Une autre organisation du commerce international était possible...

19 January 2007
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Le cycle de négociations de Doha, engagé lors de la conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui s’est tenue dans la capitale du Qatar en 2001, a échoué. Le directeur général de l’OMC, M. Pascal Lamy, tente désespérément de le ressusciter, mais les opposants au cycle de Doha n’ont cessé de soutenir durant toutes les négociations que mieux valait une absence d’accord qu’un mauvais accord. Du début aux échanges (stériles) de la fin, ces pourparlers accroissaient le risque de favoriser les plus gros exploitants agricoles, d’affaiblir, voire de détruire, les industries fragiles et naissantes de l’ensemble du Sud, et, par le biais de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), de permettre au secteur privé de prendre le contrôle des services publics. L’échec de Doha pourrait n’être que temporaire, et il ne signifie pas que les textes fondateurs de l’OMC, qui ont pris effet en 1995, aient été abolis. L’Accord sur l’agriculture, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), relatif aux biens industriels, l’AGCS et plus d’une vingtaine d’autres instruments chapeautés par l’OMC demeurent en vigueur. Mais leur mise en œuvre s’en trouve sérieusement ralentie. Nous bénéficions d’un répit, d’une sorte de sursis à l’exécution. Et peut-être d’une possibilité, d’une ouverture. Devant l’échec de ce cycle, beaucoup se posent la question : que mettre à la place de Doha ? Certains répondraient que l’on peut tout aussi bien demander : que mettre à la place d’un cancer ? Mais, dans le cas du commerce international, la réponse « rien » serait peu judicieuse. Alors que l’absence de cancer est à souhaiter sans réserve, l’absence d’un régime commercial international laisse le champ libre à des accords bilatéraux et multilatéraux plus envahissants et plus dangereux encore que ne l’est l’OMC pour les partenaires les plus faibles. Plutôt que de laisser les suspects habituels – les Etats les plus puissants, qui emboîtent le pas de leurs firmes transnationales – organiser l’avenir des rapports commerciaux, il est utile d’en revenir à la restructuration majeure des relations internationales qui intervint au lendemain de la seconde guerre mondiale. A cette époque, même la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), dont la vocation a été spectaculairement dévoyée depuis un quart de siècle, furent des institutions bien accueillies, qui, pendant un temps, eurent leur utilité tant pour le Sud que pour le Nord dévasté par la guerre. Dès 1942, l’idée est lancée Bien avant que la paix ne soit revenue, l’économiste britannique John Maynard Keynes avança un projet qui rénovait de fond en comble les règles du commerce mondial. Il proposait la création d’une Organisation internationale du commerce (OIC), adossée à une banque centrale internationale, l’Union internationale de compensation (UIC). L’UIC devait émettre une monnaie mondiale destinée au commerce, le bancor. Bien que ni l’OIC ni l’UIC n’aient vu le jour, il convient de réfléchir à ce qui aurait changé dans le cas contraire. Car une telle éventualité aurait sans doute débouché sur un monde plus rationnel, avec un système commercial servant les besoins des populations du Nord comme du Sud. Avec l’OIC et l’UIC, aucun pays n’aurait pu enregistrer d’énormes déficits commerciaux, comme aujourd’hui les Etats-Unis (716 milliards de dollars en 2005), ou des excédents commerciaux tout aussi énormes, comme la Chine. La dette écrasante du tiers-monde et les politiques d’ajustement structurel appliquées par la Banque mondiale et le FMI auraient été impensables dans le cadre d’un tel système. Certes, ce plan n’aurait pas aboli le capitalisme, et il mériterait d’être dépoussiéré, retouché sur les bords. Mais, quant au fond, il demeure d’actualité. Avant de revenir sur le détail des règles que l’OIC aurait établies, on doit préciser pourquoi cette institution n’a jamais vu le jour. L’explication habituellement donnée est que les Américains n’en ont pas voulu, ce qui est vrai, mais un peu court. D’autres raisons politiques expliquent cet échec. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni commencèrent à négocier cet accord bien avant la fin de la guerre ; Keynes en avait déjà émis l’idée en 1942. Les Britanniques la défendirent officiellement à la conférence de Bretton Woods, en juillet 1944 (présidée par Keynes). Mais, dès ce moment-là, les Américains, conformément au sentiment de leurs grands industriels, étaient moins enthousiastes. Leur négociateur en chef, Harry Dexter White, prônait à la place la Banque mondiale et le FMI (1). Le Congrès américain ratifia ensuite la création de ces deux institutions, parfois dites « institutions de Bretton Woods ». L’OIC attendrait. L’Organisation des Nations unies (ONU) vit le jour en 1945. Sa composante économique, le Conseil économique et social (Economic and Social Council, Ecosoc), fut saisie des propositions américaine et britannique d’établir une OIC. En 1946, l’Ecosoc convoqua la Conférence des Nations unies sur le commerce et l’emploi aux fins de les examiner (2). Avant que cette conférence ne se réunisse, les Etats-Unis appliquèrent au commerce international une approche à deux vitesses, organisant une rencontre réservée aux vingt-deux Etats membres de l’ONU aussi désireux que Washington de libéraliser le commerce sans attendre. Ces Etats se réunirent au sein d’un forum parallèle destiné à ébaucher une sorte de mesure provisoire – du moins considérée comme telle à l’époque Signé en 1947, le GATT entra en vigueur l’année suivante. Tous les participants s’attendaient à ce que le GATT fasse partie de la charte de l’OIC, qui serait un instrument permanent. De ce fait, ils ne dotèrent le GATT que d’un dispositif institutionnel limité. L’année suivante, la charte de l’OIC fut achevée et entérinée à la conférence de La Havane, raison pour laquelle on désigne généralement ce document sous l’appellation de charte de La Havane (son nom réel est charte de La Havane instituant une Organisation internationale du commerce) (3). Si le projet sous-tendant l’OIC n’a jamais abouti, c’est qu’il perdit très vite l’essentiel de ses appuis politiques. Keynes décéda en 1946 ; le secrétaire d’Etat américain Cordell Hull, autre partisan de l’OIC, quitta ses fonctions pour raisons de santé peu avant la fin de la guerre ; le moment d’enthousiasme qui avait présidé à Bretton Woods, lorsque l’on « refaçonnait le monde », passa. L’isolationnisme de nombreux Américains et de leurs élus au Congrès joua en ce sens, d’autant que le monde des affaires était plutôt opposé à l’OIC, jugée tantôt trop protectionniste, tantôt pas assez. Quant au département d’Etat américain et à celui du trésor, ils se consacrèrent en priorité au plan Marshall et à l’établissement de divers accords bilatéraux de commerce réciproque. Au demeurant, une élection présidentielle difficile s’annonçait en 1948, et aucun des deux grands partis ne souhaitait semer le trouble avec un accord international controversé. Plus généralement, la guerre froide avait commencé, relativisant l’intérêt et l’urgence de l’OIC pour les hommes politiques comme pour les fonctionnaires américains. Une fois réélu en novembre 1948, le président Harry Truman présenta bien la charte de l’OIC (dite « de La Havane ») au Congrès, sans conviction, mais les législateurs, qui devaient la ratifier, ne se soucièrent même pas de la soumettre à un vote. En revanche, le GATT survécut car, considéré comme « provisoire », il ne contenait pratiquement aucun arrangement institutionnel. A sa manière, il fonctionna assez bien puisque, au fil des décennies, il fit passer les droits de douane d’une moyenne de 50 % à une moyenne de 5 % – malgré la persistance de pics tarifaires élevés dans de nombreux pays. Le GATT organisa huit cycles de négociations sur la libéralisation du commerce, dont le dernier, le cycle de l’Uruguay, prépara l’accord beaucoup plus ambitieux portant sur l’OMC. Ces accords commerciaux ne ressemblèrent à presque rien de ce que Keynes avait espéré. L’OMC en est encore plus éloignée. Alors que l’OMC n’a aucun lien avec l’ONU et, par conséquent, ne reconnaît aucun de ses instruments légaux, y compris la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, la charte de l’OIC commence par faire référence à celle des Nations unies. Le plein-emploi, le progrès social et le développement comptent au nombre de ses objectifs. Tout le deuxième chapitre de la charte traite des moyens de prévenir le chômage et le sous-emploi. Contrairement à l’OMC, muette sur le sujet, l’OIC met l’accent sur des normes de travail équitables et sur l’amélioration des salaires. Elle rend obligatoire la coopération avec l’Organisation internationale du travail (OIT). Il vaut ici de rappeler que le mouvement syndical mondial a passé les six années qui ont suivi la création de l’OMC à tenter d’obtenir une « clause sociale », version très édulcorée des principes figurant déjà dans l’OIC. En définitive, les syndicats y ont renoncé à la suite de la conférence ministérielle de Doha en 2001. La charte de l’OIC prévoit des partages de compétences et de technologies ; elle précise que les investissements étrangers ne sauraient « servir de base à une ingérence dans les affaires intérieures » des Etats membres. Les pays les plus pauvres, les plus faibles sont expressément autorisés à recourir à l’interventionnisme et au « protectionnisme » pour assurer leur reconstruction et leur développement : « L’aide sous forme de mesures protectrices est justifiée », énonce la charte. Une action spéciale « destinée à promouvoir le développement d’une industrie particulière pour la transformation d’un produit de base du territoire » est tout particulièrement encouragée. D’autres clauses de la charte, nombreuses, traitent des produits de base et veillent à la protection des petits producteurs. Des fonds gouvernementaux peuvent stabiliser le prix des produits de base d’une année sur l’autre, et l’OIC recommande par ailleurs la « préservation des ressources naturelles épuisables ». Prises dans leur ensemble, les mesures relatives aux produits de base, et destinées à encourager les négociations entre les Etats membres qui les produisent, conduisent, sans le dire explicitement, l’OIC à encourager des cartels de producteurs de matière premières, comme l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep). De même qu’elle incitait ces Etats producteurs à transformer leurs matières premières sur le territoire national pour y ajouter de la valeur. Feu vert aux subventions Au lieu de cela, le prix des produits de base a baissé. Selon la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced), entre 1977 et 2001, la chute annuelle des prix a été de 2,6 % pour les denrées alimentaires, de 5,6 % pour les boissons tropicales, et de 3,5 % pour les oléagineux et les huiles. Seuls les métaux, qui, contrairement aux denrées alimentaires et aux boissons, ne sont jamais fabriqués par de petits producteurs, ont mieux résisté, ne chutant que de 1,9 % par an, ce qui se traduit néanmoins par une baisse sensible de revenus pour les pays concernés. Contrairement là encore aux dispositifs en vigueur, la charte de La Havane autorise l’aide de l’Etat à l’industrie nationale, par voie de subventions ou de commandes publiques. Elle réserve aux films d’origine nationale une part du marché cinématographique. Elle permet aux pays signataires de protéger leur agriculture et leur pêche. Or l’une des batailles les plus âpres lors du cycle de Doha, et qui provoqua son échec, porta sur les subventions aux exportations agricoles. L’OIC interdit spécifiquement de subventionner des produits sur des marchés étrangers « à un prix inférieur à celui demandé à un acheteur national ». En cas de difficultés financières, les Etats peuvent limiter leurs importations, mais ils doivent le faire en proportion de leur problème et allouer des quotas équitables à leurs fournisseurs antérieurs. En matière de dispositions institutionnelles, celles de l’OIC sont simples et démocratiques. Tous les Etats ayant été invités à la Conférence des Nations unies sur le commerce et l’emploi en sont membres d’office, l’incorporation de nouveaux membres étant ensuite approuvée par la Conférence. Chaque membre dispose d’une voix (alors qu’à la Banque mondiale et au FMI les voix sont proportionnelles aux contributions financières ; de ce fait, les Etats-Unis peuvent à eux seuls bloquer une décision importante). Un membre qui a des arriérés sur ses cotisations aux Nations unies perd son droit de vote, ce qui veut dire qu’au sein de l’OIC les Etats-Unis n’auraient pas été souvent en mesure de voter depuis une vingtaine d’années... Pour ce qui est de la « gouvernance », les membres de l’OIC choisissent un conseil exécutif de dix-huit membres, huit venant de pays « dont l’importance économique et la participation au commerce mondial sont majeures », les dix autres représentant différentes régions et divers types d’économie. Les votes se font à la majorité simple ou, dans certains cas, à une majorité des deux tiers. Les désaccords sont réglés par voie de consultations ; si celles-ci échouent, tout membre a le droit d’en référer au conseil exécutif, lequel peut autoriser le pays lésé à prendre des mesures de rétorsion. Ces efforts destinés à établir un nouvel ordre commercial furent entrepris dans un monde qui se débattait encore pour sortir des ruines de la guerre. Personne ou presque, à l’exception des Etats-Unis, ne disposait de bonnes finances. Le plan Marshall avait également pour objectif de prévenir une nouvelle récession en relançant le commerce entre les Etats-Unis et l’Europe, faute de quoi Washington redoutait que la machine américaine ne produise vite bien plus qu’elle ne pouvait espérer trouver de consommateurs solvables. Mais comment faire pour que chacun se relève et recommence à produire, à commercer ? Keynes formula sa solution au début des années 1940. La guerre avait été en partie provoquée par des politiques commerciales cherchant toutes à couper l’herbe sous le pied des voisins en vendant moins cher qu’eux, si bien que chacun s’engagea dans une concurrence acharnée pour trouver les mêmes débouchés. L’auteur de La Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie voulait s’assurer que personne ne puisse plus jamais accaparer tous les marchés et accumuler ainsi d’énormes excédents commerciaux. Sa solution s’appelait donc l’UCI, cette nouvelle banque centrale des banques centrales, qui devait émettre la monnaie mondiale destinée au commerce, le bancor. Le système était supposé fonctionner de la façon suivante : les exportations font entrer des bancors, les importations en font sortir. L’objectif est qu’en fin d’exercice annuel les comptes d’un pays avec l’OCI ne soient ni excédentaires ni déficitaires, mais « soldés », c’est-à-dire proches de zéro. Un taux de change fixe, mais ajustable par rapport au bancor, devait être assigné à la monnaie de chaque pays. L’innovation de Keynes fut de reconnaître que les pays détenant trop de bancors perturberaient le système au même titre que ceux qui n’en auraient pas assez – en d’autres termes, que les créanciers menaceraient la stabilité et la prospérité tout autant que les débiteurs. Mais comment pouvait-on obliger des pays à rechercher un solde proche de zéro et à le maintenir ? La méthode était ingénieuse. En tant que banque centrale et qu’émettrice de la nouvelle monnaie, l’OIC allait accorder à tous les Etats des facilités de caisse, exactement comme les banques avec des clients privés. Le découvert autorisé devait équivaloir à la moitié de la valeur moyenne des transactions commerciales réalisées par un pays durant les cinq années précédentes. Tout pays dépassant le découvert autorisé aurait payé des intérêts sur la différence. Les débiteurs étaient ainsi appelés à payer pour leurs déficits, mais, et c’était là la grande trouvaille, les créanciers – les Etats enregistrant une balance des paiements excédentaire – auraient également eu à s’acquitter d’intérêts sur leurs excédents. Plus l’un et l’autre s’élevaient, plus le taux d’intérêt aurait monté. Qui plus est, les pays déficitaires se seraient vus contraints de dévaluer leur monnaie pour abaisser le prix de leurs exportations et les rendre plus attractives. Les pays excédentaires auraient fait l’inverse, réévaluant leur monnaie pour que leurs exportations soient plus chères et dissuasives. Si un pays excédentaire ne réduisait pas son excédent, l’OIC aurait confisqué le montant dépassant le découvert autorisé afin de le placer dans un fonds de réserve. Keynes escomptait que ce fonds serve à financer des forces de police internationales, des opérations de secours en cas de désastres, et d’autres mesures profitables à tous les Etats membres. L’arrangement était fort habile. Pour éviter de payer des intérêts ou, pis, de se voir carrément confisquer de l’argent, les Etats excédentaires auraient rivalisé pour importer davantage des Etats déficitaires. Et, les Etats déficitaires vendant plus, leur retour à l’équilibre commercial en eût été favorisé. Gagnant, gagnant... Essor du commerce international, garanties pour les travailleurs, prospérité plus grande et mieux répartie, rapports plus pacifiques, surcroît de fonds investis dans le développement des pays pauvres, qui n’auraient pas accumulé des dettes comme aujourd’hui. Mais ce projet de Keynes n’a pas abouti. Et le monde de l’après-guerre qu’il imaginait ne vit jamais le jour. De leur côté, les politiques d’ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI ont occasionné d’énormes dégâts ; la dette du tiers-monde, énorme, ne sera jamais remboursée ; Wall Street décide des politiques à mener à la place des gouvernements démocratiquement élus (au point que des pays comme l’Argentine se rebellent) ; les règles du commerce mondial ne profitent pas aux Etats les plus pauvres ; l’égoïsme des riches s’est accru à mesure qu’ils s’enrichissaient. Comment faire du commerce équitable une réalité alors que l’OMC et ses règles existent déjà ? George Monbiot pense que le Sud endetté pourrait agiter ses 26 000 milliards de dollars de dette comme une sorte de menace nucléaire contre le système financier mondial si celui-ci ne consent pas à établir une OIC. Le Sud pourrait également instaurer sa propre Union de compensation, plus modeste que celle prévue à l’origine – pourquoi l’Amérique latine ne serait-elle pas le premier continent à mettre en place un tel projet ? Un gouvernement nouveau, en France par exemple, pourrait même, peut-être, le mettre à son programme – on a vu choses plus étranges... Mais, avant d’en détailler les mécanismes, il est utile de comprendre que rien ne réclame que nous réinventions la roue du commerce. Keynes est déjà passé par là... Les négociations du cycle de Doha de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), entamées en 2001, se sont soldées par un échec. Certains, en Europe, proposent d’en revenir à un protectionnisme national ou régional. Mais pourquoi ne pas adapter à notre siècle l’idée originale de Keynes d’une Organisation internationale du commerce (oic) incluant le plein-emploi et le progrès social au nombre de ses objectifs? (1) L’ouvrage de George Monbiot, The Age of Consent (Flamingo, Londres, 2003), contredit l’affirmation couramment admise selon laquelle Keynes avait lui-même présidé à la conception de la Banque mondiale et du FMI. A la suite de l’historien Armand Van Dormael, auteur de Bretton Woods : Birth of a Monetary System (Palgrave Macmillan, Londres, 1978), Monbiot explique en effet que Keynes, s’il parvint à obtenir quelques concessions de la part des Américains, avait prédit que le FMI conduirait à des dettes impayables. L’économiste finit par accepter les propositions américaines parce qu’il préférait un système ayant des règles à un système qui n’en aurait pas, mais il ne fut pas satisfait du résultat. (2) Soulignons l’appellation, car l’OMC a toujours refusé expressément de s’intéresser à l’emploi. (3) Dans son ouvrage Trade and the American Dream : A Social History of Postwar Trade Policy, University Press of Kentucky, Lexington, 1996, Susan Ariel Aaronson traite de cet historique de façon exhaustive.
Susan George, ecrivaine, présidente du conseil d’administration du Transnational Institute, Amsterdam.