Programas regionales en el Sur y nuevas iniciativas populares en el contexto de tendencias gubernamentales internas opuestas e intervenciones externas

01 November 2003
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Hace ya tiempo que muchos gobiernos y organizaciones de la sociedad civil en los países del Sur reconocen que la agrupación de sus países en unidades económicas superiores constituye un pilar importante para el desarrollo eficaz y sostenible. Esta idea se ha hecho cada vez más patente con el poder y la solidez crecientes de los grupos regionales creados por los países más ricos y poderosos del mundo, a saber, el Área de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN o NAFTA), creado por los Estados Unidos (EE.UU.) y la Unión Europea (UE), que está en constante expansión. De este modo, la supervivencia de los países del Sur, rodeados por un entorno cada vez más competitivo y hostil, está supeditada a la agrupación política y económica, y al apoyo mutuo.

A lo largo de los años, han surgido numerosas iniciativas 'regionales' entre los países del Sur; más o menos grandes, más o menos eficaces, muchas de ellas han funcionado mal o han fracasado por completo. A pesar de ello, la importancia estratégica de este enfoque no ha desaparecido y las experiencias de las tres regiones principales de este tipo (principales por su tamaño y/o importancia) en las tres regiones geográficas del Sur siguen ofreciendo grandes oportunidades, ventajas y, por supuesto, muchas lecciones que aprender. En este informe, se presenta un resumen de los principales rasgos que caracterizan a los tres programas 'regionales' clave entre países de África, Asia y Latinoamérica, así como algunas de las iniciativas actuales relacionadas con éstos. Cabe destacar que la situación actual de cada uno de estos tres casos presenta tanto tendencias comunes como rasgos distintivos.

Latinoamérica - Mercosur

A medida que aumenta la presión ejercida por los EE.UU. para extender el área del ALCAN hasta la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), hay indicios de que el gobierno brasileño (¿quizá con el apoyo de Argentina?) está pensando en dirigir más atenciones a Mercosur, no sólo para fortalecer su posición, sino para usar ese grupo como contraestrategia al ALCA. Hay también perspectivas prometedoras de que Uruguay elija un nuevo gobierno radical. Además, algunos países candidatos de Sudamérica, como Venezuela, han solicitado unirse a Mercosur. Por otra parte, hay varios puntos de inestabilidad en la región y crisis internas en algunos de los países miembro actuales, potenciales o asociados, especialmente en Argentina. Hay asimismo varias cuestiones internas pendientes de resolverse en torno a la abrumadora superioridad económica del Brasil dentro del grupo.

Estas y otras cuestiones plantean amplios desafíos paradigmáticos y políticos tanto a los gobiernos como a los actores no gubernamentales de toda la región. Por lo tanto, es fundamental que dichas cuestiones formen parte de los debates tácticos y estratégicos que se dan dentro de los movimientos regionales y de las campañas organizadas por los movimientos sociales contra el ALCA, como parece ser el caso. Los principales retos estratégicos parecen ser los siguientes:

  • ¿Hay que usar estrategias dentro de Mercosur para luchar contra el ALCA y la globalización neoliberal? Y, en caso afirmativo, ¿cómo y hasta qué punto hay que usarlas?
  • ¿Cómo se pueden adoptar programas más detallados que funcionen como fines en sí mismos para alcanzar una cooperación y un desarrollo intrarregional más eficaz y equitativo, que sirvan, además, como modelo y apoyo potencial para el resto de Latinoamérica y otras regiones?

África - SADC

Bruselas está presionando a los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) para que éstos firmen acuerdos interregionales 'recíprocos' de libre comercio con la UE mediante los llamados Acuerdos de Asociación Económica (EPA, en inglés) en el marco del Acuerdo de Cotonou entre la UE y los ACP. A medida que la presión aumenta, se pone de manifiesto la amenaza que se cierne sobre la integración regional, los programas de desarrollo alternativos, el potencial de la SADC y de todos estos tipos de proyectos regionales en África y otros lugares. Parte de la unidad estratégica mostrada inicialmente por los ACP al enfrentarse a la UE, al menos en lo referente a cuestiones marco y modalidades de negociación, se está viendo ya minada por ciertas regiones de África Occidental y Central (especialmente por la CEDEAO ) que han iniciado prematuramente sus propias negociaciones con la UE; negociaciones, por otra parte, bienvenidas y sin duda fomentadas por Bruselas (¿quizá con París?).

Al mismo tiempo, la intensificación de las estrategias competitivas de los EE.UU. se manifiestan en dos sentidos. Por una parte, en su Ley de Crecimiento y Oportunidad en África (AGOA, en inglés), dirigida a estados 'prometedores' concretos de África, que está provocando divisiones en los programas vigentes y potenciales para la cooperación regional entre gobiernos. Por otra parte, los EE.UU. están haciendo uso de sus Acuerdos de Libre Comercio (ALC) bilaterales con las economías africanas más fuertes como, por ejemplo, la marroquí. Y, en el caso de Sudáfrica, se está negociando un acuerdo bilateral (disfrazado) dentro de la propuesta de un ALC interregional con la Unión Aduanera del África Meridional (SACU, en inglés). Este ALC no sólo se solapará con la SADC, sino que también complicará y contrarrestará su potencial regional. De hecho, eso es lo que está sucediendo en el caso del ALC de la UE con Sudáfrica, lo cual constituye, en realidad, uno de los motivos que se esconden tras la iniciativa del ALC entre los EE.UU., Sudáfrica y la SACU.

Hay quien tiene la impresión de que la Unión Africana (UA), encargada de fomentar en África tanto la SADC como todas las demás Comunidades Económicas Regionales (REC, en inglés), concebidas como los 'cimientos' sobre los que construir una Comunidad Económica Africana en el continente, podría proporcionar una base a partir de la que hacer frente a los planes de la UE y los EE.UU. La respuesta de la sociedad civil apunta a la contradicción existente entre el 'regionalismo abierto' y la trayectoria de integración global de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD, en inglés), un proceso fomentado, sobre todo, por Sudáfrica, pero que cuenta con el respaldo de la UA.

Además, en la propia SADC confluyen conflictos de políticas e intereses entre los diversos estados miembro, especialmente entre los de la 'súper potencia' regional, Sudáfrica, y el resto de países. Tampoco hay que olvidar que varios países de la SADC padecen graves crisis económicas, sociales y políticas. Todos estos factores deben ser -y, de hecho, lo son- parte de las crecientes alianzas regionales y acciones de las organizaciones y redes de ciudadanos en África Meridional y en el resto del continente. Los principales retos estratégicos parecen ser los siguientes:

  • ¿Cómo se puede fortalecer y emplear la UA como base para una acción común en el ámbito internacional (tal como sucedió en Cancún) a la vez que se reta al marco neoliberal en el que la NEPAD (y sus defensores en el Norte) desea encajonar al continente?;
  • ¿Cómo trabajar para poder influir o modificar los programas intergubernamentales en la región a la vez que se debe desafiar y cambiar la mayoría de los gobiernos actuales y construir alianzas de ciudadanos nacionales e internacionales con ambos fines?

Asia - ASEAN

El grupo ASEAN, mucho menos unido, no ha conseguido alcanzar su potencial de cooperación intrarregional debido a la presión que han ejercido durante largo tiempo los EE.UU., Canadá y otros miembros más desarrollados de la APEC (Asociación de Cooperación Económica Asia Pacífico), así como a la reticencia del Japón de actuar como contrapeso. Las crisis financieras que padecieron varios de los estados miembro a fines de los 90 han reflejado y acentuado la tendencia de esta región a adoptar estrategias nacionales en lugar de estrategias regionales comunes con las que hacer frente a las fuerzas y consecuencias de la globalización. Estos enfoques divididos se ven ahora reforzados de manera deliberada por las estrategias más coordinadas de los EE.UU. que persiguen asegurarse ALC bilaterales con países clave de la región como, por ejemplo, Tailandia. Según los principales estrategas comerciales estadounidenses, este método se usará posteriormente para "anclar", uno a uno, a otros países de la región.

Por otra parte, en la región asiática en general, y en la ASEAN en particular, está surgiendo una nueva dinámica con las propuestas que abogan por la creación de un extenso ALC entre estos países y otros países sudasiáticos, así como con China y la India, los auténticos gigantes del continente. Ello se traduciría en una fuerte respuesta económica 'regional' asiática al predominio mundial de los EE.UU. y la UE o, incluso, al futuro predominio de Asia por parte de la India y/o China como grandes potencias regionales incipientes. Aún no está claro cómo reaccionará el Japón ante estos nuevos desafíos, teniendo en cuenta su antiguo predominio económico en Asia. Pero los EE.UU., la UE y otros fuertes actores económicos y políticos de la periferia de la región asiática, como el Canadá y Australia, no se van a quedar con los brazos cruzados y permitir que se cree un fuerte bloque nacional o regional competidor en Asia. La cuestión es si existe la suficiente unidad, voluntad o visión política entre las elites económicas y políticas de los respectivos países asiáticos para oponerse al dominio renovado del Norte.

El fracaso de las elites gobernantes nacionales, sobre ésta y otras estrategias intrarregionales y antiglobalización, forma ya parte de los análisis y actividades de las organizaciones de ciudadanos en la región, pero éstas deben participar en coaliciones intrarregionales de organizaciones civiles más coordinadas. Los principales retos estratégicos parecen ser los siguientes:

  • ¿Hay que reactivar y transformar la ASEAN como instrumento mediante el que negociar alianzas con las grandes potencias de Asia (especialmente China) y como base para la acción conjunta en el plano internacional a la vez que se procura evitar el peligro de hacerlo en un marco de 'libre comercio' asiático? Y, en caso afirmativo, ¿cómo?;
  • ¿Cómo trabajar para poder influir o modificar las relaciones intergubernamentales y los programas económicos en la propia ASEAN a la vez que se debe desafiar y cambiar la mayoría de los gobiernos actuales y construir alianzas de ciudadanos nacionales e internacionales con ambos fines?

Tendencias opuestas y opciones contradictorias por parte de los gobiernos de esta región y otros países del Sur

A pesar de que las organizaciones de la sociedad civil están intentando incluir estas cuestiones y retos en sus respectivas regiones, se enfrentan a otros tres factores que implican iniciativas internacionales e interregionales complejas [véase la ilustración gráfica adjunta].

Desafíos internacionales - El proceso de la OMC que desembocó en la Conferencia Ministerial en Cancún, así como las declaraciones posteriores de los EE.UU. y la UE, a dado ha conocer a la opinión pública mundial el recurso del que disponen las grandes potencias de contar con sus propias estrategias bilaterales, plurilaterales y regionales en relación con otros países y grupos de países, incluso si éstas han fomentado y usado oficialmente el sistema multilateral internacional en pro de los intereses de sus propios países y/o grupos regionales.

Estos procesos y modus operandii, ya obvios desde hace muchos años para los analistas de la sociedad civil, ponen ahora un mayor énfasis en la importancia de analizar, denunciar y oponerse a las estrategias de estas grandes potencias y a sus acuerdos de 'libre comercio' regionales e interregionales, especialmente a través del ALCAN y de los Acuerdos de Cotonou, pero también de muchos otros relacionados con otras regiones.

Cambios interregionales - En parte como respuesta a la mayor presión económica y política que las grandes potencias ejercen sobre sus países y grupos regionales, los gobiernos de muchos países en desarrollo están aumentando sus esfuerzos para fortalecer no sólo sus alianzas políticas, sino también sus relaciones económicas Sur-Sur. Estos esfuerzos, entre otras cosas, están tomando la forma de propuestas de acuerdos comerciales (libres o más libres) bilaterales entre ellos, como entre Sudáfrica y Brasil, o entre Sudáfrica y la India, y/o entre sus respectivas regiones, como es el caso de Mercosur y la SADC. Estos acuerdos y la aparente adopción del modelo dominante de libre comercio por parte de los gobiernos -que, en principio, se oponen a las potencias mundiales y cuestionan el sistema o régimen de libre comercio internacional- plantean importantes y urgentes desafíos para las organizaciones de ciudadanos de sus respectivos países, que están en contra de la expansión e incluso de la continuidad del sistema neoliberal.

Alternativas intrarregionales - Los dos hechos (más recientes) citados animan e impulsan el largo compromiso de muchos analistas y activistas de los movimientos sociales en estos países y regiones en cuanto a sus obligaciones y su cooperación en torno a estrategias y programas regionales en materia de integración y desarrollo económico, social, medioambiental, etc. Todos estos cambios y retos, además:

  • están reforzando la importancia de la cooperación política a través de iniciativas internacionales entre las propias organizaciones de ciudadanos con miras a crear en sus regiones procesos populares en todos estos ámbitos;
  • están poniendo de manifiesto los retos que se plantean en cuanto a los procesos oficiales de regionalización intergubernamental y las estructuras oficiales que se han creado (pero que no han funcionado como deberían) a lo largo de muchos años.

Algunas perspectivas y objetivos estratégicos comunes para las organizaciones de la sociedad civil del Sur

Además de las características propias de cada una de estas tres regiones, es evidente que también existen entre ellas notables puntos comunes que pueden servir como base para el análisis comparativo y la cooperación entre las organizaciones de ciudadanos de estas regiones. En este sentido, se podría trabajar sobre los puntos siguientes:

Cuestionar, denunciar y oponerse a los intereses económicos, políticos y estratégicos/militares de los EE.UU., así como a las estrategias de comercio e inversión (interregionales multilaterales, bilaterales con países específicos, e incluso unilaterales) seguidas por este país como gran potencia mundial. Por otra parte, no hay que perder de vista el papel político paralelo (aunque no tan descaradamente militarista) desempeñado por la UE, que aspira a conseguir sus propios objetivos económicos empleando estrategias comerciales e inversoras muy parecidas.

Analizar el papel y la postura de los mayores países -aquellos con economías más fuertes- que dominan en cada uno de estos grupos (especialmente Sudáfrica en la SADC y en África, y Brasil en Mercosur y en Latinoamérica), y su potencial para actuar como:

  • socios/líderes dispuestos a cooperar y a aportar su apoyo, o bien,
  • como 'países hegemónicos' regionales, o incluso como 'subimperialistas'.

En este último caso, habría que centrarse en la importancia de que las organizaciones de sus respectivas sociedades civiles identifiquen y desarrollen coaliciones populares internacionales para evitar esta posibilidad y fomentar la anterior.

Reconocer también la diversidad de situaciones de los países de estas tres regiones clave en el Sur, especialmente en las zonas donde hay países (más) pequeños y (más) pobres, sobre todo en África Meridional y en el Sudeste asiático, aunque también, en un sentido relativo, en Sudamérica. Además, es necesario:

  • negociar políticas que se ocupen de la desigualdad en los niveles de desarrollo y de poder entre todos los socios regionales, e incluso de intereses intrarregionales opuestos;
  • y, a la vez, trabajar sobre intereses y estrategias comunes con respecto a las fuerzas externas y el sistema mundial en general.

Analizar y fomentar la divulgación de las últimas tendencias hacia las relaciones de libre comercio dentro de estas regiones, que será incompatible con relaciones más equilibradas, como en el punto 3.3. Denunciar y luchar contra las tendencias que apuntan a acuerdos por parte de los gobiernos de estas regiones en consonancia con el modelo predominante de comercio mundial y de relaciones de poder

  • intentando establecer acuerdos de libre comercio entre sus regiones respectivas como relaciones 'Sur-Sur' supuestamente distintas;
  • proponiendo firmar acuerdos de libre comercio con los países más grandes y poderosos del Sur, la India y China;

lo cual reforzaría los papeles potenciales de éstos últimos no sólo como potencias de 'contrapeso' en relación con las potencias dominantes del Norte, sino como nuevos países hegemónicos en el Sur.

Comprender la diversidad y desigualdad de desarrollo de movimientos sociales en los distintos países de las regiones respectivas. Los análisis y esfuerzos deben centrarse en

  • la necesidad de fortalecer estas fuerzas populares desde el ámbito local al nacional y regional en todos los sectores y regiones;
  • la necesidad de hacerlo especialmente a través de redes y alianzas intrarregionales en 'sus' respectivos continentes;
  • la necesidad de hacerlo simultáneamente a través de alianzas intrarregionales y sectoriales con otras regiones de otros lugares del Sur;
  • la importancia de desarrollar estos movimientos creando alianzas con organizaciones asociadas en el Norte, especialmente con redes de ciudadanos situadas en las grandes potencias hegemónicas.

Otra de las cosas que podría contribuir a la 'desglobalización' del mundo sería el uso de la lógica económica en la construcción de 'regionalismos alternativos' como base a partir de la que desafiar al sistema mundial dominante en estos momentos. De ese modo, se crearía un mundo de naciones cooperantes dentro de regiones que negocian sus políticas específicas y que colaboran con otras regiones en asuntos generales de interés común.

El impulso político que conduzca a esta estrategia dependerá del compromiso y de la capacidad de las fuerzas populares no gubernamentales para conseguir que sus gobiernos sigan esta visión estratégica.

Traduccón: Beatriz Martinez