El "valor" de la energía eólica en Uruguay

30 June 2005
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El "valor" de la energía eólica en Uruguay
Gerardo Honty
Conference paper, CEUTA, Uruguay, 10 December 2001


This paper describes the environmental and social costs related to the use of fossil fuels and the possibilities for the government to relate those costs back to the producers and users of fossil energy. The papers concludes with an overview of problems with and possibilities for wind power in Uruguay.


Introducción: Desarrollo y Energía

Suele asociarse el aumento del consumo de energía con el desarrollo, el crecimiento de la economía y el bienestar social. Sin embargo hay muchos sobrentendidos detrás de esta presunción. En principio valdría la pena hacer una distinción entre dos diferentes aspectos de la energía, por un lado es un "bien de uso" capaz de mejorar la calidad de vida de las personas; por otro es un "insumo" para la producción, del que dependen el trabajo y la riqueza de los países.

Analizándolo en tanto bien de uso, el primer supuesto puede ser verdad en algunos segmentos particulares de la población que carecen de energía o la que utilizan es de baja calidad. En estos sectores, un mayor abastecimiento de cierto tipo de energéticos podría significar una mejora. Sin embargo, el crecimiento energético que se ha producido en los últimos años no parece estar orientado a esta población, sino al consumo superfluo que se expande abrumadoramente en los sectores altos y medios de las ciudades.

Visto como insumo productivo, no parece que la curva de empleo vaya acompasada con el aumento del consumo energético. En los últimos 40 años hemos vivido un crecimiento vertiginoso del consumo de energía, y el empleo falta cada vez más en nuestros países. Las industrias tienen diferentes niveles de consumo energético por rama y también por empleo. Un estudio hecho para Brasil (Bermann, 1999) demuestra que mientras ramas como la metalúrgica tienen un nivel de empleo de 6 trabajadores por tep/año, la textil tiene una capacidad de dar trabajo a 248 personas por cada tep/año de energía consumida. Por lo tanto la incidencia del aumento de consumo energético y empleo depende también -aún dentro del sector industrial- a la rama que se aplique.

El PBI tampoco aumenta proporcionalmente al uso de energía. En los últimos 2 años la "intensidad energética ha caído sustancialmente en Uruguay: mientras cae el PBI, sigue creciendo el consumo de energía. Entonces, el aumento del consumo de energía puede estar orientado a sectores no productivos o que no generan fuentes laborales y por lo tanto no contribuye a solucionar problemas de pobreza. El aumento puede también deberse a equipos ineficientes, al desperdicio o a un consumo inducido con fines comerciales. Por lo tanto no hay relación entre crecimiento del consumo energético y mejora de calidad de vida.

Es más, la forma y el tipo de energía consumida puede en sí misma estar menoscabando la calidad de vida de las personas. Ciudad de México, por ejemplo, está inundada de automóviles que consumen muchísima energía. No parece que ésto aumente la calidad de vida de los mexicanos que cada pocos días tienen que quedarse adentro de sus casas por recomendación gubernamental, pues el aire se ha convertido en el enemigo público número uno de los ciudadanos.

Por lo tanto para responder si existe relación entre aumento de energía y desarrollo, es necesario que antes se contesten a otras interrogantes: el aumento de la energía ¿está orientada al consumo final o al sector productivo? En caso que sea al consumo final: ¿a qué sectores socioeconómicos está dirigido el aumento del consumo? En caso de estar dirigido al sector productivo: ¿cuántos puestos de empleo va a generar?, ¿cómo se distribuye esa nueva riqueza en el resto de la sociedad? Y en ambos casos: ¿qué impactos locales (en la salud y el ambiente) y globales tiene su uso? Una vez respondidas estas preguntas y ponderadas las respuestas, podrá establecerse si promueven o no el desarrollo.

Todas las fuentes de generación de electricidad tienen impactos ambientales. Por lo tanto el único kilovatio realmente limpio es aquel que no se genera. Ésto no quiere decir que no haya que consumir energía, sino que hay "restricciones ecológicas" a su uso tanto como hay restricciones económicas. No vamos a poder aumentar nuestro consumo energético infinitamente en un mundo que tiene recursos finitos y un ecosistema que no puede absorber todos los residuos que arrojamos como lo demuestra el problema del cambio climático.

Esta breve introducción ha pretendido dejar constancia de mi convencimiento de que el aumento del consumo energético per se no trae aparejado el desarrollo y por consiguiente nuestro problema no es el aumento de la oferta sino la eficiencia y mejor distribución social del uso de la energía. En lo que sigue a continuación trataré de demostrar que la mayoría de las fuentes energéticas tienen altos impactos ambientales y que, en consecuencia, deben elegirse las de menor impacto ambiental. Luego trataré de demostrar que las energías limpias como la eólica, no tienen competitividad económica porque las fuentes fósiles hacen una competencia desleal en un mercado que transfiere parte de sus costos propios a otros sectores de la economía nacional.

Impactos de las centrales hidroeléctricas

En nuestro país las hidroeléctricas están agotadas. Sin embargo vale la pena repasar algunos de sus impactos pues aún se mantienen a nivel nacional algunos planes como subir la cota de Salto Grande o hacer una nueva represa aguas abajo en el Río Uruguay, además de varias otras represas que están pensando hacer Brasil y Argentina en la cuenca del Plata que tendrán impactos en nuestros recursos hídricos y ecosistemas.

Las centrales hidroeléctricas tienen altos impactos a nivel regional y local, por las modificaciones que producen en su medio físico, biótico y socioeconómico. Los embalses acarrean pérdidas significativas de biodiversidad y alteran los ecosistemas, desplazan personas con sus consecuentes problemas sociales, ocasionan pérdida de yacimientos arqueológicos o de interés cultural y acrecientan la incidencia de enfermedades de origen hídrico.

En mayo de 1998 se conformó la Comisión Mundial de Represas, nucleando organismos multilaterales como el Banco Mundial, agencias de gobierno, empresas privadas, ONGs, grupos de personas afectadas, etc., que dedicó dos años de labor a una evaluación de beneficios y perjuicios de este tipo de emprendimiento. El reporte (CMR, 2000) en su síntesis recalca entre otras cosas: ..."después de más de dos años de estudios rigurosos, de diálogo con quienes están a favor y en contra de las grandes represas, y de reflexión, la Comisión opina que no existe ninguna duda justificada acerca de...:

  • Las represas han contribuido de un modo importante y significativo al desarrollo humano, y los beneficios que se han derivado de ellas han sido considerables.
  • En demasiados casos, para obtener estos beneficios se ha pagado un precio inaceptable, y frecuentemente innecesario, especialmente en términos sociales y ambientales, por parte de las personas desplazadas, las comunidades río abajo, los contribuyentes fiscales y el medio ambiente.
  • Comparativamente con otras alternativas, la falta de equidad en la distribución de los beneficios ha puesto en tela de juicio el valor de muchas represas a la hora de satisfacer las necesidades de agua y energía para el desarrollo".

Además de los impactos locales como los descritos, hay que considerar las emisiones de CH4 y CO2 proveniente de los lagos represados. Se ha sostenido que la generación hidráulica es "limpia" pues no genera dióxido de carbono derivado de la quema de combustibles fósiles. Sin embargo, algunos estudios han señalado que la descomposición orgánica de la biomasa sumergida en los lagos de las represas producen una emisión de CO2 y CH4 considerable. En el caso particular de la cuenca amazónica estas emisiones sólo serían menores que la derivada de la quema de combustibles fósiles para generar una cantidad similar de electricidad, si se toman horizontes de por lo menos 100 años para la comparación. Si se consideran las emisiones gaseosas de una térmica y las de una represa para la misma generación de electricidad en períodos de tiempo menores, entonces las ventajas ambientales de la hidroelectricidad se desvanecen (Fearnside, 1996).

Impactos de las termoeléctricas

En nuestro país y en buena medida en la región el futuro va a ser el gas natural. El gas natural está siendo promocionado como un combustible limpio y hasta "ecológico". Esto no es cierto y más bien podría decirse que es apenas "menos sucio" en algunos casos. Si bien tiene menores emisiones de CO2 (28% menos que el petróleo) y tiene muy bajas emisiones de dióxido de azufre (SO2), mantiene altos niveles de emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) y ozono (O3), provocado por el NOx, ambos con fuertes impactos a nivel local como se verá un poco más adelante (UIIG, 1998).

Entretanto, el alto porcentaje de gas metano (CH4) contenido en el gas natural (90%) hace que las pérdidas en las cañerías de las redes de transporte y distribución se transformen en fuentes muy importantes de emisión de este gas, uno de los de mayor impacto para el efecto invernadero. Se estima que, como mínimo, un 1% del gas consumido se pierde en algún momento de su transporte aún con las mejores condiciones técnicas. El CH4 tiene un potencial de calentamiento atmosférico 21 veces superior al CO2, es decir, que cada molécula de CH4 en la atmósfera es equivalente a 21 de CO2 a los efectos del calentamiento global.

El transporte de gas natural requiere de gasoductos que, en el esquema de integración actual, implican decenas de miles de kilómetros de tuberías. Sólo el gasoducto Bolivia-Brasil tiene una longitud de 3.150 km. La construcción de gasoductos está asociada a una serie de impactos ambientales y sociales negativos. Generalmente, los gasoductos en su trazado se topan con áreas naturales protegidas, tierras de comunidades indígenas, sitios de valor arqueológico o patrimonial, o hábitats que no pueden volver a su condición anterior luego de su paso.

Finalmente el gas natural es un combustible no renovable por lo cual el aliento a su consumo atenta contra el principio fundamental del Desarrollo Sostenible que nos exhorta a no comprometer la disponibilidad de recursos para las generaciones futuras.

Gases que afectan la salud

Los efectos de la polución de aire sobre la salud son variados y están ampliamente documentados (Last y colab. 1998; OECD, 2000). Uno de los más probados es la incidencia en el cáncer. Entre el 70% y el 80% de todos los tipos de cáncer se producen por exposición a los contaminantes del aire (Borja-Aburto, 2000). A continuación se detalla una serie de gases que provienen de la quema de petróleo, gas natural y carbón y sus principales efectos sobre los seres humanos y el ambiente inmediato.

Óxidos de nitrógeno (NOx). Afecta pulmones y bronquios, provoca irritación en los ojos y es uno de los gases que produce lluvia ácida, con consecuencias gravísimas para la producción agrícola, la salud y los ecosistemas (agua, suelo, fauna y flora). Además de tener impactos nocivos en sí mismo, es el precursor de otro gas de efectos adversos: el ozono (O3), llamado "superficial" para distinguirlo del ozono troposférico cuya ausencia en la zona austral ha dado lugar al llamado "agujero de la capa de ozono".

Ozono (O3) superficial. Numerosas enfermedades están asociadas al ozono, incluidos daños al tejido pulmonar, reducción de la función respiratoria, alergias, irritación de las vías respiratorias y asma. Bajos niveles de O3 pueden causar congestión pulmonar, náusea, dolor de pecho y tos. Un estudio desarrollado por el Consejo de Ministros del Ambiente de Canadá concluyó que con el ozono al nivel del 60% del permitido por su legislación nacional (incremento de 99 µg/m3) la media de ingresos hospitalarios por problemas respiratorios y pulmonares aumenta un 4,5% y la muerte prematura en un 1,35%. Un estudio similar para Barcelona elevaba un 4,8% el porcentaje de muertes prematuras con 93 µg/m3 de incremento de O3.

Dióxido de Nitrógeno (NO2). Estudios desarrollados en Londres, Canadá y Barcelona han demostrado incrementos en los ingresos hospitalarios y mortalidad asociados al aumento del NO2. En Canadá un incremento de 80 µg/m3 provocó un aumento en la mortalidad de 4,6%. En Barcelona un aumento de 100 µg/m3 fue asociado a un aumento de 3,4% en los índices de mortalidad. Finalmente en Londres, 92 µg/m3 más de NO2 en el aire significó un crecimiento de 1,14% en los ingresos hospitalarios por enfermedades respiratorias. Este gas, al igual que el monóxido de carbono, tiene grandes impactos en la salud de las personas a nivel residencial.

Dióxido de Azufre (SO2). El dióxido de azufre está asociado con irritación de los ojos, afecciones respiratorias y cardiovasculares. Estudios realizados en 11 ciudades han demostrado que crecimientos de entre 10 µg/m3 y 60 µg/m3 producen un aumento del 3% en el índice de mortalidad general, 4% en mortalidad por afecciones cardíacas y respiratorias específicamente y un 2% en los índices de ingresos hospitalarios. Este es además, otro de los gases que produce lluvia ácida.

Monóxido de Carbono (CO). En dosis moderadas, es uno de los gases letales para el organismo afectando primordialmente los órganos con mayor demanda de oxígeno como el cerebro y el corazón. También es común la exposición a este gas en los ambientes cerrados y particularmente los hogares que utilizan leña para cocción.

Material particulado. El SO2 es también precursor del SO4 (sulfato particulado), asociado a incremento de la mortalidad por enfermedades cardiovasculares y respiratorias. Éstas y otras partículas dispersadas en el aire por la quema de combustibles tienen efectos crónicos acumulativos en el cuerpo humano, peores que los de los gases que actúan con efectos en el corto tiempo. Metales pesados, compuestos orgánicos complejos y material radiactivo, también son emitidos durante la quema de combustibles fósiles y tienen altos impactos en la salud. Estos materiales, que se acumulan en el ambiente, son asimilados por el organismo a través de la respiración, al beber agua o ingerir alimentos. Algunos de ellos producen cáncer.

Política energética y ambiente

Los estados disponen de diversos instrumentos para intentar reducir los impactos ambientales derivados de la generación de electricidad. Los más comunes son de dos tipos: regulatorios y económicos. Los primeros marcan normas y estándares que los actores deben cumplir si no quieren ser sancionados, por ejemplo estándares de emisión de gases o efluentes, normas de ordenamiento territorial, prohibición de ciertas actividades, controles de las emisiones gaseosas de los automóviles, etc. Los segundos establecen incentivos o gravámenes a cierta producción o actividad de manera tal que el costo económico oriente a los actores hacia los fines perseguidos por el Estado.

La regulación, a diferencia de los mecanismos económicos, no repara en criterios de eficiencia económica ni en qué mecanismos utiliza el agente contaminador para adecuarse a las reglamentaciones. Este es un mecanismo de carácter administrativo que fija los límites de emisión o de calidad ambiental en función de objetivos prefijados, basados en consideraciones de salud, ambiente, urbanismo, etc.

Los instrumentos económicos por su parte presentan abundantes ejemplos en nuestros países, aún en estos tiempos de "desregulación": Exoneraciones tributarias a la construcción de gasoductos (Uruguay), créditos "blandos" para la construcción de termoeléctricas (Brasil), subsidios a la generación eólica (Argentina), entre otros. En consecuencia "privatizar" y "desregular" el mercado no debería significar que el Estado pierda su capacidad de aplicación de políticas.

Internalización de costos ambientales

Todos los impactos ambientales y sobre la salud descritos hasta aquí ocasionan un perjuicio indudable a las personas en particular y a la sociedad en general. Como hemos visto, son responsables de muertes, enfermedades crónicas, internaciones, etc. Pero además, ésto no sólo tiene un valor negativo intrínseco, sino que además tiene un valor económico explícito que se refleja en gastos en algún sector de actividad el país. A modo de ejemplo se describen algunos estudios realizados sobre estos aspectos en diferentes países:

  • En San Pablo han sido estimados los gastos en salud por contaminación del aire de la región metropolitana en US$ 100.000 millones (Seroa da Motta et al, 2000). Si bien la mayor parte de este costo está originado en el sector transporte, puede dar una idea de los valores que pueden alcanzar las externalidades en salud provocadas por los gases que hemos visto.
  • En la Unión Europea se han estimado los daños por polución derivados de las emisiones de SO2, NOx y PM10 en 224.000 millones de euros (Barker et al, 2000).
  • En Hungría un análisis de los beneficios en salud que derivarían de un programa de ahorro energía de un 7,7% fue evaluado en US$ 650 millones (Aunan et al, 2000).

(Las hidroeléctricas por su parte también han tenido externalidades negativas varias en diversos casos analizados en el mundo por pérdidas de tierra fértiles, disminución en los volúmenes de pesca, pérdidas de biodiversidad, etc.)

Los ejemplos presentados no petenden establecer que los niveles de emisiones gaseosas de las termoeléctricas uruguayas tengan aquellos niveles de valores monetarios ni mucho menos. La idea es solamente mostrar que la emisión de estos gases contaminantes existen y que pueden ser evaluados monetariamente.

Las usinas generadoras de energía eléctrica que funcionan a base de gas natural compiten deslealmente con las fuentes de generación limpias como la eólica pues sólo pagan los gastos directos de su funcionamiento pero no pagan por ninguna de las externalidades que producen como se ve en los ejemplos anteriores. Pero podría aún poner otro ejemplo: En Uruguay este año tuvimos una serie de problemas relacionados con la disposición final de residuos contaminantes. La experiencia vivida nos dejó a todos en claro que este tipo de residuos no puede arrojarse impunemente en cualquier lado, sino que las empresas tienen que darle un tratamiento adecuado que elimine su toxicidad y pagar para que alguien se haga cargo de ellos poniéndolos en algún depósito que nos libre de la contaminación. Esto encarece los costos de las empresas que generan este tipo de residuos y cualquiera que se aprovechara de no cumplir con la ley para tener una ventaja económica estaría haciendo una competencia desleal.

En el caso de la generación de energía a partir de fuentes fósiles se da la situación de que las empresas "depositan" sus residuos contaminantes en la atmósfera (gases) sin eliminar su toxicidad y sin "pagar" por el uso de ese depósito. Estas usinas compiten deslealmente con otros emprendimientos como la generación eólica que no hace uso de ese depósito y "pagan" a su manera por el tratamiento de los residuos: tienen un costo de generación mayor para no producir esos residuos.

Es probable que, dentro de los nuevos esquemas regulatorios con participación del sector privado que nuestro país y la región están impulsando, sea más fácil introducir factores que corrijan las "imperfecciones del mercado" más que regulaciones directas. La internalización de costos ambientales es una herramienta económica (de la economía liberal clásica) con la cual los Estados pueden encauzar sus sectores energéticos hacia formas más sustentables de producción y consumo, sin contradecir las reformas ya iniciadas.

El concepto central es que la producción, transporte y consumo final de energía tienen impactos económicos negativos en otros sectores y áreas de actividad y éste daño debe ser cargado económicamente a quien lo produce. Se dice que existe una "externalidad" cuando una cierta actividad de una persona o unidad productiva tiene un impacto involuntario sobre otras personas o actividades y este impacto no es valorado por el mercado. Un ejemplo podría ser una industria que no trata sus emisiones gaseosas y produce un daño en la salud de los vecinos que deben recurrir a gastos hospitalarios originados en aquella contaminación. Esta industria no está haciéndose cargo de las externalidades de su producción y a la vez está compitiendo deslealmente con otra industria que sí les da un tratamiento a sus emisiones evitando el daño a los vecinos.

Otro ejemplo puede ser el de la gasolina. Si un tipo de gasolina ocasiona más daños a la salud que otra, la primera debería cargar un impuesto que diera cuenta del mayor gasto que su consumo ocasiona en la salud de los individuos expuestos a esa contaminación aérea. La internalización de costos ambientales es hacer que ese daño a terceros sea valorado en el mercado, reflejando de mejor manera la real ecuación de costos de la actividad en cuestión. La consecuencia que se espera de esta nueva forma de contabilidad es darle mayor competitividad a la producción "limpia" que no traslada costos ambientales a otras esferas de la sociedad.

Los modos específicos de internalizar los costos ambientales pueden ser varios: negociación directa entre el "contaminador" y el afectado, tasas, beneficios económicos a las formas no contaminantes, compra de derechos de emisión, etc. En cualquiera de los casos, lo que estos instrumentos logran en el sector energético es darle mayor competitividad a las energías renovables y al uso racional de la energía castigando a las fuentes y usos contaminantes y depredadores.

El papel del Estado

Es innegable que las empresas de energía -y el uso de la energía en general- tiene impactos ambientales. Es indiscutible asimismo que las empresas no pagan por estos impactos: es decir, utilizan el ambiente como un factor más de producción que no es remunerado. Si una industria, por ejemplo, tiene emisiones gaseosas está utilizando la atmósfera como un depósito de residuos por el cual no paga arrendamiento y externaliza los costos de producción generando un daño ambiental. En estos casos ¿cuáles son las opciones de los gobiernos?

1. Obligar a las empresas a hacerse cargo de daños ambientales por cualquiera de las vías mencionadas párrafos arriba -con lo cual se reducen las ganancias de las empresas-, o aumentan los precios de productos y servicios.

2. Hacerse cargo de las restauraciones ambientales y cobrar para eso impuestos con lo cual, o se los carga a las empresas y estamos como en el caso anterior, o se los cobra a la población y tendrá el mismo efecto que una suba general de los precios y servicios.

3. No hacer nada y entonces todo sigue como está: los cursos hídricos se contaminan, el aire se hace cada vez más irrespirable, la gente se enferma más y se deteriora su calidad de vida.

En los últimos años la lógica empresarial ha invadido la esfera política y todas las decisiones de nuestros gobiernos parecen orientarse por los criterios de eficiencia y competitividad del mundo de los negocios. Esta lógica indica que hay que hacer lo más barato, eficiente y rápido, incluso si ésto lleva a transferir costos a, por ejemplo, el ambiente. Lo más barato es, entonces, tomar la tercera opción.

Esta forma de actuar y razonar es habitual y hasta "justificada" por las empresas, pero es inadmisible que sea aplicada por el Estado. Una empresa tiene una vida efímera: sus empleados están hoy aquí y mañana en otro lado. Puede mudarse, vender sus propiedades, cambiar de casa y si le va mal se fundirá, sus bienes serán rematados y el empresario empezará de nuevo. El Estado no puede hacer ésto. Los ciudadanos están hoy aquí y mañana también. El país no se puede mudar ni puede rematar su territorio para empezar de nuevo en otro lado. Entonces, el Estado no puede actuar con lógica empresarial de mirada a corto plazo. Su visión tiene que ser de largo plazo, su ambiente y recursos tienen que perdurar, pues la gente habitará el país por todo el futuro previsible. ¿Cuál de las tres opciones vamos a tomar entonces?

El futuro de la energía eólica en Uruguay

La generación eólica tiene posibilidades técnicas en el Uruguay de hoy pero no tiene factibilidad económica. Esto se debe a dos razones fundamentales: Primero porque el horizonte de tiempo que se toma para comparar los costos de generación es de 20 años. Las plantas a gas natural tienen bajos costos de capital (U$S 500-600 /kW), con costos de operación altamente variables según las fluctuaciones del mercado de combustibles. Las plantas eólicas en cambio, tienen costos de capital más altos (U$S 900-1200/kW) pero costos de operación estables, porque no dependen de combustible alguno. Durante el tiempo requerido para amortizar el costo de la construcción de una planta eólica, el costo de la energía generada será más alto que las plantas a gas natural, pero una vez amortizadas, luego de 10-12 años, sus costos de generación son más bajos que en las usinas de gas natural. Si el horizonte de tiempo tomado para la evaluación fuera mayor, la competitividad de la generación eólica aumenta sustancialmente.

La segunda razón por la cual la generación a partir del viento no tiene factibilidad económica en nuestro país es que no se consideran las externalidades de los combustibles fósiles y entonces no se contabiliza el ahorro que la energía limpia representa en otros sectores de la economía como la salud. La tesis central de mi exposición es que al país le conviene más utilizar su dinero invirtiendo en fuentes de energía limpias más que en los gastos hospitalarios que el uso de combustibles fósiles le ocasiona. La inversión va a resultar en menores costos para la economía en su conjunto, va a tener una población más saludable y un ambiente más sano.

El Estado uruguayo debería pensar seriamente en regular para hacer más transparente el mercado evitando la competencia desleal que desarrollan las empresas que utilizan fuentes fósiles. Para ello debe obligar a estas industrias a hacerse cargo de las externalidades que producen a través de algunos de los mecanismos de mercado que la economía ofrece y se mencionaron anteriormente.

El Estado asimismo debería considerar a la hora de hacer sus evaluaciones costo/beneficio, que debe tomar horizontes de más largo plazo para tomar una decisión, porque un país no es una empresa y los recaudos que debe tomar tienen otras dimensiones: conservación de los recursos, salud, ambiente y desarrollo, en el sentido amplio y no meramente economicista del término.


Referencias bibliográficas

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