Reform der Cannabispolitik in Europa

Eher Bottom-up als Top-down
27 December 2014
Policy briefing

Während die Reform der Cannabispolitik in Amerika Fahrt aufnimmt, scheint Europa hinterherzuhinken. Genauer gesagt, die europäischen Staaten auf nationaler Regierungsebene, wo die Leugnung der Veränderungen in der politischen Landschaft und die Trägheit bei der Reaktion auf Forderungen nach einem Wandel noch immer vorherrschen. Auf lokaler Ebene hingegen führt die Ernüchterung hinsichtlich der aktuellen Cannabispolitik zur Entstehung neuer Ideen. In verschiedenen europäischen Ländern prüfen lokale und regionale Behörden eine Regulierung, entweder unter dem Druck von Basisbewegungen – vor allem den Cannabis Social Clubs (CSC) – oder wegen der Verstrickung krimineller Gruppen und zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung.

Mit der Regulierung der Cannabismärkte für Freizeitkonsumenten in Uruguay und den US-Bundesstaaten Colorado und Washington im Jahr 2013 und der Annahme von Initiativen zur Regulierung des Cannabiskonsums in den Bundesstaaten Oregon und Alaska im November 2014 beginnt sich ein Durchbruch in der konventionellen Cannabispolitik abzuzeichnen. Die aktuelle politische Entwicklung in Richtung einer gesetzlichen Regulierung des Cannabismarktes wird in zunehmenden Maße als Erfolg versprechendes Modell für den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Menschen betrachtet und hat die drogenpolitische Landschaft sowie die Ausgangsbedingungen für die Debatte verändert. Dem Prohibitionsmodell ist es nicht gelungen, den Markt nachweislich und anhaltend zu reduzieren, während es die Ressourcen der Strafjustizsysteme stark belastet, tief greifende negative Auswirkungen auf die Gesellschaft und das öffentliche Gesundheitswesen hat und kriminelle Märkte hervorbringt, die zu organisiertem Verbrechen, Gewalt und Korruption führen. 

Das vorliegende Briefing bietet eine Übersicht über die aktuellen Entwicklungen in Europa. In den Niederlanden wollen Gemeinden die gegenwärtig nicht erlaubte Belieferung von Coffeeshops regulieren. In Kopenhagen sowie in Berlin, Frankfurt am Main, Hamburg und Köln setzen sich lokale Behörden für die Einrichtung coffeeshop-ähnlicher Abgabestellen mit regulierter Versorgung ein. In Spanien und in der Schweiz wollen regionale und lokale Behörden Cannabis Social Clubs erlauben, während die Kampagnen für CSCs in Belgien, Portugal, Frankreich und dem Vereinigten Königreich Fahrt aufnehmen.

Schwerpunkte

  • Während die Reform der Cannabispolitik in Amerika in Schwung kommt, leugnen nationale Regierungen in Europa die Veränderungen in der politischen Landschaft und reagieren träge auf die Forderungen lokaler Behörden nach einer Neuausrichtung.
  • Die lokalen Behörden sind mit einer Reihe von Problemen konfrontiert, die letztlich nicht ohne irgendeine Form von regulierter und transparenter Versorgungskette für Cannabis für den Freizeitkonsum gelöst werden können.
  • Deshalb treten lokale und regionale Behörden sowie Basisbewegungen – aus dem Umfeld der europäischen Cannabis-Social-Club-Bewegung – im zunehmenden Maße für einen Politikwandel ein, und es wurden verschiedene Initiativen ins Leben gerufen.
  • Europäische Städte und Regionen, die für eine Reform sind, sollten dem Beispiel ihrer Vorgänger folgen, die das Netzwerk European Cities on Drug Policy (ECDP) gründeten, sich für eine pragmatischere, weniger prohibitionistische Drogenpolitik einsetzten und eine Reihe innovativer Maßnahmen zur Schadensreduzierung auf den Weg brachten.
  • Ein solches Netzwerk bietet Gelegenheiten zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Praktiken, für die Mittelbeschaffung und für die gemeinsame Nutzung der für den Politikwandel benötigten personellen und finanziellen Mittel.
  • Während das ECDP-Netzwerk nach dem Erreichen seiner Ziele inzwischen aufgelöst wurde, ist die Zeit für ein ECDP 2.0 gekommen, das sich für die Regulierung des Cannabismarktes für den Freizeitkonsum in Europa einsetzt.
  • So wie bei der Schadensreduzierung geschehen, wird der von der lokalen Ebene ausgehende Druck für eine Cannabisreform früher oder später zu Gesetzesänderungen auf nationaler Ebene führen, und der politische Rahmen der EU sowie letztlich auch die UN-Konventionen müssen dem politischen Trend hin zur gesetzlichen Regulierung Rechnung tragen.

Die Europäische Union (EU) verfügt nicht über die Kompetenzen, eine Reform der Cannabispolitik einzuleiten, da diese bei den Mitgliedsstaaten liegen. Allerdings baut die europäische Gesetzgebung auf den drei UN-Drogenkonventionen auf, die die Nutzung von Cannabis auf medizinische und wissenschaftliche Zwecke beschränken, und verpflichtet die Mitgliedsstaaten, den Freizeitkonsum von Cannabis als straf- oder verwaltungsrechtlich zu ahndendes Vergehen zu betrachten. Zwar ist keine komplette Kriminalisierung des Freizeitkonsums gefordert und die Verpflichtungen unterliegen den verfassungsrechtlichen Beschränkungen des jeweiligen Landes, aber wenn es um den Anbau, die Produktion, den Vertrieb, den Im- oder Export, den Besitz oder jegliche andere Handlung im Zusammenhang mit dem Zweck des Freizeitkonsums geht, sind die Möglichkeiten – abgesehen vom Verzicht auf die Verfolgung von Verstößen – sehr limitiert. Darüber hinaus haben sich die EU-Mitgliedsstaaten darauf verständigt, zusammenzuarbeiten und die am besten geeigneten Maßnahmen gegen den Anbau von Cannabis für den Freizeitkonsum zu treffen, einschließlich der Verpflichtung, diese Aktivität zu verbieten.

Es ist extrem schwierig, die aktuelle rechtliche und politische Zwangsjacke in Europa mit der Forderung lokaler Behörden nach einer wirksamen Regulierung der Bereitstellung von Cannabis für den Freizeitkonsum als Alternative zu den negativen Konsequenzen der gegenwärtigen restriktiven Vereinbarungen in Einklang zu bringen. Es würde bedeuten, dass die europäischen Staaten gegen UN-Konventionen verstoßen müssten, so wie es Uruguay und die US-Bundesregierung getan haben. Dies ist zwar nicht unmöglich, bedarf aber eines entsprechenden politischen Willens. Wie in den USA gibt es auch in Europa bereits unterschiedliche Politiken hinsichtlich des persönlichen Gebrauchs und des Besitzes für den persönlichen Konsum, die von der De-jure-Entkriminalisierung in Portugal und der Tschechischen Republik über die De-facto-Entkriminalisierung in Ländern wie den Niederlanden, Belgien, Luxemburg, der Schweiz, Deutschland und Spanien bis hin zum totalen Verbot in Schweden reicht. Die Frage ist, warum dies nicht auch auf die Regulierung von Anbaupraktiken ausgeweitet werden könnte. Wenn dies in einem Bundesstaat wie den USA möglich ist, warum sollte es dann nicht auch in der Europäischen Union möglich sein?

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die nationalen Regierungen in Europa leugnen die Wirkung der Reform der Cannabispolitik, die überall auf der Welt, und vor allem in den USA, Form anzunehmen beginnt, und ignorieren die Forderungen lokaler Behörden, die mit den negativen Konsequenzen eines fortdauernden illegalen Cannabismarktes zu kämpfen haben, nach einer Neuausrichtung. Während traditionell tolerante europäische Länder wie die Niederlande oder Dänemark ihre Politiken üblicherweise mit dem Argument der öffentlichen Gesundheit unter Verweis auf die Trennung der Märkte für weiche und harte Drogen verteidigten, wird inzwischen die öffentliche Sicherheit – die Bekämpfung von Störungen der öffentlichen Ordnung durch den Straßenhandel sowie der Beteiligung des organisierten Verbrechens am illegalen Anbau und an der Versorgung der illegalen Märkte – in den Mittelpunkt gestellt. Wie oben dargelegt, hatte dies zunächst restriktivere Politiken auf nationalstaatlicher Ebene zur Folge, aber das Scheitern dieses Ansatzes wird immer offensichtlicher und führt zu verwaltungsrechtlichen „Revolten“ von Gemeinden, die mit den negativen Folgen dieser Politiken zu kämpfen haben.

Die De-facto- oder De-jure-Entkriminalisierung von Cannabis und Halbregulierungen wie das niederländische Coffeeshop-System sind zwar nützlich zur Vermeidung einer unnötigen Kriminalisierung der Konsumenten und zur Trennung der Märkte für Cannabis und gefährlichere Drogen, lassen die Cannabisversorgung jedoch außen vor. Die lokalen Behörden sind mit einer Reihe von Problemen konfrontiert, die letztlich nicht ohne irgendeine Form von regulierter und transparenter Versorgungskette gelöst werden können. Abgesehen davon, dass sie die oben erwähnten Probleme der öffentlichen Sicherheit verringert, bietet eine Regulierung auch Lösungen für Fragen des Konsumentenschutzes, wie eine Qualitätskontrolle des Cannabis in Hinsicht auf den Einsatz von Pestiziden, Zugangsbeschränkungen zum Beispiel in Form von Altersgrenzen und maximalen Erwerbsmengen pro Konsument und Tag oder Kontrollen des THC- und CBD-Gehalts.

Lokale und regionale Behörden, regierungsunabhängige Interessengruppen und Basisbewegungen treten zunehmend für Veränderungen ein, und in ganz Europa laufen zahlreiche Initiativen, vor allem im Umfeld der CSC-Bewegung. Das ursprünglich in Spanien entwickelte Cannabis-Social-Club-Modell hat sich nach Belgien, Frankreich, die Niederlande, Italien und das Vereinigte Königreich verbreitet, wo es Clubs in rund 70 Städten gibt, auch wenn diese wegen der schweren Strafen nicht aktiv wachsen. In Spanien haben die autonomen Regierungen Kataloniens und des Baskenlandes sowie Städte wie Barcelona und San Sebastian das Phänomen erkannt und sich auf die Situation eingestellt, während sie sich bemühen, die stetig wachsende Anzahl der CSCs zu begrenzen.

Lokale Behörden in anderen Ländern setzen sich für diverse Formen coffeeshop-ähnlicher Abgabestellen mit regulierter Belieferung ein. In den Niederlanden haben sich rund 56 Gemeinden dem Manifest Joint Regulation angeschlossen, in dem die Regulierung des Anbaus und der Versorgung der Hintertür der Coffeeshops gefordert wird. In anderen Ländern sind vergleichbare Initiativen zur Regulierung des Cannabismarktes vom Anbau bis zur Vermarktung entstanden; zum Beispiel in Kopenhagen (Dänemark) und in Ortsteilen von Berlin, Frankfurt, Hamburg und Köln. Währenddessen bemühen sich andernorts, zum Beispiel im niederländischen Utrecht, lokale Behörden um eine Regulierung des CSC-Modells. Insbesondere in der Schweiz prüfen Gemeinden/Kantone wie Genf, Basel, Bern und Zürich die Gründung von „Cannabis-Konsumentenvereinen“ nach dem Vorbild der CSCs in Verbindung mit Dissuasionsausschüssen nach portugiesischem Muster für den Umgang mit jugendlichen und potenziell problematischen Konsumenten. Für Länder, in denen bereits eine Entkriminalisierung stattgefunden hat, wie Portugal und die Tschechische Republik, wäre der Schritt zu einem Regulierungsmodell nicht mehr so groß.

Die EU-Mitgliedsstaaten sind nach wie vor die Hauptakteure auf dem Gebiet der EU-Drogenpolitik, denn auf EU-Ebene gilt der Grundsatz der Subsidiarität. Während auf supranationaler Ebene vor allem im Bereich des grenzüberschreitenden Drogenhandels und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit gemeinsame Vereinbarungen erreicht worden sind, fallen die Drogengesetzgebung und -politiken der einzelnen Mitgliedstaaten nach wie vor in deren ausschließliche Zuständigkeit. Dabei gibt es nach wie vor Differenzen zwischen den und innerhalb der Mitgliedsstaaten, die auf ihre gesellschaftlichen und politischen Institutionen sowie Unterschiede bei den Haltungen der Öffentlichkeit, den gesellschaftlichen und kulturellen Werten und Traditionen und den wirtschaftlichen und personellen Ressourcen zurückzuführen sind. Die Drogenkontrollpolitiken in der EU weichen erheblich voneinander ab und reichen vom liberalen, pragmatischen Ansatz der Schadensbegrenzung – insbesondere in den Niederlanden, Portugal und der Tschechischen Republik – bis zu einem restriktiven und prohibitionistischen Ansatz in Schweden, was es schwer macht, sich eine gemeinsame EU-Drogenpolitik vorzustellen.

Wie andere vorgebracht haben, könnte die europäische Cannabispolitik ein geeigneter Fall für „Multi-Level-Governance“ sein. Dabei handelt es sich um einen Regierungsstil, der in der EU – vor allem im sozialpolitischen Bereich – an Bedeutung gewinnt. An ihm sind vielfältige Akteure auf vielfältiger Ebene beteiligt, und spezifische Einzelheiten der Regierungsführung können dezentralisiert und gemäß EU-Richtlinien diversifiziert werden. Bei diesem Modell werden praktische Entscheidungen auf lokaler Ebene getroffen, was die Bürger zu mehr Engagement ermutigt – ein Leitgedanke in der EU. „Ein Multi-Level-Governance-System würde es Initiativen ermöglichen, sich mit einer Bottom-up-Struktur machtvoll auf lokaler Ebene zu entwickeln“, im Gegensatz zu Top-down-Lösungen, die lokalen und regionalen Erfordernissen nicht gerecht werden. In Anbetracht der bereits beträchtlichen Vielfalt der Drogenpolitiken in Europa wären unterschiedliche Cannabis-Regulierungsmodelle kein multilateraler – oder gar nationaler – Streitpunkt, sondern würden nach ihrer Wirksamkeit beurteilt und den lokalen Behörden ausreichend Spielraum lassen.

Städte und Regionen, die für eine Reform sind, sollten dem Beispiel ihrer Vorgänger folgen, die 1993 das Netzwerk European Cities on Drug Policy (ECDP) gründeten. Gestartet wurde die Initiative 1990 von Amsterdam, Frankfurt, Hamburg und Zürich mit der Unterzeichnung der „Frankfurter Resolution“, aus der die Charta der ECDP hervorging. Weitere Städte, darunter Basel, Charleroi, Dortmund, Hamburg, Hannover, Rotterdam, Ljubljana und Zagreb, schlossen sich später an. Ziel des Netzwerks war es, sich für eine pragmatischere, weniger prohibitionistische Drogenpolitik, einschließlich der Entkriminalisierung von Cannabis, einzusetzen und eine Reihe innovativer Schadensbegrenzungsmaßnahmen, wie Substitutionsprogramme für Heroinkonsumenten, Wohn- und Arbeitsprogramme zur sozialen Eingliederung, Drogenkonsumräume oder die ärztliche Verschreibung von Heroin, auf den Weg zu bringen.

Es ist interessant, die Erklärung über die Ziele des Netzwerkes zu lesen:

Drogenprobleme werden vor allem in größeren Städten sichtbar, wo sie die ganze Palette der Folgeprobleme in einem besonders intensiven Maß erzeugen. Der Versuch, diese Probleme ausschließlich mittels konventioneller Strategien der Repression, Therapie und Prävention zu lösen, hat uns an Grenzen geführt, die wir ohne die Entwicklung und Umsetzung innovativer – und manchmal unkonventioneller – Politiken nicht überwinden können.
Außerdem erweisen sich die nationalen oder internationalen Rechtsvorschriften und Richtlinien zu Drogen recht häufig als ungeeignet für die Entwicklung pragmatischer Ansätze auf kommunaler Ebene. Dadurch beobachten wir eine deutliche Diskrepanz zwischen internationalen Übereinkommen, ihrer Umsetzung auf Regierungsebene und lokalen Lösungen. Diesbezüglich mussten wir erkennen, dass es uns nicht möglich ist, das Problem an die Regierungen der Staaten zu delegieren. Stattdessen sind wir gefordert, in Zusammenarbeit und im Austausch mit anderen Städten und Regionen lokale Strategien zu entwickeln.

All dies ist in Bezug auf den gegenwärtigen Stand der Cannabispolitiken noch stets relevant. Interessant ist auch, dass zum Kern des ECDP-Netzwerks einige der Städte zählten, die heute eine Regulierung des Cannabismarktes fordern. Drogenpolitische Reformen sind oft ein Bottom-up-Prozess, wie die ECDP mit der erfolgreichen Einführung wirksamer Schadensbegrenzungsstrategien auf nationaler und erst recht auf internationaler Ebene gezeigt haben. Ein solches Netzwerk bietet Gelegenheiten zum Austausch von Erfahrungen und bewährten Praktiken, zur Mittelbeschaffung und zur gemeinsamen Nutzung der für den Politikwandel benötigten personellen und finanziellen Mittel. Während das ECDP-Netzwerk nach dem Erreichen seiner Ziele inzwischen aufgelöst wurde, ist die Zeit für ein ECDP 2.0 gekommen, das sich für die Regulierung des Cannabismarktes für den Freizeitkonsum in Europa einsetzt. Die Frage, mit der Europa heute konfrontiert ist, lautet nicht länger, ob die Cannabispolitik neu bewertet und modernisiert werden muss oder nicht, sondern wann und wie dies zu geschehen hat.


Transnational Institute

Im Rahmen des TNI-Programms „Drogen und Demokratie“ sind weltweit Tendenzen auf dem illegalen Drogenmarkt und bei den drogenpolitischen Strategien analysiert worden. So hat sich das TNI eine Reputation als eines der international führenden Forschungsinstitute für Drogenpolitik und als kritisches Überwachungsgremium der UN-Drogenkontrollinstitutionen, vor allem der CND, des UNODC und des INCB, geschaffen. Das TNI fördert evidenzbasierte politische Strategien, die sich an den Grundsätzen der Schadensbegrenzung und der Menschenrechte für Konsumenten und Produzenten orientieren und den kulturellen und traditionellen Konsum psychoaktiver Substanzen berücksichtigen. Strategisches Ziel ist es, zu einer stärker integrierten und kohärenten Politik beizutragen, in der die Drogenfrage im Rahmen der übergeordneten Entwicklungsziele Armutsbekämpfung, Förderung des öffentlichen Gesundheitswesens, Schutz der Menschenrechte, Friedenskonsolidierung und verantwortungsvolle Regierungsführung als Querschnittsthema betrachtet wird. 

Dieses Briefing gründet sich auf die Ergebnisse und Debatten des vom Transnational Institute in Amsterdam veranstalteten Fachseminars über Kosten und Nutzen der Cannabis-Regulierungsmodelle in Europa (31. Oktober - 1. November 2013)  im Rahmen des Projekts Neue Ansätze im Drogenpolitik und Interventionen (NAPDI)

Diese Publikation wurde ermöglicht durch die finanzielle Unterstützung von

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Die alleinige Verantwortung für den Inhalt dieser Publikation liegt beim TNI, und es kann in keinem Fall davon ausgegangen werden, dass er die Ansichten der Europäischen Union oder der Open Society Foundations repräsentiert.

Reihe Gesetzesreformen im Bereich der Drogenpolitik Nr. 28
Dezember 2014

Re-Asserting Control: Voluntary Return, Restitution and the Right to Land for IDPs and Refugees in Myanmar - cover
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