El examen de mitad de período de la UNGASS (2003)

El examen de mitad de período de la UNGASS (2003)

El examen de mitad de período de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU (UNGASS) sobre el problema mundial de las drogas de 1998 se celebrará en Viena entre el 16 y 17 de abril de 2003. Este segmento ministerial de dos días seguirá al 46° período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes (CND), que tendrá lugar entre el 8 y 15 de abril del mismo año. La misión de dicho examen consistirá en valorar los avances alcanzados con respecto a los fines y objetivos establecidos en la Declaración política de la UNGASS de 1998. La revisión ofrece la primera oportunidad desde la celebración de la UNGASS para reexaminar y regular el actual marco internacional de políticas sobre drogas. Asimismo, podría brindar una nueva oportunidad para obtener una valoración seria de las políticas internacionales de control de drogas mantenidas en la actualidad.

El hecho de que la Comisión haya elegido a México para presidir y preparar la revisión de mitad de período es un buen indicio. México fue el país que, en un primer momento, solicitó la organización de la UNGASS con el afán de convertirla en un foro donde valorar de manera crítica la política global de control de drogas antes de que se las ingeniaran para hacerle abandonar la idea. En su discurso de apertura al 46° período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, celebrado en marzo de 2002, la viceministra de asuntos exteriores de México, Patricia Olamendi, recordó el espíritu original que movió a México al afirmar, aludiendo a las fechas límite de 2003 y 2008, que "en este período de sesiones habremos de ser muy críticos acerca de esos ambiciosos
objetivos". Asimismo, y desvinculándose de Pino Arlacchi, el anterior director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID), y de su tendencia a anunciar a bombo y platillo logros inexistentes, añadió: "Ante todo, debemos ser honestos y nada autocomplacientes. Reflejar en nuestros informes avances donde no los hay neutraliza los logros que
genuinamente pudiéramos haber alcanzado".

En estos momentos, lo único que sabemos a ciencia cierta del examen de mitad de período es que se va a celebrar. La cuestión de si pasará sin pena ni gloria o si se convertirá en un hecho trascendente, dependerá totalmente del impulso político que pueda surgir de aquí a abril de 2003. En marzo de 2002, la Comisión adoptó una resolución (45/7) para establecer ciertas reglas básicas. Durante el segundo semestre de este año, tendrá lugar en Viena una sesión preliminar de tres días con el fin de definir la agenda.

Impedimentos

El primer impedimento apareció ya durante el mantenido por la Comisión de Estupefacientes acerca del proyecto de la resolución y ensombreció la posibilidad de una verdadera valoración. Los EE.UU. declararon que no hacía falta "ponerse de acuerdo en la adopción de una
declaración por parte de los ministros en las conclusiones del segmento ministerial" (palabras del texto del proyecto de resolución) porque "ya tenemos la Declaración Política de 1998". Tal oposición surgió a raíz del uso de la palabra "declaración", ya que podría dar la impresión de que la nueva declaración podría substituir o modificar la de 1998. El Reino Unido apoyó este enfoque, que en realidad implica que el objetivo de abril de 2003 no consistiría en reexaminar las conclusiones
alcanzadas por la UNGASS, sino que debería limitarse a efectuar un balance provisional de las medidas implementadas a partir de los compromisos alcanzados por la UNGASS para el período 2003-2007. En la resolución final se optó por la fórmula de "declaraciones ministeriales conjuntas" para la clausura
del segmento ministerial.

Otro de los obstáculos se hallaría en la continuación del fuerte ataque que se produjo durante la sesión de la Comisión (11-15 de marzo de 2002) contra la tendencia europea hacia la indulgencia ante el uso y posesión de cannabis. Hubo un intento orquestado por aprobar una resolución mediante la que contener dicha indulgencia. Esta tentativa se fundamentó en el último informe anual de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), que incluía fragmentos muy negativos sobre la tendencia a la tolerancia. En la primera jornada de la sesión de la Comisión de Estupefacientes, el presidente de la JIFE, Hamid Ghodse, declaró en su discurso ante la Comisión: "A la luz de los cambios que se están produciendo en relación con el control del cannabis en algunos países, éste parecería ser un buen momento para que la Comisión considere este asunto con algún cuidado para garantizar la
aplicación coherente de las disposiciones de la Convención de 1961 en todo el mundo". (Véase Ataque a la política europea para el cannabis.)

Muchos de los partidarios de una línea dura con respecto al control internacional de drogas (entre los que se encuentran Suecia, los países árabes y los Estados Unidos) se hicieron eco de esta invitación y expresaron su enorme preocupación. Otros países, como Venezuela y Marruecos, apuntaron hacia la creciente contradicción entre la tendencia a la despenalización del consumo de cannabis y la constante presión que se ejerce sobre los países del Sur para que erradiquen estos cultivos empleando medidas represivas. Los países "atacados", como Suiza, los Países Bajos, Portugal, España, Bélgica e Italia, permanecieron en silencio y optaron por evitar discusiones en lugar de avivar el sobre la creciente polarización. El contenido de una primera resolución en apoyo del 'Control del Cannabis' se vio diplomáticamente recortado sólo para confirmar la adhesión a las
convenciones existentes y respaldar la recomendación de la JIFE de "discutir sobre las nuevas políticas para el cannabis en algunos países y ponerse de acuerdo sobre la manera cómo asumir el desarrollo de dichas políticas dentro del marco de la ley internacional".

Finalmente, se aprobó una resolución que no satisfizo a ninguna de las partes. Sin embargo, el año que viene se podría emprender un nuevo intento para elaborar una resolución de la Comisión que permita frenar la tendencia hacia la despenalización del cannabis. La resolución
aprobada se centraba en el uso, que es el aspecto sobre el que las convenciones ofrecen una mayor flexibilidad. Por lo tanto, los países atacados pudieron defender su indulgencia con relativa facilidad. En caso de que se emita una resolución parecida en el ámbito de la posesión y de la distribución (coffee shops o cultivos, por ejemplo), resultará mucho más difícil llegar a un acuerdo mutuo. Puede que los países de mentalidad más liberal deban esquivar otro ataque contra sus políticas nacionales de indulgencia ante las drogas. Por otra parte, cabe la posibilidad de que un ataque de ese tipo desencadene el incentivo necesario para combatirlo proponiendo una verdadera valoración de las convenciones de la ONU, el de la interpretación e implementación de las
políticas internacionales de control de drogas y la presión necesaria para lanzar una reforma sobre éstas.

Superando el impasse

A pesar de todos los obstáculos presentes ya en los preparativos, el examen de mitad de período de la UNGASS podría proporcionar una nueva oportunidad para vencer la parálisis dentro de la ONU. Para conseguirlo, la sociedad civil, las organizaciones a favor de las reformas
en las políticas de drogas y un grupo de "naciones con una mentalidad afín" deberían tomar las medidas siguientes:

• Reunir un grupo crítico masivo de común consenso.
• Garantizar que prosiga el proceso de reforma del PNUFID.
• Crear el impulso político necesario para superar los obstáculos que se encuentran en el camino que conduce a abril de 2003.

El asunto de mayor urgencia es el de construir un espacio político que permita desarrollar la tendencia al pragmatismo guiada por una mentalidad abierta, la valoración de las prácticas según sus costos y beneficios, la vía libre a la experimentación y la libertad de
cuestionar el contenido de las convenciones existentes.

Un grupo crítico masivo de común consenso

Uno de los requisitos imprescindibles para escapar del callejón sin salida será la voluntad política y el esfuerzo concertado de todos aquellos países que deseen seguir esta vía y estén convencidos de la necesidad de conquistar mayor terreno en la ONU para alcanzar una diferenciación de políticas nacionales. En este grupo se podrían incluir países europeos como Suiza, los Países Bajos, Portugal, Alemania, Bélgica y el Reino Unido, junto con países afines como Canadá y Australia, con el posible apoyo de miembros del bloque GRULAC de países latinoamericanos y del Caribe, como México, Brasil, Jamaica, Uruguay y Perú. Dejando a un lado las diferencias, el y el desarrollo de políticas en todos estos países es prueba de un interés común por acabar con la actual parálisis del control internacional de drogas y avanzar con políticas que ofrezcan mayor margen de maniobra a la hora de poner en práctica políticas realistas y pragmáticas.

Ha llegado el momento de que los países europeos que encabezan esta vía se muestren más asertivos respecto a sus logros, lleven nuevos aires a la ONU y respalden a los países del Sur que desean seguir la misma dirección. Para conseguirlo, es necesario incluir la cuestión de
la revisión de mitad de período en la agenda de foros formales como el Horizontal Drug Group y el Dublin Group. Además, habrá que contar con un mayor número de canales informales de comunicación y estrategia que permitan evitar los escollos que suelen impedir que se alcance un acuerdo con una
posición común dentro de la Unión Europea y el bloque del GRULAC.

El proceso de reforma del PNUFID

El Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) desempeñará un papel fundamental en la revisión. El informe bianual del director ejecutivo sobre la Implementación de los resultados de la Vigésima Sesión Especial de la Asamblea General será el punto de partida de la valoración de abril de 2003 (véase también Primer informe bienal consolidado). En mayo de 2002 llegó a Viena Antonio Maria Costa como nuevo director ejecutivo de la Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito de las Naciones Unidas (OFDPD), la oficina que acoge al PNUFID y cuyo "imposible acrónimo" fue de inmediato simplificado por el Sr.
Costa para convertirlo en OCD (Oficina contra la Droga y el Delito, siglas en inglés). Durante el primer discurso que pronunció ante el resto del equipo a su llegada a Viena en mayo, el Sr. Costa mencionó la necesidad de ser "exigentes al imponernos un monitoreo eficaz y la evaluación de nuestro trabajo, necesarios para restaurar la confianza de los Estados miembro". Prometió también hacer de los valores de la "imparcialidad, transparencia y responsabilidad (...) parte fundamental de nuestra cultura".

Estas declaraciones indican su compromiso para garantizar la continuidad del proceso de reforma del PNUFID. El interrogante que queda por dilucidar es si el PNUFID podrá apartarse de su politizada posición y convertirse más bien en un centro de investigación con mayor capacidad para reflejar los distintos puntos de vista sobre la política de drogas y su actual aplicación. El examen de mitad de período de la UNGASS brindará al Sr. Costa una excelente oportunidad política para convencer al mundo de su intención de conducir el PNUFID siguiendo una dirección más racional, despedirse de los años de crisis, recuperar la confianza de los donantes y abrir el . La principal tarea del nuevo director ejecutivo consistirá en guiar el proceso de reforma interna que debe realizarse en el PNUFID y abrir las puertas a nuevos enfoques externos a la agencia.

Construcción de un impulso político para la reforma

Las organizaciones no gubernamentales y un grupo de "naciones con una mentalidad afín" que desean reformar las actuales políticas de control de drogas deberían procurar establecer una agenda basada en los puntos en los que coinciden. A continuación se ofrecen algunas sugerencias para una agenda de trabajo con la vista puesta en abril de 2003:

1) Alcanzar ciertas conclusiones básicas. Como mínimo, se debería intentar evitar que el examen de mitad de período se limite a reciclar promesas poco realistas y confirmar de nuevo la fecha límite partiendo de la UNGASS de 1998. Un mundo sin drogas no es más que un espejismo. En lugar de fijarse tales objetivos, habría que crear una agenda común para reducir al máximo el daño causado a los consumidores y a la sociedad y, al mismo tiempo, proseguir con los esfuerzos por disminuir el nivel de uso problemático mediante programas de tratamiento, de reducción de la demanda y de prevención. El primer paso, por lo tanto,
consiste en intentar centrar el de acuerdo con una valoración realista y según análisis de rentabilidad de las actuales políticas contra la droga. Así pues, el objetivo consistiría en dejar de creer en grandes y falsas promesas para centrarse en prácticas positivas y en la experiencia
obtenida.

2) Abrir un sobre las convenciones. Hasta estos momentos, las convenciones sobre drogas de Naciones Unidas han sido sacrosantas y ello ha impedido todo intento de abrirse camino hacia soluciones pragmáticas. El punto muerto alcanzado entre la prohibición y la legalización no hace más que confundir a la opinión pública y paraliza las negociaciones políticas. Según el grupo prohibicionista, las convenciones de la ONU son inamovibles y representan la última línea de defensa contra la invasión de las malvadas drogas. Por otra parte, muchos de los partidarios de la legalización se engañan pensando que bastaría con desechar las convenciones para solucionar todos los problemas. La compleja situación creada por el régimen de la prohibición sólo se podrá transformar tomando medidas realistas y pragmáticas con las que desarrollar una política más eficaz y equitativa que ofrezca más oportunidades a la diversidad de las políticas nacionales. El poder cuestionar la validez de las convenciones tal y como están redactadas hoy día debería constituir una parte aceptable y lógica del debate.

3) Regulación del cannabis.En muchos países se están desarrollando s que cuestionan abiertamente la validez de la prohibición de los productos de cannabis e invitan a plantearse modelos legales para regular ese mercado ilícito. Algunos gobiernos han patrocinado la celebración de conferencias sobre el cannabis para estudiar la posibilidad de avanzar acerca de esa cuestión en Europa. En el caso concreto del cannabis, esa posibilidad no supondría un salto al vacío debido a la situación existente en muchos países. Para poder alcanzar algún logro acerca del cannabis, resultaría muy útil tener en cuenta la experiencia obtenida mediante las reuniones del Convenio Marco para la Lucha Antitabáquica (CMLAT) de la OMS sobre cómo regular legalmente una substancia nociva. Las negociaciones actuales sobre el tabaco cubren muchos ámbitos: desde la política de prevención a las limitaciones en la
publicidad, pasando por el marketing y las zonas para no fumadores, los impuestos y la eliminación de un mercado paralelo ilegal (el contrabando de cigarrillos es un enorme negocio delictivo). La convención sobre tabaco constituye un anteproyecto potencial para regular el status del cannabis y todas las etapas que componen su cadena productiva: cultivo, tráfico, consumo e incluso el complejo asunto de cómo asistir a los campesinos cuya subsistencia depende de los cultivos ilegales y las
desigualdades de las relaciones comerciales entre el Norte y el Sur. En el caso del tabaco, se trata de una cuestión muy delicada de las negociaciones. La Comisión Europea ha propuesto que se retiren paulatinamente los subsidios para el cultivo del tabaco (mil millones de euros para 135.000 campesinos) y se substituyan por ayudas para el desarrollo económico y la transición a actividades económicas alternativas. Los programas de desarrollo alternativo para reemplazar los cultivos ilegales de substancias relacionadas con las drogas - como la adormidera y el arbusto de coca - son un importante instrumento del actual sistema de control de drogas de la ONU. El índice de éxitos, sin embargo, es muy pobre. Los esfuerzos dedicados durante décadas a la reducción del suministro global de drogas mediante medidas de desarrollo y represión han fracasado. (Véase
El futuro del desarrollo alternativo). También hay que tener en cuenta que el desarrollo alternativo nunca podrá disponer del presupuesto que se destina actualmente a los subsidios del tabaco.

Las organizaciones a favor de una reforma de las políticas de drogas y las "naciones con una mentalidad afín" pueden tomar el ejemplo del tabaco para defender la elaboración de un marco de regulación del cannabis. La comunidad internacional no tiene por qué empezar de cero. La conversión del mercado ilícito del cannabis en un sistema regulado no implica avanzar a ciegas ni constituye una empresa arriesgada. Además, proporcionaría una lección muy valiosa para el estudio de políticas relacionadas también con otras substancias ilegales. En resumen, podría convertirse en la luz al final del túnel de la polarización y la parálisis actuales.