijk zijn om succes te boeken. Heel belangrijk - een onderzoeker heeft dat zelfs 'het geheim van Porto Alegre' genoemd - is het open karakter van de participatie. Men werkt niet alleen met gevestigde sociale organisaties, maar biedt ook ruimte voor nieuwe organisaties en niet-georganiseerde individuen. Juist deze 'dynamiek van de ongeorganiseerden' heeft het proces open gehouden. Velen zijn via buurtbijeenkomsten actief geworden. Werken via gevestigde organisaties zou het bestaande cliëntelisme hebben bestendigd. Dat is nu voorkomen en dat heeft bijgedragen aan de legitimiteit van het proces."

Legitiem

Is er geen nieuw cliëntelisme ontstaan, zit de PT niet overal achter? "Natuurlijk zijn er PT-leden actief, maar de PT geeft ze geen instructies. De PT is geen traditionele, orthodoxe, verticale, autoritaire linkse partij." Er gaan verhalen over bedrijven die mensen geld geven om voor of tegen een bepaald project te stemmen. "Zoiets gebeurt wel eens, maar niet zo vaak. Het is voorgekomen dat een organisatie mensen uit een andere wijk meenam naar de vergadering om voor bepaalde voorstellen of kandidaten te stemmen. Ik heb een bijeenkomst meegemaakt waar dat openlijk werd besproken en bekritiseerd."

Kan die participatie een tegenwicht bieden tegen het dominante neoliberalisme? "Extreem links zegt dat je met participatief budgetteren alleen de crisis van het kapitalisme beheert, en de werkelijkheid verhoudingen niet verandert. Ik vind dat een onjuist argument. Er is vooruitgang geboekt op niveau van bewustzijn en van de volksorganisaties, en er zijn veel nieuwe mensen actief geworden. De machtsverhoudingen zijn veranderd, en ook de verdeling van de hulpmiddelen, al heeft het gemeentebestuur natuurlijk beperkingen."

Wat vindt rechts ervan? "Rechts zegt dat het proces niet democratisch is, omdat het de gekozen leden van de gemeenteraad negeert. Het is niet legaal, niet geïnstitutionaliseerd. Dat lijkt mij ook niet juist, want je moet onderscheid maken tussen legitiem en wettig. Het is legitiem omdat het beantwoordt aan werkelijke belangen van de bevolking. Het is een democratisch proces, niemand is buitengesloten, het is een participatief proces, het is niet gebaseerd op een elite van deskundigen of politici."

De PT is bij de verkiezingen van oktober 2004 het burgemeesterschap kwijtgeraakt. Hoe valt dat te verklaren? "De PT zat al 16 jaar in gemeentebestuur. Men waardeerde wat de PT heeft gedaan voor Porto Alegre, maar er was ook een gevoel dat er iets nieuws moest komen. Rechts gebruikte dit verlangen om iets te veranderen met leuze 'Laten we handhaven wat goed is en veranderen wat slecht is', waarmee men erkende dat de PT een goede erfenis had nagelaten. De PT blijft de grootste afzonderlijke partij, maar de zeer heterogene oppositie trad gezamenlijk op tegen de PT. De nieuwe burgemeester Jose Fogaça behoort tot een partij die in naam links is, de Socialistische Volkspartij (PPS), voortgekomen uit de vroegere communistische partij. Fogaç is echter niet links. Maar ook hij heeft beloofd het participatief budgetteren, het Sociaal Forum en de verworvenheden van de afgelopen jaren te behouden."

Onzekerheid

Toch heerst er grote onzekerheid. "Er komt een grote wisseling van ambtenaren. Er is een zeer hoog aantal vertrouwensfuncties, die worden bezet door mensen die geen gewone ambtelijke loopbaan volgen, maar worden benoemd wegens politieke affiniteit. Dat zijn er in Porto Alegre zeker een paar honderd. Ook de meerderheid van het toegewijde middenkader zal worden vervangen. De PT en deelnemers aan het participatief budgetteren zijn bang dat de structuur daarvan wordt gehandhaafd, maar om andere politieke doelen te bereiken, om de bevolking te manipuleren met traditioneel cliëntelisme. Ook vreest men dat de gemeenteraad de gekozen prioriteiten niet altijd zal goedkeuren. De sociedad civil is wel sterk en heeft een behoorlijke controle over het bugetteringssysteem, maar er zijn ook ervaringen met bevolkingsparticipatie in Latijns-Amerika die snel werden ontmanteld na een bestuurswisseling. Dat gebeurde bijvoorbeeld in Carácas in Venezuela."

Ook in Montevideo kwamen goede voorzieningen en toonde de bevolking zich tevreden. Maar met de participatie liep het heel anders. "Er kwam tegenwerking op nationaal niveau met een rechtse regering en een rechtse parlementsmeerderheid. Het parlement verklaarde het systeem waarbij de bevolking van Montevideo rechtstreeks besluiten kon nemen in strijd met de grondwet. Daardoor moest links onderhandelen over een nieuw systeem. Dat werd geïnstitutionaliseerd, het was niet meer open. Uiteindelijk raakte de participatie van de bewoners ondergeschikt aan de politieke partijen. De participatie liep dramatisch terug. Vooral rijkeren, hoogopgeleiden en ouderen doen hier nog mee, dus heel anders dan in Porto Alegre."

Komen er nieuwe kansen nu in maart 2005 een linkse regering aantreedt? "Ja, maar er zijn nog geen concrete voorstellen. Daarom werken we aan een voorstel voor participatief budgetteren op nationaal niveau. Dat zou in Uruguay goed kunnen, doordat het met ruim drie miljoen inwoners klein en sociaal vrij homogeen is en een hoog opgeleide bevolking en een sterke sociedad civil kent. We brengen dat voorstel eind januari naar buiten in een boek. We hopen dat er genoeg politieke steun voor zal zijn, want zonder politieke wil zal het niet lukken."

Daniel Chavez, Polis and Demos. The Left in Municipal Governance in Montevideo and Porto Alegre. TNI/Shaker Publishing, Amsterdam/Maastricht, 2004, 248 blz. 36 euro, ISBN 90-423-0245-3.
Recent verscheen ook: Daniel Chavez en Benjamin Goldfrank (red.), The Left in the City. Participatory Local Government in Latin America. TNI/Latin America Bureau, Amsterdam/Londen, 2004. BLZ. PRIJS (met algemene artikelen en stukken over Lima, Porto Alegre, Montevideo, Caracas en Mexico City) (ook verschenen in het Spaans bij uitgeverij Icaria, Barcelona).