昂山素季北京之行:缅甸调整对华政策

孙韵
18 August 2016
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昂山素季和她的民盟政府在三月上台之际面临着对华关系的困难处境。但是,她本周访华,燃起了中国关于缅甸外交政策转向和改善对华关系的希望。未来挑战重重,包括密松项目的僵持局面、双边政治关系的调整以及缅北民地武的和平进程。这些问题意义重大,昂山访华有可能定义未来很多年的中缅关系。

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马来西亚吉隆坡的抗议者2011年反对克钦邦的密松大坝项目——该项目是中缅关系中的敏感问题,中国一直在推动问题的解决。

八月十七日,昂山素季将首次以缅甸国务资政身份访华。她的政党在2015年的缅甸大选中获胜,随后在三月份就职。昂山素季第一次访问北京是在2015年6月,当时被普遍认为是她和中国关系成功走向正常化的标志,这是因为中国之前一直积极地支持软禁昂山素季超过十年的军政府。昂山素季也预计将在九月访美。此次昂山素季外访的顺序似乎暗示了现在的缅甸外交政策中北京排位于华盛顿之前。这个顺序,加上促成这次昂山素季访华的一系列事件,在中国激起了巨大热情,人们猜测缅甸外交政策可能正在转向,甚至认为缅甸平衡外交的钟摆将重新向“东”回摆。

与被北京认为“亲西方”的吴登盛政府不同,昂山素季和她的民盟政府在外交立场上被认为更倾向“中立”。昂山素季就职后第一次外访的目的地并不是任何大国,而是去了与缅甸毗邻、今年正值东盟主席国的老挝。虽然中国可能因为没有被选作首个外访目的地而失望,但是昂山素季没有选择一个西方国家,尤其是美国,作为首访目的地,这多少让中国感觉舒服一些。昂山素季跟美国的关系可能并不如人们之前认为地那么一帆风顺,中国因此更感自信。这些因素的结合重燃了中国的希望,认为昂山素季上台将修补受损的中缅关系,甚至将重振中国对缅甸正在削弱的影响。

在三月就职之际,昂山素季和她的民盟政府在如何对待中国的问题上曾经处境艰难。从2011年开始中缅关系日趋恶化已是为人公认。2011年九月,前总统吴登盛搁置中国投资兴建的密松水电站项目。虽然这个项目在缅甸国内不受欢迎,但中国仍把自己看作是缅甸伪民主政府向缅甸民众和西方国家争取政权合法性和民意支持的牺牲品。吴登盛政府以冷淡态度回应中国在缅的经济雄心,中国的对立情绪因此更加恶化,这从莱比塘铜矿项目的暂时搁置,中缅铁路的搁浅以及中国在竞投皎漂经济特区上遇到的困难中可见一斑。中国的苦闷在2015年达到极点:缅甸官员指控中国支持缅北的民族武装组织并且阻止一些民地武参与去年十月举行的全国停火协议,从而损害了缅甸政府主导的和平进程;中国政府强烈否认这些指控。

如此艰难的背景把昂山素季的中国政策放在了历史的转捩点。民盟政府可以冒着失去中国对缅甸和平进程和国内经济方面的支持,继续迎合国内的反中情绪。或者,它可以通过改善和中国的关系,从而邀请中国支持缅甸解决民族和解和经济发展这两项国家当务之急。

过去几个月的形势发展似乎暗示了昂山素季认同第二种选择并由此调整了对北方大国的外交政策。多种重要证据表示昂山素季正努力修补和中国的关系,选择出访中国就是最近的例证。在国与国之间的交流上,两国部长级官员的互访变得更频繁。中国外交部长王毅是昂山素季就职之后(今年四月)第一个邀请和接见的外籍政要。两人三个月之后再次在万象举行的东盟外长会议中会见。在那次会议中,中方非常满意缅甸保持了它在南海问题上传统的超然立场。同是在七月,中国国家安全部部长耿惠昌非常罕见地访问了缅甸并会见了昂山素季。由于国家安全部独特的身份和使命,这次会议被解读为聚焦于缅北事务,包括中缅在缅甸和平进程上的合作。最后,中国共产党中央委员会对外联络部部长宋涛在昂山素季即将访问北京前一周先抵达缅甸,并和包括昂山素季在内的众多缅甸政要会面,包括缅军总司令敏昂来,前总统吴登盛,前任缅军总司令丹瑞和前任缅甸人民院议长瑞曼。在懂得和缅甸多种政治势力建立关系的重要性之后,中国热衷于做好缅甸各方的工作,以消除缅军或前执政党可能因为中国与昂山素季的关系改善而产生的不良情绪。

让中国欣喜的是,昂山素季和她的民盟政府终于向解决密松水电站被搁置一事迈出了实质性的一步。民盟政府在昂山素季即将访华前几天宣布将成立委员会调查伊洛瓦底江水力项目。这个决定将大大减轻了昂山素季在密松水电站前途的问题上给中国确切答案的压力。前任总统吴登盛在其任内搁置密松水电站的决定已经事实上在民盟政府上台时过期,而且中国也非常急切地想推动解决这个被的搁置项目。的确,中国已经急切到把底线从项目复建降低到仅仅收回已投入成本而项目取消。

这个新设立的委员会是否恢复密松水电站项目仍未可知。一方面,缅甸国内的能源紧缺不仅已经严重到关乎国家经济的正常运转,而且影响到民盟政府的执政效率。在八月初,缅甸电力部的常务秘书登伦公开承认水电项目的必要性并引用了缅甸对能源需求的增加为证。事实上,因为缅甸境内蕴藏着丰富的水力资源,很多分析家相信规范的水电项目是解决缅甸能源问题的最现实途径。虽然密松水电站不一定要包括在这些水电项目之中,缅甸内部对密松水电站的态度正在转变,密松水电站存在的优点和缺点也待调查和辩论。由委员会对密松水电站进行透明彻底的考查对双方而言将是回答质疑和驱散批评的最好办法。

可以预见的是,由于感情上的包袱和在缅甸社会内针对密松水电站的公众情绪,如果民盟政府决定恢复密松水电站,他们会遇到诺大的政治和公共阻碍。虽然充足的科学证据和彻底的政策考量应该是做出此类决定的基础,昂山素季将是这个国家唯一一个拥有足够权威去作出这一决定的人。然而,这样的政治操作将是昂贵的——她领导的莱比塘调查委员会2013年决定恢复莱比塘铜矿项目时就遭受过很大批评。值得一提的是密松水电站和莱比塘铜矿在规模,复杂度和受到的公共质疑上完全不在一个级别。

缅甸的和平进程也将是昂山素季访华行程中一个关键的议题。目前我们还不知道昂山素季和她的团队在多大程度以及具体什么问题上已经寻求中国的帮助。尽管如此,根据非公开的信息来源,他们确实曾对中国提出相关的请求并得到中方良好的回应。为了早日与昂山素季和民盟政府释放善意,中国对全国停火协议和即将在八月底召开的21世纪“彬龙会议”表示前所未有的支持和合作态度。

从三月以来,中国对缅甸和平进程的财政上和政治上的支持有了实质性地增加。今年早些时候,中国捐款三百万美元以支持缅甸和平进程,这在前总统吴登盛执政期间是不可能发生的。中国亚洲事务特使孙国祥在七月下旬参加了克钦独立军主持的迈扎央民族武装组织峰会并公开地承诺中国将继续支持民盟政府主持的和平进程。他和其他中国官员还游说了其他非“全国停火协议”签署方,包括佤邦联合军和东掸邦民族民主联盟军,参加21世纪“彬龙会议”。中方官员的热情和坚持甚至让一些民地武抱怨说中国是来劝降的,目的是为了服务中国更大的目标。

除了政治以外,另外一个在昂山素季的议事日程中排名较高的议题将是中缅的经济合作。的确,双方有很多合作的空间。例如在能源供应的议题上,中国云南省近年来电力产能过剩形势严峻,而且有可能把过剩的电力供应给缅甸。技术上的难题,例如缅甸缺乏的电网设施,将是好的合作方向——中国非常愿意通过在缅甸投资建设基础设施来增加两国的政治友好和经济互赖。中国已经表示愿意在电力价格和基建问题上保持灵活,只要缅甸保持中缅友好与合作。任何能把缅甸拉向中国并且融入到中国的国家或地区性经济网络之中将会被视为良好的,在未来带来丰厚回报的政治投资。

对昂山素季来说,很明显她在调整缅甸的政策转向中国。这意味着缅甸将改变中立,不结盟的外交政策吗?目前来看答案是否定的,尽管昂山素季决定改善对华关系的趋势已经越来越清晰。昂山素季如何在大国政治中纵横捭阖并平衡缅甸和其他国家(包括中国)的关系,众人拭目以待。然而,这项任务可能比看上去更难操作。中国能提供给昂山素季国内政策的帮助有很多,尤其是在和平进程和经济发展的问题上。寻求中国的支持和贡献对昂山素季和她的政府来说是现实的选择。但是,他们也应该明白中国的支持永远是有代价的。中国官员在谈判桌上脑海中总会想着密松水电站以及中国在缅甸的战略规划。因此,为了最好地提升和保护缅甸的长期国家利益,昂山素季将会有很多工作要做,很多地方要保持谨慎,去应对迎合中国可能在缅甸国内选民以及其他外国伙伴中引发的后果。

孙韵是华盛顿史汀生中心东亚项目高级研究员。

这些分析来自由瑞典资助的TNI项目。

TNI缅甸政策报告:“中国在缅政策:从马六甲困境到转型困境”2016年7月18日 China’s Engagement in Myanmar: From Malacca Dilemma to Transition Dilemma