L'accord multilateral sur les investissement (AMI) et ses clones

01 April 1999
Article

Contribution au colloque Mondialisation, Institutions, Citoyennete
Parlement Europeen, Bruxelles, 29-30 avril 1999


"Ce Colloque au Parlement européen a été organisé par mon collègue à l'Observatoire de la Mondialisation, le Professeur Dmitri Uzinidis qui enseigne l'économie et la sociologie industrielles à l'Université du Littoral à Dunkerque. Il a accompli le tour de force d'obtenir d'un assez grand nombre de gens super-occupés une contribution écrite trois semaines avant le Colloque, et quand nous sommes arrivés à Bruxelles, le livre contenant nos contributions était disponible. Il s'appelle 'Mondialisation et Citoyenneté', Jean-Pierre Michiels et Dmitri Uzinidis, coordinateurs, l'Harmattan, coll. Economie et Innovation, Paris 1999. C'est bien la première fois que j'ai vu un tel exploit: la contrepartie c'est qu'au moins en ce qui me concerne, la contribution a été écrite à la vitesse grand V. J'espère que cela ne se sent pas trop".


Lorsque dans quelques décennies de courageux chercheurs écriront l'histoire de la mondialisation, le sort de l'Accord Multilatéral sur l'Investissement [désormais: AMI] méritera sans doute un chapitre à part. Ce chapitre, nous ne pouvons encore l'écrire car le véritable destin de ce traité n'est pas encore connu, même s'il a été officiellement enterré en décembre 1998.

L'AMI - Cadavre ou Dracula? Oiseau mort ou Phoenix? Nul ne le sait encore mais en tout cas formidable révélateur d'un état d'esprit de ses promoteurs et du reveil citoyen face à la mondialisation.

Rappellons brièvement la genèse et le contenu de ce traité, conçu au début de la décennie à l'Organisation pour la Coopération Economique et le Développement [OCDE] et négocié au sein de cet organisme entre mai 1995 et octobre 1998, date à laquelle la France s'est retirée des négociations et celles-ci ont capoté.

Genèse de L'AMI

En 1995, deux Comités internes de l'OCDE, sur l'Investissement International et les Entreprises Multinationales [CIME] et sur les Mouvements de Capitaux et les Transactions Invisibles [CMIT], qui

travaillaient le sujet depuis plusieurs années, demandent au Conseil Ministériel de cet organisme 'un mandat pour la négotiation d'un Accord Multilateral sur l'Investissement'. Selon ces Comités, 'le moment est venu de négocier un AMI au sein de l'OCDE' car les 'investisseurs étrangers rencontrent encore des barrières à l'investissement, des traitements discriminatoires et des incertitudes'. (1)

Bien que l'OCDE (qui regroupe les 29 pays les plus riches du monde) n'ait jamais servi auparavant de forum pour la négotiation d'un quelconque traité international, elle s'auto-mandate pour négocier l'AMI. Les négotiations s'y déroulent à partir de mai 1995 dans une quasi-clandestinité, sans que les parlements nationaux en soient informés.

Contenu de l'AMI

Ce projet d'Accord définit "l'investissement" de manière très large. Ce terme recouvre, non seulement l'investissement direct classique mais aussi les actions, obligations et tous autres instruments financiers; la propriété foncière et les ressources naturelles; la propriété intellectuelle.

Le régime dit "du droit d'établisssement" remplace celui dit de "permission d'établissement". Les principes dits du Traitement National et de la Nation la Plus Favorisée s'appliquent: un étranger peut investir dans tout domaine ou secteur où un investisseur national est admis; aucune discrimination ne doit s'appliquer aux investisseurs étrangers qui doivent recevoir un traitement au moins aussi favorable qu'une entreprise nationale. Les "obligations de résultat" ["performance requirments"] sont interdites en ce qui concerne l'emploi, le choix des fournisseurs, le transfert de tecnologie, etc. Aucune restriction ne s'applique aux mouvements des capitaux ni au rapatriements de bénéfices.

Deux autres provisions sont particulièrement contraignantes pour les états: le "statu quo" et le "démantèlement" ["standstill" et "rollback"]. L'état doit s'engager à n'établir aucune loi restrictive nouvelle dans aucun des domaines couverts par l'AMI et à démanteler les restrictions existantes y compris dans les domaines qui auraient fait l'objet d'une "réserve", par exemple "l'exception culturelle" française. Toute préférence pour les entreprises nationales sous quelque forme que ce soit est proscrite.

L'Accord est "ouvert à tous les membres de l'OCDE et accessible aux non-membres"; ces derniers y accéderont sur la base du "tout ou rien" et ne pourront modifier aucun de ses articles . Un pays signataire de l'AMI ne pourra s'en dégager qu'après cinq ans de préavis, tous les investissements existants dans le pays restant soumis aux provisions de l'Accord pendant quinze années encore.

Le mécanisme de résolution des différends est également novateur: pour la première fois, un investisseur pourrait porter plainte directement contre un état s'il l'estimait responsable d'une perte de revenus ou même de la 'perte de bonne renommée'. Tout désaccord entre un investisseur et un état serait passable d'un jugement contraignant et sans appel, émis non pas par une cour de justice nationale mais par un panel d'experts, siégeant à huis clos. En revanche, un état ne pourrait porter plainte contre un investisseur.

Un exemple souvent cité de l'impact possible de ce mécanisme de résolution des différends est fourni par le cas Ethyl-Canada, régi par le traité de l'ALENA, identique en la matière à celui de l'AMI. Cette compagnie de Richmond, Virginia est producteur d'un additif au carburant, le MMT, exporté en vendu librement au Canada sous le régime de l'ALENA. De nombreuses études scientifiques ayant mis en cause le MMT, citant sa neurotoxicité et sa contribution probable à certains cancers, le gouvernement canadien a proposé une loi interdisant cette substance; laquelle a été ratifié par le parlement canadien.

Aussitôt, Ethyl a riposté, plaidant l'expropriation de profits futures et exigeant $250 millions de dommages et intérêts. Certain de perdre, en juillet 1998 le gouvernement canadien a versé à Ethyl $13 millions et l'a re-autori_é à exporter et à vendre le MMT au Canada. Plusieurs autres litiges du même type sont en cours. Les opposants à l'AMI y voyaient une atteinte certaine à la démocratie, puisque un gouvernement souverain et un parlement élu au suffrage universel ont été mis en échec par un traité international donnant tous les droits aux investisseurs et tous les devoirs aux états.

Voilà une esquisse très rapide des provisions de cet Accord qui se serait appliqué à tous les domaines sauf à ceux de la défense nationale et de la police. Il aurait eu également de graves conséquences pour le travail et l'environnement.

Derrière ce projet se trouvaient des lobbies des milieux d'affaires, rep_esentés notamment à travers le BIAC (Business and Industry Advisory Committee), établi au sein de l'OCDE de longue date. Ce comité, regroupant les intérêts des Entreprises Transnationales [ETN] a eu une influence directe sur les négotiations en liaison avec l'International Chamber of Commerce, le Patronat japonais (Keidanren), l'US Council for International Business et l'European Roundtable of Industrialists (45 PDG des plus grosses firmes européennes). Selon son site sur le Web, le US Council tenait "des réunions régulières avec les négotiateurs américains immédiatement avant et après chaque séance de négotation de l'AMI".

Defaite de l'AMI

Malgré l'opacité des négociations, malgré le désir des milieux d'affaires de voir s'instituer un accord de ce type, à la très grande surprise la fois de ces milieux et des négociateurs eux-mêmes, l'AMI n'a pu se conclure. On épiloguera sans doute longtemps sur les raisons de cet échec. Il est exact que les Etats-unis avaient par exemple déposé de très nombreuses "réserves" et semblaient ne pas vouloir s'écarter des lois Helms-Burton et D'Amato [prévoyant des sanctions contre des pays dont les investisseurs feraient des affaires dans certains pays].

Il n'en demeure pas moins que l'opposition des citoyens d'un grand nombre de pays a joué un rôle décisif. De même, la mobilisation des parlementaires, dont les parlementaires européens a été très importante. Ceux qui ont mené la bataille contre l'AMI ont tendance à tirer les mêmes conclusions de cette victoire: L'AMI était tellement extrème, tellementbiaisé contre les états et en faveur des gros investisseurs, qu'il étaient relativement facile de mobiliser divers secteurs de l'opinion publique - une fois le mur du silence franchi. A ce propos, la presse a été au début du moins extraordinairement timide et n'a pas joué son rôle de journalisme d'investigation. Sans le secours de quelques "stars" pour lancer le débat, il aurait été difficile de le porter sur la place publique.

Une fois connue, toutefois, ce Traité a suscité une très grande indignation et a donné lieu de manière quasi-spontané à de très larges coalitions au sein de chaque pays, regroupant syndicats, chômeurs, anti-racistes, écologistes, militants de solidarité Nord-Sud et de droits de l'homme, femmes, professions culturelles, etc. Des personnes qui n'avaient jamais travaillé auparavant se sont retrouvées dans un élan partagé. Les grandes ONG internationales ont contribué bien moins à cette lutte que ces diverses coalitions nationales, reliées entre elles. La coordination via l'internet a été un aspect crucial.

La France est le pays qui a incontestablement précipité le mouvement. Le Premier Ministre, en nommant une Commission d'enquête [La Commission Lalumière] et en suivant son avis - que l'AMI n'était pas réformable - a donné le signal de la débandade. (2)

Les thèmes qui ont uni ces divers acteurs autour de l'objectif de faire reculer l'AMI peuvent aussi être dégagées:

  • La souveraineté nationale. Tout traité limite certes la souveraineté, mais l'AMI aurait pu porter un coup mortel à la démocracie. Quand une entreprise transnationale comme Ethyl peut abroger des lois nationales, la situation est grave.
  • Le refus de l'opacité. Même les ministres - à part ceux des finances - ne savait rien de cet Accord. Qu'un traité aussi gros de conséquences ait pu rester secret pendant plus de deux ans a choqué les esprits. Ceux qui négocient au nom des citoyens doivent leur rendre des comptes.
  • La cristallisation d'un sentiment anti-marché, ou du moins anti-firmes transnationales. Que le marché ait sa place, personne n'en doute. Qu'il occupe toute la place, y compris celui de l'état et des citoyens, de leurs emplois et de leurs manières de vivre, est inadmissible.

L'avenir: les clones de l'AMI

Les trois piliers de la mondialisation néo-libérale sont:

  • la libéralisation du commerce des biens et des services;
  • la libéralisation des mouvements des capitaux;
  • la libéralisation de tous les investissements.

Ces trois domaines sont naturellement complémentaires et s'enchevêtrent. L'Organisation Mondiale du Commerce [OMC] s'occupe du premier domaine, celui des biens et services. C'est ici que le processus de règlementation internationale est le plus avancé. Le Fonds Monétaire International [FMI] s'occupe - très imparfaitement - du second. Si le FMI a toujours le projet de modifier ses Statuts pour que tous ses membres soient contraints de libéraliser leur "compte capitaux" [c'est à dire de permettre l'entrée et la sortie des capitaux nationaux et étrangers sans entraves] ce projet n'est pas encore réalisé. Le FMI a toutefois barre sur la plupart des pays du Sud et de l'Est à travers des plans d'ajustement structurel.

Reste le domaine de l'investissement que devait régir l'AMI. Il était envisagé comme complémentaire au régime du commerce mondial en cours d'élaboration à l'OMC, "jusqu'au moment où ils pourraient être intégrés"; il s'agissait d'une "étape vers un régime de l'investissement véritablement universel". (3)

L'échec de l'AMI ne signe pas son arrêt de mort définitif. Les forces néo-libérales cherchent activement les moyens de mettre en place un régime identique par d'autres biais et par tous les moyens. L'OCDE ne disait-elle pas au BIAC, dès avant la rupture des négociations, "Souvenez-vous, ce n'est qu'un premier pas, comme le GATT en 1947. Nous entrons dans un processus de dimensions historiques." (4)

Au moment où j'e_ris, deux dangers principaux se profilent car les néo-libéraux ont une double stratégie:

  • D'une part, le transfert des négociations sur l'investissement à l'Organisation Mondiale du Commerce [OMC];
  • D'autre part, de créer une vaste zone de libre échange entre les USA et l'Union Européenne, baptisée Parténariat Economique Transatlantique [PET].

Dans les deux cas, il s'agit d'une série d'accords de haute technicité, d'accès difficile et dont le contenu intégral n'est accessible qu'aux seuls spécialistes payés pour ne s'occuper que de cela. Le suivi par les citoyens est rendu intentionnellement ardu; la tâche des élus quasi-impossible. Si l'AMI était opaque, la stratégie actuelle voudrait être impénétrable...

Dans un cas comme dans l'autre, il ne s'agira plus d'un accord "Big Bang" comme le Traité de l'AMI, d'un seul tenant et ouvertement politique. L'on invente plutôt un carcan "high-tech" de mille mailles.

L'AMI a l'Organisation Mondiale du Commerce

A la fin novembre 1999 aura lieu à Seattle la "Réunion Ministérielle" de l'OMC. Il s'agirait d'y transférer les 90 pourcent de l'AMI qui étaient acceptés par tous les négociateurs au moment de l'écroulement du processus à l'OCDE.

Sir Leon Brittan, Commissaire européen, veut à tout prix faire entériner un "Millennium Round" de négociations "englobantes" à l'OMC, où tout ce qui échappe encore à la libéralisation totale serait mise sur la table. Ne sont programmées légalement à l'OMC pour le moment que des négociations sur l'agriculture, les services et la propriété intellectuelle - ce qui est déjà énorme. L'objectif de Sir Leon est d'y ajouter les investissements, la concurrence, le commerce électronique et les marchés publics.

Même si les média parlent déjà beaucoup du Millennium Round, celui-ci n'a encore aucune légitimité.

L'investissement ne figure donc pas encore à l'ordre du jour de l'OMC. Il y a une raison à cela: à la dernière réunion ministérielle de Singapour, en décembre 1996, les Pays Moins Développés ont combattu le projet des Pays Industrialisés de libéraliser les investissements. Ces PMD [Inde, Malaysie, Thailande, Egypte, etc.] ont réussi a confier cette question à un "groupe de travail" dont le mandat aété prolongé en novembre 1998. L'OMC devrait de ce fait continuer à étudier la question et non pas la négocier.

Qu'à cela ne tienne! Sir Leon a déjà conclu un accord avec le gouvernement japonais [7 janvier 1999]. Le communiqué de cet rencontre fait état de leur détermination à mettre l'investissement à l'ordre du jour des négociations de l'OMC. Bill Clinton s'est lui aussi rallié à la proposition Brittan, dans son discours sur "L'État de l'Union" [19 janvier 1999]. Ayant obtenu l'accord des très gros acteurs, Sir Leon effectue au moment où j'écris une tournée en Asie pour essayer de convaincre l'Inde, le Pakistan, l'Indonésie et la Malaysie du bien fondé de cette démarche.

Pour l'instant, le gouvernement français soutient le transfert des négociations sur l'investissement à l'OMC et prétend que contrairement à l'OCDE, l'OMC est un "forum démocratique", puisque les pays du Sud y sont représentés. Dans un sens formel, c'est exact. Toutefois, depuis la crise financière, la résistance des pays du Sud aux désirs de ceux du Nord pourrait être bien affaiblie. La stratégie de Singapour du "groupe de travail" ne marchera probablement pas une deuxième fois. Si un Accord sur les investissements s'inspirant des mêmes principes que l'AMI est mis sur la table, les pays du Sud auront du mal à ne pas le signer.

Personne ne sait encore quel serait exactement le contenu de la notion "d'investissement" à l'OMC mais il est probable que le point de départ des pays dominants serait celui qu'ils ont soutenu lors des négociations de l'AMI; on y retrouverait une définition large de l'investissement, les clauses de la Nation la plus favorisée, du Traitement national, du démantèlement et du statu quo de la législation nationale et d'un droit fait sur mesure pour les transnationales industrielles et financières. Le mécanisme de résolution des différends pourrait être modifié pour ne pas provoquer le même tollé qu'à l'AMI.

Le Partenariat Economique Transatlantique [PET]

Depuis 1995, Sir Leon Brittan, toujours lui, négociait avec les USA, sans mandat aucun, un "Nouveau Marché Transatlantique" [NTM]. Le 27 avril 1998, la France a officiellement récusé cette zone de libre échange, en raison de son caractère anti-démocratique et des dangers qu'elle ferait courir à la construction de l'Europe. Chose étrange, seulement trois semaines après cette déclaration française, le Parténariat Economique Transatlantique voit le jour au sommet de Londres USA-UE du 18 mai 1998.

Ce nouveau sigle du PET en remplacement du NMT a pu permettre à la France de sauver la face, mais pour ce qui est du contenu de l'accord lui-même, c'est bonnet blanc et blanc bonnet. Le NTM est mort, vive le PET, dont les objectifs sont à la fois multilatérales et bilatérales. Le contenu du PET est d'ailleurs élastique et n'a cessé de s'élaborer depuis sa naissance le 18 mai 1998. Ce contenu est fortement influencé par le Transatlantic Business Dialogue [TABD] dont la grande conference annuelle reunit les dirigeants du gratin des compagnies transnationales des deux cotes de l'Atlantique et des officiels tels Al Gore et Renato Ruggiero, Directeur de l'OMC. (5)

Pendant que des coalitions dans le monde entier luttaient contre l'AMI, la Commission européenne préparait de son côté un long document dans le but de favoriser la décision du Conseil au sujet du PET. (6) La Commission y déclare que les relations UE-US dans "les domaines du commerce et de l'investissement ... restent entravés par un grand nombre d'obstacles"; d'où ces "directives de négociation" selon lesquelles la "Commission est autorisée à engager [avec les USA] au nom de la Communauté européenne et de ses Etats membres..." des égocations dans de très nombreux domaines.

Comme on le voit, il est n'est pas toujours facile d'interpréter la portée de ces textes. Par exemple, il est également précisé que

"Les accords négociés dans le cadre du Parténariat Economique Transatlantique s'appliquent à l'ensemble du territoire des parties, indépendamment de leur structure constitutionnelle, à tous les niveaux de pouvoir et dans les conditions qui y sont fixées".

Cette précision vise sans doute les USA qui avaient déposé de nombreuses exceptions à l'AMI au nom des lois de ses différentes états ou municipalités; il semble donner aussi au PET le statut d'un Traité [donc au-dessus de la loi nationale].

Sur le plan multilatéral: Il s'agit, une fois de plus, d'entériner le Millennium Round à l'OMC. Le document de la Commission affirme sa volonté d'ajouter les domaines de l'investissement, de la concurrence, du commerce éléctronique et des marchés publics "à tous les niveaux de gouvernement" des pays membres aux domaines déjà programmés [l'agriculture, les services, la propriété intellectuelle].

La Commission constate "l'utilité de fixer des règles multilatérales en matière d'investissement" et s'engage à "mettre l'investissement à l'ordre du jour des nouvelles négotcations multilatérales [de l'OMC]". C'est l'AMI bis.

Si la notion de "l'investissement" n'est defini nulle part, elle semble néanmoins inclure au moins l'investissement direct et les investissements financiers, dont la volatilité a provoqué les crises que l'on sait. La volonté de tout libéraliser - les marchandises, les services et les capitaux - transparaît dans l'ensemble du PET.

Sur le plan bilatéral: Le document de la Commission invoque expressément le principe du "Traitement national" pour tous les secteurs de manière à "garantir un accès effectif au marché". Un investisseur américain devra de ce fait recevoir le même traitement qu'un investisseur européen et bénéficier de "l'extension des possiblitités d'accès au marché à tous les niveaux de pouvoir", dont les marchés publics. Les appels d'offres devront être faits éléctroniquement. L'harmonisation des régimes UE/US de brevets est également prévue.

Toujours d'après le document de la Commission, la portée bilatérale du PET est destinée, à travers une serie d'accords politiques mais d'apparence technique, à demanteler les protections dont l'Europe s'est dotée en matiere d'alimentation, d'environnement et de santé. A travers les "Accords de Reconnaissance Mutuelle" [ARM] dans une douzaine de domaines, l'on arriverait à "aligner des normes et des exigences réglementaires". Le résultat serait de légaliser de tout produit qui peut être légalement vendu sur le territoire de l'une ou l'autre partie. Après signature, les gouvernements devraient démanteler toute provision de leur legislation nationale en conflit avec les ARM.

La protection sanitaire et écologique sera mise à rude épreuve, en particulier dans des domaines tels que la viande aux hormones ou les Organismes Génétiquement Modifiés. Déjà le Grocery Manufacturers of America, Inc. [GMA - Syndicat des Fabricants de Produits Alimentaires, Boissons et de Grande Consommation] a décidé de s'attaquer aux lois européennes sur "l'étiquetage écologique" [eco-labelling"], la loi allemande sur les emballages, ou d'autres lois qui "reflètent des valeurs culturelles locales et sont discriminatoires en ce qui concerne la concurrence internationale". Le GMA se servira du PET pour confronter les autorités europénnes "qui ont une approche très réstrictive à l'égard des additifs alimentaires". (7)

De manière à "améliorer le dialogue entre les autorités réglementaires", les deux parties UE-USA s'engagent à recueillir le "point de vue des milieux d'affaires, notamment dans le cadre du Transatlantic Business Dialogue [TABD]"; elles s'efforceront aussi de "parvenir à un ou plusieurs niveaux de reconnaissance mutuelle, notamment sur la base des recommandations de l'industrie". La Commission s'est rendu compte tardivement que d'autres que l'industrie pouvaient aavoir un avis sur toutes ces questions: c'est sans doute ce qui a conduit à la création du Transatlantic Environment ou Consumer ou Labour Dialogues.

Ces différents "Dialogues" devront "soutenir le processus du PET" et seront essentiellement des groupes "consultatifs", d'études et de discussion. La Commission "reconn[ait] que les codes de conduite facultatifs constituent un outil efficace pour renforcer la capacité des milieux d'affaires d'améliorer les condtions de travail dans le monde entier". Mais cela reste facultatif. Rien de contraignant n'est envisagé dans ce domaine, pas plus que dans celui de l'environnement. Ce seront "des réunions au niveau des cabinets pour maintenir l'impulsion politique" et "les hauts fonctionnaires assistés au besoin par des groupes de travail ad hoc ou spécialisés" qui [avec les milieux d'affaires] s'occuperont de tout.

Les "Accords de Reconnaissance Mutuelle" doivent aboutir à "l'élimination ou la réduction des règles techniques ou exigences réglementaires"; les marchés publics seront ouverts "sur l'ensemble du territoire des parties", "à tous les niveaux de pouvoir". L'investissement sera encadré par des règles élaborées à l'OMC.

Le travail éducatif et citoyen doit recommencer autour de ces nouveaux dispositifs. Il est rendu d'autant plus difficile par l'impression - fausse - que "l'AMI est vaincu". Puisse ce colloque contribuer à avertir les parlementaires et les citoyens de la nécessité de la vigilance.


References

1. A Multilateral Agreement on Investment, OCDE/GD(95)65, OCDE, Paris 1995
2. Le Rapport Lalumière mérite beaucoup plus de place que je ne peux lui donner ici. Cette Commission, malgré la prépondérance des voix des affaires dans les auditions, a accompli un travail véritablement républicain.
3. A Multilateral Agreement on Investment, OCDE/GD(95)65, OCDE, Paris 1995 Idem.
4. Consultation du BIAC, 15/1/98, cité dans Corporate Europe Observatory, Maigalomania!
5. La 4ème réunion du TABD a eu lieu à Charlotte, Caroline du Nord début novembre 1998. A présent, l'on s'éfforce de créer un Transatlantic Consumer Dialogue, Transatlantic Labour Dialogue, Transatlantic Environment Dialogue en direction des consommateurs, des syndicats et des écologistes: ceux-ci doivent bien entendu s'accomoder du cadre que les milieux d'affaires du TABD ont bétonné depuis quatre ans.
6. "Recommendation d'une Décision du Conseil relative à la négociation d'accords dans le domaine des obstacles techniques aux échanges....présentée par la Commission", SEC(98). L'exemplaire en notre possession n'est ni numéroté ni daté.
7. Témoignage de Mary C. Sophos, Senior Vice-President, Government Affairs, Grocery Manufacturers of America devant la sous-Commission sur le Commerce du Congrès américain, auditions sur le Transatlantic Economic Partnership, 28 juillet 1998.