De Nederlandse kabinetsplannen in internationaal perspectief

02 October 2011
Article

Na een lange periode van pragmatisme en gedurfde vernieuwingen van het drugsbeleid, waarmee Nederland ook internationaal een pioniersrol innam, is er – zoals de Commissie Van de Donk constateerde al jarenlang sprake van beleidsverwaarlozing. Die feitelijke stilstand dreigt met de huidige kabinetsplannen om te slaan naar achteruitgang. Er zijn een aantal goede redenen om daarover ernstig bezorgd te zijn, niet alleen ten behoeve van de verworvenheden hier in Nederland, maar ook bezien vanuit recente internationale ontwikkelingen.

1. Toenemende internationale ruimte voor regulering van de cannabismarkt

Het gedoogbeleid rond cannabis heeft vanaf het begin geleden onder de patstelling dat het maar een halve oplossing was en dat internationale politieke druk en VN verdragen de vervolmaking ervan in de weg stonden. Juist nu er internationaal doorbraken mogelijk lijken waar Nederland in feite al 30 jaar op zit te wachten, komt dit kabinet met een krampachtige symboolpolitiek van pasjes en afstandcriteria onder het mom van een “daadkrachtige aanpak van overlast en (georganiseerde) criminaliteit”. De enige echt daadkrachtige manier om de criminaliteit in de cannabismarkt tegen te gaan is een gedurfde stap naar een wettelijke regulering van de aanvoer naar de coffeeshops, een stap waar veel gemeenten al jarenlang om smeken.

Eindelijk begint internationaal de politieke ruimte te ontstaan waarin het alternatief van een legale regulering van de cannabismarkt serieus genomen wordt, waarin coalities gesloten kunnen worden die voor een doorbraak zouden kunnen zorgen en waarin zelfs de onfeilbaarheid van de VN verdragen ter discussie gesteld kan worden. De afgelopen jaren waren Spanje en California Nederland feitelijk al voorbijgestreefd, met respectievelijk het social club model en een nogal ruimhartige verstrekking van medische cannabis. Maar de trend zet zich door: de decriminalisering vorig jaar in Tsjechië van vijf planten voor eigen gebruik, op dit moment in Uruguay de decriminalisering van teelt voor eigen gebruik en steun van de regering voor het opzetten van consumenten coöperaties vergelijkbaar met het Utrechtse experiment, en meerdere referenda in de VS volgend jaar november waarbij de kans groot is dat ditmaal in enkele Staten een meerderheid kiest voor cannabis regulering.

De Global Commission on Drug Policy, met Latijnsamerikaanse oud-Presidenten en prominenten als Kofi Annan, George Shultz, Javier Solana, Thorvald Stoltenberg, George Papandreou en vele anderen, heeft zich ook duidelijk uitgesproken voor experimenten met legale regulering van de cannabis markt. En in crisis situaties van drugs-gerelateerde geweldsescalatie, zoals in Mexico maar ook bijvoorbeeld in Sevran bij Parijs, komt de optie van regulering van de cannabis markt steeds nadrukkelijker op tafel als effectief middel om de criminaliteit en geweld onder controle te krijgen. De financiële crisis, tenslotte, noopt vele landen om kritischer naar overheidsuitgaven te kijken en de potentiële voordelen van cannabis regulering voor de schatkist zijn aanzienlijk.

Vorig jaar hebben de ambtelijke bezuinigingswerkgroepen van Financiën dat ook voor Nederland geprobeerd te berekenen. Met de halve oplossing van de coffeeshops komt nu al zo’n 400 miljoen aan belastingen binnen, maar een regulering van de achterdeur zou nog eens 420 miljoen euro extra opleveren aan besparingen en belastingen, geld dat nu voor een deel in het criminele circuit terecht komt. Een simpele verwijzing naar de conclusie van het Asser rapport dat het vanwege verdragsverplichtingen allemaal onmogelijk is, volstaat niet langer. Niet alleen vanwege verschillende juridische interpretaties die ook hier in de Kamer aan de orde zijn geweest, maar ook gezien de genoemde internationale ontwikkelingen: politiek gezien is de ruimte, steun en interesse voor experimenten nog nooit zo groot geweest als nu.

Dit is bij uitstek niet het moment voor struisvogelpolitiek met pasjes en meetlinten, maar juist voor het opstarten van experimenten en een actieve bijdrage aan internationale pogingen om een doorbraak te bewerkstelligen waarmee echte oplossingen voor de problemen binnen handbereik komen.

2. Harm reductie verdwijnt naar de achtergrond

Een tweede punt van grote zorg is de sluipende maar onmiskenbare verschuiving van het primaat van de volksgezondheid naar veiligheid en justitie. De discussie lijkt gedomineerd te worden door Minister Opstelten en Staatssecretaris Teeven, ondanks het feit dat het mandaat van de drugscoördinatie nog steeds bij VWS ligt. Maar Minister Schippers straalt tot dusverre niet bepaald uit sterk gemotiveerd te zijn om dat mandaat of de verworvenheden van het Nederlandse beleid met hart en ziel te verdedigen. Ook internationaal begint dit pijnlijk merkbaar te worden in de overleggen in Brussel en Wenen waar de ooit zo actieve opstelling van Nederland ter verdediging van principes van harm reductie en mensenrechten in snel tempo begint af te brokkelen.

In samenwerking met gelijkgestemde landen als het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Portugal, Spanje of de Tsjechische Republiek, heeft Nederland indertijd een belangrijke rol gespeeld bij het bereiken van consensus over harm reductie in de EU drugsstrategie 2005-2012. Nu die consensus met name door Italië weer onder druk gezet wordt en op het cruciale moment dat een nieuwe EU strategie moet worden voorbereid, blijken deze bondgenoten opeens niet meer op Nederland te kunnen rekenen. Als ze om opheldering vragen krijgen ze te horen dat programma’s zoals heroïneverstrekking en gebruiksruimtes binnen Nederland weliswaar door mogen gaan onder de huidige regering, maar dat de sterke internationale profilering van Nederland verleden tijd is, want dit kabinet is ‘geen fan’ van harm reductie of gedogen en heeft de prioriteiten binnen het drugsbeleid verlegd naar de bestrijding van overlast en criminaliteit.

Zouden de huidige beleidsmakers dan echt vergeten zijn hoe de situatie hier er 25 jaar geleden uit zag, niet alleen wat betreft het aantal heroïne-doden en HIV infecties, maar ook qua criminaliteit, onveiligheid op straat en overlast? Het pakket aan harm reductie maatregelen zoals spuitenruil, methadonverstrekking, heroinebehandeling en gebruiksruimtes heeft niet alleen veel drugsgebruikers van de dood gered en een AIDS epidemie helpen voorkomen, maar is ook uitermate effectief gebleken in het drastisch verminderen van drugs-gerelateerde criminaliteit en overlast.

De evaluatie van Trimbos en WODC van 30 jaar Nederlands beleid heeft in alle opzichten het succes van die aanpak andermaal bevestigd. Het feit dat Nederland bovendien een belangrijke rol heeft kunnen spelen bij de internationale acceptatie en wereldwijde navolging van dergelijke effectieve interventie-strategieën, is iets om als land trots op te zijn. Maar in plaats daarvan dreigt alles nu weer op het spel gezet te worden omdat sommige Ministers om politieke redenen blijkbaar ‘geen fan’ zijn van harm reductie. Schrijnend omdat de effectiviteit ervan niet betwist wordt, binnenlands de programma’s daarom door mogen gaan en er in het officiële kabinetsstandpunt ook geen openlijk afstand van gedaan wordt. Alleen internationaal mag het niet meer verdedigd worden tot grote irritatie van bevriende landen.

3. Bewijsvoering wordt ondergeschikt gemaakt aan politieke sentimenten

Nederland heeft altijd belang gehecht aan ‘evidence-based’ beleidsontwikkeling: keuzes moeten gemaakt worden op basis van grondige evaluatie en wetenschappelijke onderbouwing. De pragmatische en met feiten onderbouwde aanpak die zo’n belangrijke grondslag was voor drugsbeleidskeuzes in het verleden, wordt echter steeds meer ingeruild voor simplistische redeneringen die op geen enkele manier onderbouwd worden. Politieke sentimenten bepalen steeds meer de beleidskeuzes en uitkomsten van evaluaties en wetenschappelijke adviezen worden steeds makkelijker genegeerd.

Bij de kabinetsvoorstellen lijkt dat chronische vormen te hebben aangenomen. De uitkomsten van de grondige evaluatie van Trimbos/WODC worden volledig genegeerd, terwijl die juist bedoeld was om een goed gefundeerde basis te geven voor de discussie over de toekomst van het Nederlandse drugsbeleid. De conclusies van de Commissie Van de Donk worden onderschreven, zo beweert de kabinetsbrief, maar zonder te melden dat een van de hoofdaanbevelingen van de Commissie was om ruimte te geven aan experimenten voor regulering van cannabisproductie voor de aanvoer naar de coffeeshops. De nooit wetenschappelijk onderbouwde en van allerlei kanten – ook in het Trimbos/WODC rapport – betwiste mythe dat 80% van de Nederlandse cannabisteelt voor de export bestemd is, blijft ongestraft herhaald worden.

Maar een van de thema’s waar het negeren van wetenschappelijke inzichten misschien wel het duidelijkst naar voren komt is de lijsten-systematiek, een beleidsmatig belangrijk en complex thema dat terecht ook internationaal steeds prominenter op de agenda komt te staan. Als voorbeeld de aan die discussie gekoppelde suggestie van het kabinet om qat te verbieden. De Commissie Garretsen, die op verzoek van de regering de dilemmas rond de classificatie van drugs uitvoerig in kaart gebracht heeft, is op dit punt ook bepaald niet behulpzaam. Hun advies is om het CAM opnieuw een risicobeoordeling voor qat te laten maken, “waarbij expliciet aandacht wordt besteed aan de sociale en maatschappelijke schade en in het bijzonder aan de internationale context.”

Zowel het CAM (2007) als het RIVM (2009) hebben in hun beoordelingen echter de sociale en maatschappelijke aspecten al wel degelijk mee laten wegen, maar kwamen beide tot de conclusie dat overlast van beperkte omvang was en dat beleidsinstrumenten voldoende voorhanden waren om die zonodig in te perken. Verder is er volgens beide instanties geen sprake van enige criminele betrokkenheid en gekoppeld aan de lage score wat betreft directe volksgezondheidsschade zien ze dan ook geen reden om een verbod te overwegen. Dat zou slechts leiden tot criminalisering van de handel en stigmatisering van de Somalische gemeenschap en bovendien strijdig zijn met het advies van de WHO Expert Committee on Drug Dependence die de aanbevelingen doet voor het al dan niet plaatsen op de VN lijsten.

Een van de argumenten die de Commissie Garretsen noemt als aanleiding om het opnieuw te laten bekijken, is dat vanuit de Somalische gemeenschap onlangs het verzoek gedaan zou zijn “om qat op een van de lijsten van de Opiumwet te plaatsen” daarbij verwijzend naar de zorgen geuit door de Federatie van Somalische Associaties in Nederland (FSAN). Echter, de FSAN heeft weliswaar om aandacht gevraagd voor de sociale problemen binnen de gemeenschap die met qat gebruik te maken hebben, maar benadrukte daarbij meteen dat verbieden een veel te strenge maatregel zou zijn: "Verbieden heeft geen zin, dat is een symbolische maatregel: mensen zullen toch blijven kauwen. Het maakt de verslaving alleen maar duurder en zal criminaliteit in de hand werken."

Ook met betrekking tot MDMA/XTC komt de Commissie Garretsen met een merkwaardige redenering, namelijk dat wetenschappelijke inzichten er weliswaar voor pleiten om de plaatsing van MDMA op lijst I te heroverwegen, maar dat gezien de omvang van de illegale productie en export en betrokkenheid daarbij van georganiseerde criminaliteit en de imago schade die dat voor Nederland veroorzaakt in het buitenland, de huidige plaatsing gehandhaafd moet worden. Schade die voortkomt uit een drug zelf en schade die het gevolg is van het verbod daarop en het opsporingsbeleid worden op die manier verweven tot een ‘self-fulfilling prophecy’ waardoor geen enkele substantie ooit nog van de lijsten afgehaald kan worden.

De lijsten-systematiek en een rationele rangschikking van de schadelijkheid van drugs zijn complexe kwesties die een gedegen discussie verdienen, ook vanwege de nieuwe beleidsuitdagingen die voortkomen uit de vele ‘legal highs’ en nieuwe substanties die bijna dagelijks op de markt verschijnen en waarover op Europees niveau een uitgebreide discussie is opgestart. De discussie over qat en andere plantaardige milde stimulanten (ook de onterechte plaatsing op lijst 1 van het coca blad zou dringend heroverwogen moeten worden), dient in dat bredere perspektief gevoerd te worden. Overhaaste beslissingen waarbij wetenschappelijke inzichten opzij geschoven worden en onduidelijke criteria zoals ‘imago schade’ de boventoon gaan voeren, kunnen allerlei ongewenste neveneffecten hebben.

3 oktober 2011
Ronde tafel gesprek drugsbeleid
Tweede Kamer, Vaste commissies voor V&J en VWS