Los siete pasos de la evolución de la reforma de drogas en Ecuador

Un análisis de la historia y hacia dónde va el país*
10 June 2015

correa-efeEcuador atraviesa una nueva era de cara a su política y legislación de drogas. Después de 25 años de vigencia de la última gran reforma legal contenida en la afamada Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ley 108) promulgada el 17 de septiembre de 1990, la asamblea nacional se apresta a debatir –por segunda y definitiva vez– el proyecto de “Ley de Prevención de Drogas y Uso y Consumo de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización”.

A través de este proyecto se cerraría un círculo de siete trascendentales pasos en la política de drogas dentro del gobierno de Rafael Correa, poniendo fin a una era que inscribió un status quo legal encomendado a encerrar a los más débiles, y desde donde aún se sospecha una alta cifra de consumidores. Para explicar entonces la naturaleza del nuevo proyecto de ley es preciso observar su dialéctica en la coyuntura de la política de drogas ecuatoriana.

Los primeros seis pasos

Luego del triunfo electoral de Rafael Correa a la presidencia en 2006, se conformó una asamblea constituyente para construir el nuevo marco constitucional del país. En pleno desarrollo de su misión, el primer paso de la reforma política de drogas se dio con el denominado indulto a las “mulas” del narcotráfico de julio de 2008. Esto simbolizó un claro mensaje de ruptura contra el dolor generado por el encarcelamiento masivo de la Ley 108, pues más de dos mil personas recobraron su libertad. A renglón seguido, el segundo paso fue la consagración del artículo 364 de la nueva constitución de la república (2008), que por primera vez estableció como principio la expresa prohibición de criminalizar a los consumidores, además de abstraer al fenómeno social de las drogas del enfoque penal al de las políticas de salud. De esta forma, lo que para otros países se había reivindicado por vía jurisprudencial o de política pública, en Ecuador se lo había logrado desde la sagrada norma constitucional.

Un año más tarde, el gobierno decidió no renovar el puesto de operaciones de avanzada (Forward Operating Location, FOL) de los Estados Unidos en Ecuador, dando por clausurada la denominada “Base de Manta”, cuyo origen se halla en el convenio suscrito en noviembre de 1999 por el entonces presidente Jamil Mahuad para la interdicción militar al narcotráfico. Además de los dilemas en cuanto a la relatividad de nuestra soberanía y a la intromisión en el conflicto armado colombiano, la Base de Manta sirvió también para interceptar decenas de embarcaciones que llevaban de forma ilegal a migrantes ecuatorianos hacia el norte del continente. Había entones nacido el tercer paso.

El cuarto paso de la reforma política de drogas surgió pocos días después de publicado el informe “El problema de las drogas en las Américas” de la Organización de Estados Americanos (OEA) de mayo de 2013. El órgano encargado de hacer su política, el Consejo Nacional para el Control de las Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (CONSEP), emitió un decreto que por primera vez se aprestaba a establecer umbrales como marcos de tolerancia para evitar la criminalización de los consumidores de drogas de uso ilícito. Se acogieron los parámetros de hasta 10 gramos de cannabis y 2 gramos de pasta base de cocaína, entre otros, como cantidades permitidas a fin de extraerlas de las acciones de persecución penal del artículo 62 de la Ley 108, en otras palabras del más fácil y ambiguo tipo penal recurrido por las agencias policiales: “tenencia o posesión”.

En junio de 2013, el gobierno de Rafael Correa decidió renunciar unilateralmente a las preferencias arancelarias concedidas por los Estados Unidos como compensación a la “Guerra contra las Drogas” en los países andinos (Andean Trade Promotion and Drugs Eradication Act, ATPDEA). Aquello significó el quinto paso en momentos donde se desataron rumores que involucraron a Ecuador en un posible asilo político a Edward Snowden, requerido por los Estados Unidos por filtrar información reservada. Ante la inminente no renovación del ATPDEA, el Estado ecuatoriano hizo pública su decisión de no recibir más este tipo de financiamiento para afrontarlo desde el erario nacional y, en su lugar, ofreció a Estados Unidos una cantidad similar (23 millones de dólares anuales) para fomentar capacitaciones en materia de derechos humanos y erradicación de la tortura.

El sexto paso sincretiza lo político al orden legislativo. Surge con la promulgación del Código Orgánico Integral Penal (COIP) en febrero de 2014, mediante el cual se deroga la penalidad de la Ley 108, es decir más del 60 por ciento de sus normas. Con el COIP se reformaron todos los tipos penales de drogas para admitir criterios de mayor proporcionalidad, pues Ecuador había pasado a ser uno de los países que establecían las penas más altas en la región. De haber tenido la tenencia o posesión una pena de 12 a 16 años con acumulación a 25 (art. 62 Ley 108), ahora se establecen criterios que diferencian en cuatro bandas los tipos de tráfico e imponen la pena de 2 a 6 meses en los casos de mínima escala (art. 220 COIP). En menos de tres meses de su vigencia, más de dos mil personas recobraron su libertad como consecuencia de la aplicación del principio de favorabilidad o de ley posterior más benigna.

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El séptimo paso

A pesar de los pasos trascendentales en la política internacional y penal en materia de drogas, aún queda por resolver la cuestión social de su política pública. Ésta depende en gran medida de los restos de la Ley 108, la cual es insuficiente y no permite una articulación bajo los nuevos estándares constitucionales, al menos en lo relacionado a las directrices sobre prevención. Además, la institucionalidad que depende de la Ley 108 poco a poco ha ido difuminando sus competencias. Si bien es el CONSEP quien asume la rectoría en la política social de prevención de drogas, en la práctica cada ministerio implementa lo que ha creído conveniente en la materia. Así, la cartera de educación ha permitido el ingreso de las agencias policiales a los establecimientos educativos para capacitar y detener a quienes consideren traficantes. En ello, hasta la gobernación de la provincia del Guayas lanzó su propia política de drogas denominada “La Revolución Preventiva”, mediante un ambicioso programa que incluyó como motivador al afamado pianista Raúl di Blasio. Por su parte, la cartera de salud ha desarrollado junto con la fiscalía y la cartera de inclusión social un interesante control a los centros de tratamiento o rehabilitación para personas con supuestos problemas de dependencia, la mayoría de ellos de orden privado.

Frente a este desorden en cuanto a las competencias de la política de prevención social de drogas, la presidencia de la república elaboró un proyecto de ley cuyo objetivo es, básicamente, crear un nuevo ente u órgano que asuma todas las competencias de prevención y se responsabilice directamente ante ella. Sin embargo, el proyecto de “Ley de Prevención de Drogas y Uso y Consumo de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización” presentado oficialmente es reduccionista al tener las siguientes características: i) en sus 25 artículos no desarrolla las directrices o los sentidos para la elaboración de un programa de prevención social o integral de drogas; y, ii) dedica una gran cantidad de su articulado a cuestiones de índole administrativa como el control a las farmacéuticas que dispensen sustancias sujetas a fiscalización. La nueva institucionalidad quedaría conformada entonces por un Comité Interinstitucional cuya gestión la implementaría una Secretaría Técnica adscrita a la presidencia de la república que, a diferencia del actual CONSEP, no administraría más los bienes incautados al narcotráfico, pues esta competencia quedaría en manos de otro órgano.

La asamblea nacional a través de la comisión de salud ha mejorado el proyecto de ley inicial, sumando la participación de la sociedad civil para incluir un programa más amplio de prevención integral en el fenómeno social de las drogas. Con ello, la prevención casi ausente de la Ley 108 se desarrollaría mediante enfoques de comunicación, educativos y de salud pública, además de criterios que eviten la criminalización fáctica de las personas que usan drogas de uso ilícito, tales como los umbrales. Su reto es anteponer como eje central al ser humano y no solo a las sustancias, con lo que podría sintetizarse su nombre simplemente como “ley de prevención de drogas”. Esta nueva dinámica presente en el debate legislativo podría acoger incluso la regulación del mercado de ciertas sustancias de uso ilícito, cuestión que al parecer ha abierto un debate al interior del gobierno.

Sin embargo, el proceso legislativo aún está en ciernes. No hay certidumbre de los resultados de este proyecto de ley. Todavía está por resolverse el segundo debate al interior de la asamblea nacional y, más adelante, los dilemas que puedan observarse desde la presidencia de la república en la fase de promulgación o veto total/parcial. Lo que sí es cierto es que dentro del gobierno no existe una unívoca identidad alrededor de este último paso en la política de drogas. Existen opiniones dividas, básicamente desde las carteras que son renuentes en asumir una visión de reducción de daños en la política de drogas, tales como las del interior (policía), educación y de seguridad. El séptimo paso es todo un campo de batalla. Su desenlace podría presentar la coherencia de su zigzagueante dialéctica o, por otro lado, la negación más contradictoria del gobierno de Rafael Correa.

*Este blog fue escrito para WOLA y el TNI

Miércoles, 10 de junio, 2015