Construyendo la paz en la guerra permanente

Las listas de organizaciones terroristas y la transformación de los conflictos
16 March 2015
Report

Para las personas interesadas en la paz y la resolución no violenta de conflictos, el pronóstico no es bueno. No solo porque la guerra contra el terror sigue generando enemigos con los que —se afirma— no se negocia, sino porque el marco jurídico y político resultante ha transformado la manera de entender y gestionar la violencia política y el conflicto armado.

(Fragmento en español)

Introducción

Construyendo la paz en una guerra sin fin

A medida que se despliega la ‘guerra contra el terror’, un nuevo enemigo ‘aún más extremista’ que Al Qaida ha insuflado nueva vida a la campaña jurídica, política y militar que muchas personas creían —o esperaban— que sería temporal o excepcional. En su lugar, la ‘era de la guerra permanente’ prevista por algunos de sus principales artífices ha vuelto con furia. Mientras caen las bombas sobre el Estado Islámico en Iraq y Siria, una ola de nuevos personajes y grupos son designados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como ‘asociados con’ Al Qaida y en todo el mundo se transforman las leyes antiterroristas con el fin de evitar que ‘combatientes extranjeros’ se unan al Estado Islámico y contrarrestar la radicalización, el reclutamiento y el extremismo en sus propios países.

Para aquellas personas interesadas en la paz y la resolución no violenta de los conflictos, el pronóstico no es bueno. No solo porque la guerra contra el terror sigue generando enemigos con los que —se afirma— no se negocia, sino porque el marco jurídico y político que ha engendrado ha transformado la manera en que se entienden y se gestionan la violencia política y el conflicto armado.

En el centro de esta transformación está la libertad de los Gobiernos para aplicar la etiqueta de ‘terrorista’ a grupos y personas basándose en definiciones muy amplias de lo que implica el ‘terrorismo’ o en total ausencia de criterios coherentes, lo que lleva a una avalancha de designaciones terroristas. Largos y viejos conflictos armados entre Estados y actores no estatales se han reformulado para presentarlos como guerras internas contra el terror, lo que socava los principios del derecho internacional que gobiernan el uso legítimo de la violencia. Mientras tanto, la lucha contra el terrorismo ha sido utilizada por Gobiernos represivos para sistematizar la violencia del Estado y como pretexto para reprimir la oposición de todo color político, desde lo social y religioso hasta la protesta y el separatismo. La investigación que se presenta en estas páginas explora el impacto de la proscripción del terrorismo y las leyes antiterroristas sobre las personas que luchan por la paz y la construcción de la paz en general.

La lucha contra el terrorismo y la construcción de la paz se entienden como respuestas marcadas a la violencia política que pueden desplegarse independientemente o en coordinación con Gobiernos locales y nacionales y actores internacionales. Nos preocupan las tensiones entre estas estrategias que emergen a nivel jurídico, político y práctico. Este informe representa el primer estudio que pretende conectar el análisis de las leyes antiterroristas con un intento de valorar el impacto de la proscripción del terrorismo sobre la construcción de la paz.

El informe combina el análisis jurídico y político con el estudio detallado de casos específicos, lo que incluye el testimonio de personas dedicadas a la transformación de conflictos. Se centra en el uso de las leyes y políticas antiterroristas para la gestión de los conflictos en torno a Al-Shabaab en Somalia, Hamás en los Territorios Palestinos Ocupados y el Partido de los Trabajadores del Kurdistán en Turquía.

La motivación para elaborar el informe fue la propia experiencia e implicación de los autores en el ámbito de las leyes antiterroristas. Desde hace tiempo, nos preocupa el hecho de que los sistemas de proscripción del terrorismo —es decir las leyes y los poderes que permiten designar como terroristas a personas y entidades— no se limiten a quienes cometen o amenazan con cometer actos de violencia con fines políticos. Están más bien diseñados para abarcar tanto a quienes prestan apoyo financiero, material e ideológico a grupos denominados terroristas como a formas más amplias de afiliación social, es decir, para deslegitimizar a los grupos incluidos en las listas terroristas y las redes que los arropan alterando ciertas modalidades asociativas.

Actualmente existe un sinnúmero de listas nacionales, regionales e internacionales que contienen miles de entidades designadas como terroristas y sus supuestos defensores. Además de implementar los sistemas de sanciones de las Naciones Unidas, algunas resoluciones del Consejo de Seguridad imponen obligaciones legales sobre los Estados para implantar leyes antiterroristas en sus países. Junto con la criminalización de grupos armados no estatales, en esta red han quedado inevitablemente atrapados partidos políticos, ONG, organizaciones benéficas, activistas, disidentes y otros actores, ya sea porque aparecen directamente en las listas o debido a su asociación con las entidades o personas nombrados en ellas. Los efectos varían según el régimen jurídico aplicable, pero las sanciones incluyen generalmente la congelación de activos, la prohibición de viajar, el embargo de armas, y la criminalización de la afiliación y el apoyo a los grupos prohibidos.

Aunque las prácticas de entrega extrajudicial, tortura y ataques de aviones no tripulados han provocado mucho más interés por parte de los medios y las organizaciones de derechos humanos, los juristas del mundo académico llevan más de una década discutiendo los problemas de fondo que plantean las listas terroristas. Inicialmente, las preocupaciones se centraron en los temas que concernían el poder ejecutivo (quién decide sobre las listas), la naturaleza del ordenamiento jurídico supranacional (qué efectos tienen las listas de las Naciones Unidas sobre los sistemas jurídicos nacionales), el debido proceso (cómo se borra a alguien de la lista) y los derechos individuales (¿se puede justificar legalmente la injerencia en ámbitos como la propiedad, la reputación, la asociación y la libertad de circulación, etcétera?). Con el tiempo, politólogos, criminólogos, expertos en seguridad y otros han recalcado la creciente omnipresencia de las medidas preventivas para mantener la guerra contra el terror, tanto dentro como fuera de los confines del derecho penal.

Más recientemente, la atención se ha centrado en el impacto de estos sistemas sobre las organizaciones de cooperación y desarrollo, que no han podido llevar a cabo sus mandatos por temor a vulnerar las sanciones aplicables en materia de terrorismo o a infringir las leyes que criminalizan el ‘apoyo material’ del terrorismo o la financiación de este. El resultado es que algunos Estados otorgan pocas ‘exenciones humanitarias’ a las organizaciones que proporcionan ayuda y alivio a las poblaciones de las zonas controladas o frecuentadas por organizaciones terroristas proscritas.

En 2010, este debate se amplió para abarcar las actividades de otras ONG que tenían relaciones con grupos proscritos. La objeción presentada por parte de la organización sin ánimo de lucro Humanitarian Law Project a las disposiciones sobre apoyo material que preveía la Ley Patriota de los Estados Unidos antes de que esta entrara en vigor perseguía invalidar lo que consideraba como medidas excesivas. Sin embargo, el Tribunal Supremo estadounidense consideró que la ayuda propuesta por Humanitarian Law Project al proscrito Partido de los Trabajadores del Kurdistán en Turquía y a los Tigres de Liberación del Eelam Tamil en Sri Lanka —en forma de capacitación en derecho internacional y humanitario para la resolución de conflictos— podría en efecto constituir apoyo material, según lo previsto por la asamblea legislativa. Y como dichas disposiciones pueden aplicarse extraterritorialmente, cualquier persona que proporcionara este tipo de apoyo material a grupos proscritos, independientemente de su nacionalidad o de dónde se encontrara, podría ser procesada y encarcelada en los Estados Unidos.

Aunque esta sentencia generó un clima de alarma en la comunidad que trabaja para la construcción de la paz, se han dado muy pocos intentos para volver a conciliar la idea de que las medidas antiterroristas que se dirigen contra asociaciones no son simples ‘consecuencias indeseadas’. La guerra contra el terror ya había planteado un desafío enorme para las personas que buscan la resolución pacífica de conflictos causados por agravios legítimos o de larga duración. En este contexto, ¿cómo podían mediadores profesionales, organizaciones que se dedican a la construcción de la paz y otros actores de la resolución de conflictos seguir desempeñando su labor con la seguridad de que sus actividades eran legítimas y lícitas?

Esta incertidumbre se ha visto aún más exacerbada porque, con la proliferación de las listas terroristas en todo el mundo, las leyes estadounidenses se han consolidado en un complejo régimen jurídico global. Si este régimen globalizado también considera que algunos aspectos de la construcción de la paz proporcionan legitimidad a grupos armados no estatales, ¿puede que se estén reconfigurando las normas fundamentales de la resolución de conflictos?

Desde nuestro punto de vista, estas cuestiones no se han respondido de manera satisfactoria. Hay un consenso creciente de que las leyes que prohíben el apoyo a entidades incluidas en las listas de terroristas han contribuido a ‘limitar el espacio’ de quien trabajan para establecer unas condiciones propicias para la paz.

Las personas que construyen la paz han apuntado a una reducción de las relaciones con las entidades incluidas en las listas terroristas y a una neutralidad comprometida como prueba de que las listas erosionan las normas inclusivas de la transformación de conflictos, impidiendo que se aborden las raíces de estos. Sin embargo, son muy pocas las certidumbres en torno a las consecuencias jurídicas y políticas de las listas para las relaciones de terceros con entidades e individuos designados como terroristas. En nuestras conclusiones, que deberían hacer reflexionar al sector, sugerimos que trastocar y socavar los elementos principales de la labor emancipadora de la construcción de la paz constituye un elemento central del marco internacional de la lucha contra el terrorismo.

 

Este es un fragmento del informe en español. Para leer el informe completo, solo disponible en inglés: http://www.tni.org/briefing/building-peace-permanent-war