Alternativas para la reforma del sector público en Europa

‘Estábamos rotundamente en contra de la privatización’, recuerda el sindicalista noruego Rolv Hanssen. ‘Entonces alguien nos preguntó: “ya sabemos en contra de qué estáis, ¿pero que proponéis?”’. Esa es la gran pregunta que se está planteando la izquierda de toda Europa mientras intenta tomar aliento en plena embestida neoliberal. ‘Defender’ y ‘luchar contra’ se han convertido en dos constantes del léxico de la izquierda durante los últimos 20 años. Faltaba ‘transformar’. Pero sindicatos, municipios y movimientos de todo el continente, víctimas de una socialdemocracia que desertó para abrazar la causa de la mercantilización, han empezado a experimentar con nuevos modelos de gestión de los servicios públicos como elemento fundamental para evitar que cambien de manos. En ese intento por arrancar a la derecha la agenda social, se ha contado con la participación de trabajadores y ciudadanos, y la movilización de la sociedad civil. Y, con ello, la inexorable marcha de los privatizadores se ha ralentizado y, en algunos lugares, se ha detenido por completo.

‘Trondheim es lo que nos inspira’, declaró el líder laborista noruego Jens Stoltenberg tras la victoria de su partido y sus socios de centro-izquierda en las elecciones nacionales de 2005. Según los observadores, el programa del nuevo Gobierno –que se compromete, entre otras cosas, a acabar con todas las privatizaciones y a adoptar un papel más activo en la gestión de empresas como la ferroviaria, en la que el Estado es socio mayoritario– es seguramente el más radical que haya presentado cualquier país miembro de la OCDE en muchos años. Y eso sin olvidar que Stoltenberg era considerado como la versión noruega de Tony Blair cuando asumió la dirigencia del partido. Fue la experiencia de Trondheim, la tercera mayor ciudad del país, donde una coalición de sindicatos y organizaciones de la sociedad civil impulsó una plataforma de izquierda para poner en marcha un ‘programa radical para revindicar el sector público’, lo que obligó al Partido Laborista a cambiar de rumbo. Así, el partido ha pasado de ser un firme defensor de las privatizaciones a mostrarse contrario a ellas.

El proceso comenzó en Trondheim en 2002, cuando la confederación de sindicatos de la ciudad, previa consulta con sus delegaciones, desarrolló un programa político de 19 puntos para las elecciones municipales de 2003. El programa se centraba en toda una serie medidas con las que contrarrestar la política del gobierno de derechas en materia de licitación competitiva para los servicios públicos. Las demandas del sindicato se presentaron a todos los partidos políticos, la confederación de sindicatos clasificó las respuestas y, posteriormente, difundió su análisis entre los afiliados y los vecinos. Los partidos que habían dado apoyo a gran parte de las demandas sindicales –el Partido Laborista, la Izquierda Socialista y la Alianza Electoral Roja– obtuvieron la mayoría en el consistorio. Según los sondeos a pie de urna, el 70 por ciento de los afiliados sindicales votó por la izquierda, frente al 54 por ciento de las elecciones anteriores.

Esta nueva mayoría de izquierda en el ayuntamiento se embarcó casi de inmediato en una política de remunicipalización de los servicios públicos, abriendo negociaciones para recuperar la titularidad de la empresa municipal de autobuses y revocando una decisión que pretendía privatizar los cines de la ciudad. Tampoco se renovó una serie de contratos con empresas privadas para la provisión de asistencia a los ancianos y se puso en marcha un ambicioso programa de inversiones en las escuelas públicas. De esta forma, Trondheim, en contra de las tendencias nacionales, incrementó la ayuda social destinada a todos aquellos que no participan en el mercado laboral, como las madres solteras.

‘Con la mirada puesta en Trondheim’ se convirtió en el lema de la izquierda y del movimiento sindical en Noruega, que repitió la campaña de Trondheim para las elecciones nacionales de 2005. Promovida por Attac y los sindicatos, la campaña organizada en Oslo en 2005 instaba a la clase política a aceptar demandas como el fin de las privatizaciones y de las rebajas de impuestos. Unas 4.000 personas asistieron a una manifestación celebrada con tal fin en la capital. Tras las elecciones, los partidos de centro e izquierda recibieron la visita de grupos activistas y del movimiento sindical. Cuando se formó la nueva coalición, integrada por el Partido Laborista, el Partido de Centro e Izquierda Socialista, el proceso de privatización se detuvo.

Pero la victoria no se alcanzó gracias a un único frente. Mientras los sindicatos intentaban proteger los servicios públicos a través de su campaña política, también estaban luchando por cambiarlos desde dentro. Desde fines de los años noventa, el mayor sindicato del país, el Sindicato de Empleados Municipales y Generales (Fagforbundet), ha estado fomentando una política de participación de los trabajadores del sector público para mejorar la calidad de los servicios. Esta estrategia, conocida como ‘proyecto por un nuevo municipio’, es un intento por superar la amenaza de la privatización acabando con la excusa de que los servicios están mal gestionados. ‘Sabemos que los empleados del sector público quieren hacer un buen trabajo. Durante el almuerzo, en el comedor, discuten temas de trabajo’, comenta Rolv Hanssen, ex asesor de Fagforbundent. ‘La idea es utilizar sus conocimientos y escucharles’. Se iniciaron así proyectos piloto en municipios pequeños, en que se celebraron reuniones entre empleados y usuarios de los servicios; se animó a los trabajadores a presentar sus ideas para mejorar los servicios, se compartieron conocimientos. Todos los cambios se realizaron partiendo de la base de que, tras el proceso, no se perdería ningún puesto de trabajo. El Gobierno de centro-izquierda de Noruega ha adoptado ahora esta política, que se ampliará a 100 municipios este mismo año.

El sindicato de los servicios públicos Kommunal de Suecia ha puesto en marcha un experimento parecido, conocido como ‘Come On’, por el que se insta a los trabajadores a identificar las áreas susceptibles de mejora y a encontrar nuevas formas de trabajar; de nuevo, con la garantía de que los cambios no se adoptarán a expensas de sus propios puestos. En palabras del vicepresidente de Kommunal, Lars-Ake Almqvist, ‘frente a las demandas de los empresarios, que defendían recortes en los servicios públicos o su privatización, Kommunal se dio cuenta de que limitarse a rechazar los cambios no es muy constructivo, sobre todo porque algunas de las acusaciones sobre la ineficiencia de los servicios públicos eran ciertas. Así que empezamos a desarrollar un modelo para construir organizaciones más eficientes, no jerárquicas, que involucraran a los empleados, con el objetivo de ahorrar fondos sin despedir a la gente’. Ahora son 60 los municipios que siguen este modelo en ámbitos como el cuidado de los ancianos y los servicios de agua.

Los sindicatos británicos también se han enfrentado al sector privado en su propio campo – las licitaciones competitivas– y han ganado. En Newcastle, el sindicato del sector público Unison consiguió en 2002 un contrato de 250 millones de libras para el suministro de los servicios informáticos y afines del ayuntamiento durante 10 años. Esta opción ‘interna’ ganó a otra propuesta presentada por la multinacional de las telecomunicaciones BT. Al igual que en Trondheim, el triunfo sindical se alcanzó mediante una amplia campaña política caracterizada, entre otras cosas, por la formación de una Alianza de los Servicios
Públicos contra las privatizaciones, integrada por concejales que apoyaban la iniciativa y grupos comunitarios, y la publicación de un manifiesto de los servicios públicos. En opinión del investigador Dexter Whitfield, que ayudó a preparar la licitación, ‘nadie podría haber acusado al sindicato en ningún momento de estar meramente preocupado por los estrechos intereses económicos de sus miembros. Este énfasis en la política pública fue muy importante. Los afiliados estaban igual de interesados en el contenido de sus trabajos, el servicio suministrado, el proceso mediante el que proporcionaban los servicios y a quién debían rendir cuentas’. La confianza que generó esta licitación interna animó a Unison a revisar toda su estrategia sobre contrataciones públicas y, desde entonces, ha conseguido importantes contratos para la gestión de comedores escolares y servicios de tecnología en varios centros educativos. También se ha reelaborado la estrategia de contrataciones públicas del ayuntamiento con el fin de promover las licitaciones internas y evaluarlas con la misma lupa que las del sector privado. ‘Antes, había que arrastrar al ayuntamiento a la mesa de negociaciones para presentar una propuesta interna’, explica Whitfield. ‘Ahora la piden directamente’. Y cree además que el resto del movimiento sindical británico debería tomar buena nota de lo que se ha conseguido en Newcastle. ‘Se trata de decir “puedo hacer esto” y tener las narices de ponerse a hacerlo’.

Y mientras los sindicatos han ido ganando en imaginación y ambición para articular su defensa de los servicios públicos, se ha abierto otro camino en la lucha contra las privatizaciones desde un frente totalmente distinto: el del movimiento para capacitar a los consumidores de servicios. En los últimos años, el concepto de ‘presupesto participativo’ –la apropiación de los servicios públicos por parte de los ciudadanos de a pie’, en palabras de uno de sus defensores– ha salido de su cuna en Brasil para difundirse por toda Europa. En España., el 5,2 por ciento de la población vive en municipios que practican el presupuesto participativo, adoptado por ciudades como Córdoba, Sevilla, Getafe y Albacete. En Sevilla, una coalición formada por el Partido Socialista e Izquierda Unida empezó a ceder parte de su poder sobre las arcas municipales a 21 asambleas vecinales de toda la ciudad en 2004. Los departamentos de obras públicas, deportes, juventud, educación, cultura, medio ambiente y sanidad someten una cifra de hasta 30 millones de euros de su presupuesto total a la deliberación ciudadana. El proceso se ha traducido en proyectos de inversión pública como la construcción de piscinas y centros deportivos, programas de regeneración urbana en zonas desfavorecidas y rehabilitación de escuelas públicas.

Según Javier Navascués, director de la Fundación de Investigaciones Marxistas, el presupuesto participativo propone una alternativa a la simple defensa del control verticalista del Estado sobre los servicios públicos y a las privatizaciones o subcontrataciones. En lugar de una continuidad del statu quo, representa una nueva democratización de la esfera pública. ‘Las luchas contra las privatizaciones en España rara vez han propuesto una alternativa a la gestión pública burocrática tradicional’, comenta Navascués. ‘La gente está adquiriendo capacidades, aprendiendo cómo luchar por sus proyectos y sueños sin perderse por los laberintos del aparato estatal. Es una experiencia verdaderamente gratificante ver cómo los ciudadanos de a pie cuestionan a los cargos públicos’.

En Italia, muchas localidades se han unido para formar la Rete del Nuovo Municipio, una red comprometida con una globalización ‘desde abajo’ y la protección de la diversidad local, que está experimentando con formas participativas para el gobierno municipal. En los últimos 10 años, son muchos los municipios –desde los pequeños pueblos de Grottammare y Pieve Emanuele hasta barrios enteros de Roma– que han adoptado formas de administración y planificación participativas. La red, cuyos principios de democracia participativa se están propagando a gobiernos provinciales y regionales, sobre todo en la Toscana, está planteando una alternativa a la venta de los servicios hídricos de propiedad municipal al sector privado. El modelo se basa en la ‘gestión compartida’, por la que los usuarios del recurso están representados en una junta gestora y las zonas vecinas tienen su propia voz a través de una junta ‘de transacciones’, con lo que se garantiza que no se impongan intereses egoístas y autárquicos. La legislación italiana no permite aún la existencia del modelo ‘público-local’, y ministros del centro-izquierda están incluso intentando frenar los experimentos en pequeños municipios. La nueva ley en esta materia fomenta, de hecho, las simples privatizaciones, pero la red está trabajando con la izquierda en el Gobierno para intentar modificarla.

Todas estas iniciativas se caracterizan por cierto sentimiento de apremio por aprovechar el impulso de los cambios. Pero eso no significa que sean homogéneas ni exentas de conflictos entre usuarios y proveedores de servicios. En Trondheim, donde el ‘nuevo modelo municipal’ de aprovechamiento de los conocimientos de los trabajadores fue iniciado por un gobierno de izquierda, respaldado por una alianza de sindicatos y organizaciones de la sociedad civil, la democracia participativa de los ciudadanos ‘es un tema que nunca ha estado sobre la mesa’, en palabras del investigador Einar Braathen. En cambio, en Sevilla, las iniciativas para involucrar a los usuarios en el suministro de los servicios como parte de una estrategia más general hacia la participación ciudadana se han topado con la renuencia de los sindicatos.

El catalizador más inmediato para muchos de estos experimentos ha sido la amenaza externa de la privatización. Pero eso no significa que ese contexto se vaya a repetir siempre. Los ejemplos de participación de los trabajadores en Noruega y Suecia, por ejemplo, se han convertido en campañas independientes por la adopción de reformas, aunque se originaran como una reacción de defensa ante la amenaza de ruptura del sector público. Al menos 55 ciudades de Europa practican actualmente alguna modalidad de presupuesto participativo. Estas ‘alternativas a la privatización’ se están convirtiendo en auténticas alternativas por su valor intrínseco y siguen su propio camino, ajenas a la amenaza contra la que se crearon.