Contexto

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Superando el impasse: polarización y parálisis en el control internacional de drogas

En abril de 2003 se celebrará el examen de mitad de período de los resultados de la Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS, siglas en inglés) sobre el problema mundial de las drogas de 1998. La UNGASS se organizó en un principio para evaluar la eficacia
del régimen global de control de drogas. Sin embargo, durante la fase preparatoria en la Comisión de Estupefacientes, los intentos de evaluación fracasaron y la UNGASS cambió su orientación para limitarse a reafirmar el marco represivo de control de drogas existente, a pesar de su evidente fracaso. La Asamblea General en su Declaración Política ordenó al Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) "desarrollar estrategias con la perspectiva de eliminar o reducir significativamente los cultivos ilícitos del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008". Este mismo año se fijó como fecha límite para "lograr resultados importantes y mensurables en cuanto a la reducción de la demanda".

A mitad de camino del plazo fijado, no queda más remedio que llegar a la conclusión de que las poco realistas fechas límite fijadas en la UNGASS de 1998 fracasarán por enésima vez. La revisión de mitad de período de abril de 2003 ofrece una oportunidad más para la reflexión objetiva y una verdadera evaluación, una oportunidad que la comunidad internacional no debería dejar escapar de nuevo. Según se concluyó a raíz de un estudio realizado por el parlamento británico, "Las tentativas de combatir las drogas ilícitas por medio de la imposición de la ley se han revelado tan ineficaces que es difícil argumentar a favor de su continuidad".

Las dinámicas del control de drogas

Durante la última década, han tomado forma dos tendencias opuestas en materia de políticas de control de drogas: una de ellas se decanta por la tolerancia y el pragmatismo mientras que la otra se inclina por la represión y la tolerancia cero. Estas dinámicas divergentes parten del reconocimiento común de que todos los esfuerzos realizados hasta el momento (erradicación, desarrollo alternativo, confiscación de partidas de drogas, desarticulación de grupos de traficantes, reducción de la demanda) no han conseguido ejercer un impacto global. Puede que abunden las buenas prácticas en el ámbito local, pero una reducción de la oferta o la demanda de drogas ilícitas es apenas detectable.

En Europa y en algunos otros países con mentalidades afines, como Canadá, Australia y Nueva Zelanda, está ganando terreno un enfoque pragmático con respecto a la legislación nacional sobre drogas que implica un distanciamiento de la represión indiscriminada y de la tolerancia cero. En
estos países, el concepto de la reducción del daño se ha extendido con gran rapidez durante los últimos años y se ha convertido en la piedra angular para construir una política sobre drogas racional y pragmática. Como consecuencia, hoy en día son muy habituales prácticas como la
despenalización del consumo, la indulgencia penal con respecto al cannabis y la posesión para uso personal, así como los programas de intercambio de jeringuillas. Los aspectos más polémicos inherentes a la actitud de indulgencia, como los 'coffee shops', los programas de dispensación de heroína, las pruebas con el éxtasis, etc, han tenido buena acogida no sólo entre los países pioneros - Suiza y los Países Bajos - y se están estudiando o poniendo en marcha en muchos otros países. Por lo tanto, Europa ha dado grandes pasos sobre estas cuestiones. La tendencia hacia la
indulgencia ya no tiene vuelta atrás y la mentalidad racional está substituyendo paulatinamente los dogmas del pasado.

Resulta evidente que, tarde o temprano, la tendencia hacia la tolerancia, acompañada por la filosofía de la reducción del daño, se impondrá a las limitaciones de las convenciones sobre drogas de la ONU. De hecho, esta concepción se asoma ya en la esencia de algunos artículos. Aunque todos los pasos tomados hasta el momento son más o menos defendibles por cuanto se adhieren a la Convención Única de 1961, así como a los compromisos más estrictos acordados en la Convención de Viena de 1998, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) aprovecha puntualmente su
informe anual para atacar a los países más liberales por sus políticas indulgentes. Durante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, celebrado en marzo de 2002, la JIFE orquestó un ataque directo contra las políticas de drogas tolerantes. (Véase Ataque a la política europea para el cannabis.) Si los países comprometidos en la búsqueda de soluciones pragmáticas desean progresar, deberán cuestionar abiertamente las fronteras marcadas por las convenciones.

La tendencia europea es sólo una de las piezas que componen la escena global. Otra de las piezas revela la existencia de una tendencia diametralmente opuesta: un aumento de la guerra contra las drogas impulsada por los Estados Unidos que conlleva el encarcelamiento masivo por delitos relacionados con las drogas y una mayor erradicación forzada de cultivos relacionados con drogas en muchos países. Aproximadamente en el mismo momento en que se celebraba la UNGASS en 1998, volvió
a surgir una corriente de 'reafirmación' en los Estados Unidos. Aumentó la presión ejercida para intensificar las fumigaciones de los cultivos ilícitos de drogas en todo el mundo mientras el Congreso estadounidense destinaba una partida presupuestaria para fomentar un hongo biológico con el que destruir el arbusto de coca, el cannabis y la adormidera.

La fecha límite de 2008 fijada por la UNGASS como tope para eliminar o reducir de manera considerable el cultivo ilícito de drogas se mezcló con la naturaleza brutal de la Ley para la Eliminación de las Drogas en el Hemisferio Occidental (aprobada por el Congreso estadounidense en octubre de 1998) en los planes generales para la región andina. La ofensiva se centró en Bolivia y Colombia e incluyó operaciones masivas de fumigación aérea organizadas al amparo del Plan Colombia y de la Iniciativa Regional Andina. Tras los atentados perpetrados en Nueva York y en Washington el 11 de septiembre, la industria de las drogas ilícitas se convirtió en uno de los principales objetivos de la guerra internacional contra el terrorismo. El motivo hay que hallarlo en la suposición de que los ingresos obtenidos a través del comercio de estupefacientes se utilizan para financiar a los denominados 'narcoterroristas' en Afganistán y en Colombia.

El recién encontrado vínculo entre las drogas y el terrorismo se empleará para justificar el aumento de la guerra contra las drogas y, por extensión, de la guerra contra el terrorismo. El hecho de que la naturaleza ilegal del comercio de estupefacientes está empeorando la situación casi no se menciona en la actual fiebre contra el terrorismo. La asociación de drogas y terrorismo podría desembocar en situaciones espantosas y dificultará sin duda cualquier intento por hallar soluciones
pragmáticas y racionales al problema mundial de las drogas.

Polarización y parálisis

Estas dinámicas divergentes en el ámbito del control internacional de drogas han experimentado una creciente polarización a lo largo de la última década. En el ámbito de la ONU, esta polarización se ha traducido en una completa parálisis. El PNUFID ha fomentado activamente un discurso cuyo objetivo consiste en reafirmar el compromiso político, oponerse a cualquier postura indulgente, cerrar filas frente a enfoques serios y fijar fechas límite. Todo ello, bajo la consigna "Un mundo libre de drogas - ¡Podemos hacerlo!". Durante el mandato del Sr. Pino Arlacchi como director ejecutivo de la agencia, ésta sufrió una profunda crisis, particularmente en los últimos años. Se acallaron los intentos de abrir el , se censuraron los párrafos críticos en sus propias publicaciones, se anunció a bombo y platillo acciones de dudoso éxito y se castigó a las voces disidentes entre su personal. La Oficina de Servicios de Supervisión Interna (OSSI) de Naciones Unidas fue designada para que investigara las acusaciones de mala administración, los donantes perdieron su confianza y el Sr. Arlacchi se vio obligado a dimitir en diciembre de 2001. La mezcla resultante de una fuerte postura a favor de la tolerancia cero y de una pésima gestión ha impedido que el PNUFID actuara como moderador frente a la creciente
polarización.

La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) ha mantenido siempre una interpretación muy estricta de las convenciones de la ONU y, a menudo, parece exceder su limitado poder al comunicarle su opinión a los estados soberanos cuyas políticas estén tomando una dirección
un tanto distinta, presionándolos para que vuelvan al redil. En lo que respecta a la Comisión de Estupefacientes de la ONU, es obvio que los países con mentalidades más liberales intentan pasar desapercibidos. Temerosos de avivar polémicas que pudieran acabar con las pequeñas victorias que tanto ha costado alcanzar, estos países optan por mantener el en un nivel lo más general y diplomático posible para esquivar así posibles controversias sobre la dirección de sus políticas en la Comisión.

Cada vez se cuestiona más la validez de las convenciones sobre drogas de la ONU. En mayo de 2002, la Comisión de Investigación sobre Asuntos Internos de la Cámara de los Comunes del Reino Unido publicó un informe muy interesante titulado target="_blank">La política de drogas del gobierno, ¿está funcionando?. En el informe se llegó a la conclusión de que "si se puede sacar alguna lección de la experiencia de los últimos 30 años, es que las políticas que se basan completamente o en buena parte en la aplicación represiva de la ley están destinadas al fracaso. Está de presente el hecho lamentable de que los mejores esfuerzos de la policía y de las Aduanas han tenido poco o casi ningún impacto en la disponibilidad de drogas
ilegales y esto se refleja en los precios en la calle que están más bajos que nunca. Como mucho se puede decir, aunque las evidencias de esto son poco sólidas, que hemos logrado contener el problema". Chris Mullin, el presidente de la Comisión, añadió también que las "tentativas de combatir las drogas ilícitas por medio de la imposición de la ley se han revelado tan ineficaces que es difícil argumentar a favor de su continuidad".

Un abierto sobre las convenciones

Hasta estos momentos, las convenciones sobre drogas de Naciones Unidas han sido sacrosantas y ello ha impedido todo intento de abrirse camino hacia soluciones pragmáticas. La Comisión de Investigación sobre Asuntos Internos expresó que los cambios en la política de drogas del Reino Unido para acomodarla a una visión más indulgente "... podían ser implementados sin infringir los tratados ni requerir su renegociación. A largo plazo, sin embargo, creemos que ya es hora de que se reconsideren los tratados internacionales. Recomendamos que el gobierno inicie una discusión dentro de la Comisión de Estupefacientes sobre las vías alternativas, incluyendo la posibilidad de legalización y regulación, para tratar de resolver el dilema global de las drogas".

Sin duda, este informe de la Comisión de Investigación se convertirá en la diana del fuego cruzado por ambos bandos: los defensores de la prohibición y los de la legalización, los dos grupos enfrentados en el sobre las drogas. La Comisión rechazó el concepto de la legalización y la regulación de las drogas. El informe reconocía que había buenos argumentos a favor de ésta pero definía el hipotético proceso como "un paso a lo desconocido... pisar en donde ninguna otra sociedad ha pisado todavía... poner en juego las indudables ganancias potenciales contra la inevitabilidad de un incremento significativo del número de consumidores". Aunque hay que reconocer que las conclusiones y las recomendaciones propuestas por el informe son discutibles, no cabe duda de que aporta muy buenos motivos para desarrollar el y superar la polarización existente entre las dos corrientes principales. Este enfrentamiento se está alargando demasiado y es el responsable de que el se haya convertido en una discusión bizantina.

El punto muerto alcanzado entre la prohibición y la legalización no hace más que confundir a la opinión pública y paraliza las negociaciones políticas. Según el grupo prohibicionista, las convenciones de la ONU son inamovibles y representan la última línea de defensa contra la invasión de las malvadas drogas. Por otra parte, muchos de los partidarios de la legalización se engañan pensando que bastaría con desechar las convenciones para solucionar todos los problemas. (Véase Hora de avanzar - Polarización y parálisis en la política global de drogas.)

Es cierto que las convenciones siguen siendo un obstáculo difícil de sortear para poder introducir políticas pragmáticas en el ámbito nacional. La única manera de avanzar hacia posturas más tolerantes implica efectuar cambios al régimen global o abandonarlo. Cualquiera de ambas posibilidades se toparía, de buen seguro, con una abierta hostilidad. Los Estados Unidos mantienen el marco disciplinar de este tipo de régimen como sus defensores más acérrimos. La presión ejercida por Washington ha complementado durante mucho tiempo la legitimidad moral conferida a la doctrina de la prohibición por parte de la ONU. Esta situación ha originado una increíble inercia. (Véase Hábitos de un hegémona: Estados Unidos y el futuro del régimen global de prohibición de las drogas.)

Una estrategia viable para la reforma de la política sobre drogas no puede olvidarse de las muchas y complejas realidades creadas por un régimen prohibicionista, y debe plantearse de manera pragmática y realista. Por lo tanto, debe tener en cuenta cómo influirían los cambios de la política sobre el conjunto de la cadena productiva de las drogas, desde el productor hasta el consumidor, y centrarse en ofrecer más oportunidades a la diversidad de las políticas nacionales. El resultado final que se obtendrá tras este proceso sólo podrá descubrirse por la vía de la experimentación, de la evaluación y del intercambio de experiencias con miras a identificar cuáles son las mejores prácticas. El poder cuestionar la validez de las convenciones tal y como están redactadas hoy día debería constituir una parte aceptable y lógica del . Hay que abrigar la esperanza de que la comunidad internacional y la ONU sigan el ejemplo de la Comisión de Investigación sobre Asuntos Internos del Reino Unido y emprendan una auténtica valoración con el fin de desarrollar una política sobre drogas más humana, equitativa y eficaz.

Reducción del daño en la producción

La Comisión de Investigación sobre Asuntos Internos también concluyó que "... la reducción del daño, y no el castigo, debe ser el principal enfoque de las políticas hacia los consumidores de
drogas ilegales". Desafortunadamente, las sugerencias de la Comisión se limitaron al consumo de drogas y no tuvieron en cuenta medidas de reducción del daño para el cultivo. Con esta omisión, el informe no aborda el problema del creciente desequilibrio que se observa en las políticas actuales de control de drogas. Mientras que en el terreno del consumo se detecta una clara tendencia hacia políticas sobre drogas más indulgentes, racionales y pragmáticas (como mínimo, en la mayoría de países de la Unión Europea y en algunos otros como Australia, Nueva Zelanda y Canadá), el terreno de la producción está siendo víctima de medidas cada vez más represivas. La pasada década se caracterizó por el aumento de las fumigaciones químicas de los cultivos en Colombia, el intento de desarrollar micoherbicidas para abrir el frente biológico de la guerra contra las drogas, y una mayor intervención militar bajo mandato estadounidense, sobre todo en América Latina, en Asia Central y en el Sureste asiático.

Existe, efectivamente, una contradicción entre la liberalización del consumo y el mantenimiento - o incluso el aumento - de la presión internacional para erradicar cultivos de drogas en regiones tradicionalmente productoras del Sur, donde la supervivencia de miles de campesinos depende de estos cultivos ilícitos. A estos países meridionales se les permite mucho menos margen político para reexaminar sus propias políticas nacionales y tomar medidas pragmáticas.

Las convenciones sobre drogas de la ONU otorgan un limitado margen político con respecto a los cultivos relacionados con drogas. El estatus legal del cultivo de drogas naturales plantea graves problemas en las convenciones, mientras que ninguna de las tres convenciones sobre drogas insiste en la necesidad de penalizar como delito su consumo. Sólo la Convención de 1998 solicita expresamente a las partes que tipifiquen como delito penal en sus legislaciones la posesión, la
adquisición y el cultivo de drogas controladas, salvo si es para fines médicos o para el consumo personal. No obstante, se establece una salvedad que permite a las partes hacer uso de sus principios constitucionales y conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico para aplicar cierta indulgencia. En lo referente a la producción, no obstante, no existe tal vacío legal.
Cualquier cambio resultante de una reclasificación del cannabis de la Convención de 1961, por ejemplo, no incluiría ninguna cláusula sobre el cultivo, ya que éste queda terminantemente prohibido en determinados artículos de dicha convención. Por lo tanto, la
reclasificación de los estupefacientes sólo afecta a su consumo y, para poder conseguir una mayor indulgencia con respecto al cultivo, se deberían realizar enmiendas a las propias convenciones y no limitarse a modificar las listas.

Los eslabones más frágiles de la cadena de las drogas ilícitas (los consumidores y las poblaciones rurales dedicadas al cultivo de estas drogas) han sufrido consecuencias tremendamente negativas derivadas de las políticas de control de drogas. Las medidas de control tomadas en los países productores de drogas han perjudicado a gran parte de la sociedad, han avivado los conflictos internos y han extendido la corrupción, la violación de los derechos humanos y la degradación medioambiental. Así pues, urge establecer una política común de reducción del daño tanto en materia de consumo como de cultivo. De lo contrario, cualquier coalición con ánimo de reformar las convenciones de la ONU perderá toda su fuerza. Ello podría llevar a un desequilibrio aún más
acentuado del actual control de drogas y dejaría a los países en desarrollo soportando sus consecuencias negativas.

El proceso de reforma del PNUFID

Como el principal organismo multilateral encargado de controlar los problemas relacionados con las drogas, el funcionamiento del PNUFID es crucial. El organismo no sólo ejecuta proyectos y actúa como consejero de muchos países sobre asuntos de política de drogas, sino que también funciona como secretaría de la Comisión de Estupefacientes de la ONU. Las recomendaciones resultantes de la investigación de la OSSI desencadenaron un proceso de reforma
a mediados de 2001 en la sede del PNUFID en Viena y, en estos momentos, hay varios planes de mejoras organizativas en curso. No obstante, queda por dilucidar si el PNUFID también será capaz de distanciarse de su politizada posición para convertirse en un centro de investigación con mayor capacidad para reflejar los distintos puntos de vista sobre la política de drogas y desempeñar
un papel de moderador constructivo entre las posturas divergentes.

La sofocante política cultural del PNUFID - dejando de lado lo peculiar del sistema de administración de Arlacchi - se encuentra también en una difícil situación a causa de su dependencia de las convenciones, de las directivas establecidas por consenso en la Comisión de Estupefacientes como su órgano rector, y de la enorme influencia de los países donantes. Dada
la precaria situación económica, los responsables de la agencia no desean correr ningún riesgo enfrentándose a los principales contribuyentes, es decir, al grupo de países que, en buena medida, determinan el margen de maniobra del PNUFID. Las palabras "reducción del daño", por ejemplo, son tabú en la sede de Viena porque no serían del agrado de los Estados Unidos, y basta con que se pronuncie el término para que este país amenace con retirar su aportación financiera. Además, el PNUFID se enmarca dentro de la Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito de las Naciones Unidas (OFDPD) y peca de un acatamiento exagerado de la legislación. La
salud y el desarrollo, dos de las cuestiones clave de cualquier política sobre drogas, se han supeditado a la penalización indiscriminada de toda actividad relacionada con el crimen o la droga. La cooperación con otras agencias de la ONU, tales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), ONUSIDA y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) no es suficiente ya que suele ser motivo de posturas y políticas encontradas en materia de drogas dentro de la comunidad de la ONU. Así pues, la interrelación de las cuestiones relativas a las drogas en el sistema de la ONU también se deben revisar con urgencia.

El informe de la OSSI concluyó que el anterior director ejecutivo, el Sr. Arlacchi, que había estado al frente del PNUFID de 1997 al 2001, se había apuntado victorias en el terreno de las drogas "más allá de los límites de la credibilidad". Asimismo, arrastró a la agencia hacia proyectos más que cuestionables que perjudicaron considerablemente la credibilidad política de la organización. El problema no radicaba únicamente en su estilo administrativo o en la falta de transparencia de los proyectos, sino también en la dirección política que tomó la agencia. Un claro ejemplo de este hecho lo ilustra el muy criticado Informe Mundial sobre Drogas 2000, en el que se hace patente el distanciamiento de la agencia con respecto al cambio de mentalidad sobre el control internacional de drogas. Todo ello contribuyó a minar la confianza de los donantes y, más aún, de las ONG y de la comunidad académica que trabaja en cuestiones relacionadas con drogas.

En mayo de 2002, Antonio Maria Costa llegó a Viena para ocupar el cargo de nuevo director ejecutivo de la OFDPD, un acrónimo que se apresuró a simplificar en octubre de 2002 para convertirlo en OCD, Oficina contra la Droga y el Delito. Durante el primer discurso que pronunció ante el resto
del equipo a su llegada a Viena en mayo de 2002, el Sr. Costa mencionó la necesidad de ser "exigentes al imponernos un monitoreo eficaz y la evaluación de nuestro trabajo, necesarios para restaurar la confianza de los Estados miembro". Prometió también hacer de los valores de la "imparcialidad, transparencia y responsabilidad (...) parte fundamental de nuestra cultura".

El examen de mitad de período de la UNGASS en abril de 2003 brindará al Sr. Costa una excelente oportunidad política para convencer al mundo de su intención de conducir el PNUFID siguiendo una dirección más racional, despedirse de los años de crisis, recuperar la confianza de los donantes y abrir el . La principal tarea del nuevo director ejecutivo consistirá en guiar el proceso de reforma interna que debe realizarse en el PNUFID y abrir las puertas a nuevos enfoques externos a la agencia. Así pues, hay que esperar que un grupo de países con mentalidades afines tengan ahora el valor de proponer un racional en el ámbito de la ONU basado en los análisis de
rentabilidad de las actuales políticas contra la droga. Sólo de este modo se dejará de creer en grandes y falsas promesas para centrarse en prácticas positivas y en la experiencia obtenida.

Información del TNI

Diverging Trends in International Drug Policy Making: The Polarisation Between Dogmatic and Pragmatic Approaches, por Martin Jelsma (TNI), 26 Septiembre 2002 [en inglés]

Superando el impasse - Polarización y parálisis en la ONU, Drogas y Conflicto, n° 5 Julio 2002

Ataque a la política europea para el cannabis Informe del TNI, Abril 2002

Revising and Integrating Drug Policies at National and International Level: How Can Reform Be Achieved? Martin Jelsma (TNI), 27 Marzo 2002 [en inglés]

Comunicado de prensa del TNI: Asuntos importantes se n en la Comisión de Estupefacientes de la ONU, 8 Marzo 2002

Posibilidades de cambio en el control internacional de drogas, Informe sobre políticas de drogas del TNI, n° 1, Diciembre 2001