Desarrollo alternativo: introducción

28 Noviembre 2005
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Durante décadas, los esfuerzos por reducir la oferta internacional de drogas se han traducido en una combinación de medidas represivas y medidas de desarrollo cuyo impacto general ha resultado ser todo un fracaso.

Los programas de desarrollo alternativo, cuyo objetivo consiste en animar a los campesinos a abandonar los cultivos relacionados con las drogas ilícitas, desempeñan un papel importante en las estrategias de control de drogas de la ONU. Sin embargo, el éxito de estos programas es muy cuestionable. Durante décadas, los esfuerzos por reducir la oferta internacional de drogas se han traducido en una combinación de medidas represivas y medidas de desarrollo. Esta táctica ha conseguido trasladar la producción de un país a otro pero, si tenemos en cuenta su impacto general, ha resultado ser todo un fracaso.

En 1961, la Convención Única sobre Estupefacientes de la ONU prohibió los cultivos sin finalidades médicas o científicas y fijó un plazo de 15 años como fecha límite para eliminar el cultivo ilegal del opio y de 25 años para el de la coca. Evidentemente, estos objetivos no se alcanzaron. En 1998, haciendo caso omiso de décadas de políticas fallidas en materia de cultivos ilícitos, la ONU fija el año 2008 como nueva fecha límite para eliminar la coca y el opio. Durante la Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas (UNGASS, siglas en inglés) sobre el problema mundial de las drogas de 1998, se llegó a la conclusión de que el desarrollo alternativo debía emplearse como instrumento clave para cumplir con estos objetivos. A partir de entonces, se convirtió, junto con la erradicación y la aplicación de la ley, en una de las partes integrantes de la estrategia contra la droga.

En los últimos años, el discurso internacional sobre políticas de drogas revela una creciente aceptación de la supuesta necesidad de integrar los conceptos del desarrollo alternativo en una "triple estrategia de erradicación, interdicción y desarrollo alternativo". Tanto durante los preparativos como en los documentos finales de la UNGASS, se mantuvo la asociación entre erradicación y desarrollo alternativo. La Declaración Política resultante aboga por un sólido apoyo del desarrollo alternativo pero también enfatiza "la necesidad de programas de erradicación y la aplicación de medidas represivas para atacar los cultivos ilícitos". Además, aplaude el empleo de un enfoque global para la eliminación de los cultivos ilícitos y exhorta a los Estados miembro a colaborar estrechamente con el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) "para desarrollar estrategias con el fin de eliminar o reducir significativamente los cultivos ilícitos de coca, cannabis y adormidera para el año 2008".

El Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en Erradicación de Cultivos Ilícitos y Desarrollo Alternativo, aprobado por la UNGASS, es un documento de consenso típico. En él, se define el desarrollo alternativo como "un proceso para prevenir y eliminar los cultivos ilícitos de plantas que contienen drogas narcóticas y substancias sicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural designadas específicamente en el contexto del crecimiento económico nacional sostenido y de esfuerzos de desarrollo sostenible en los países que emprendan iniciativas contra las drogas, teniendo en cuenta las características socio-culturales propias de los grupos y comunidades en cuestión, dentro del marco de una solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas". Además, menciona el objetivo de "promover opciones legales y sostenibles socio-económicamente para estas comunidades y pueblos que han recurrido a los cultivos ilícitos como la única manera de obtener el sustento, que contribuyan de manera integral a la erradicación de la pobreza".

No obstante, el Plan de Acción recalca que el desarrollo alternativo de por sí no es suficiente y que "Los enfoques equilibrados tienen más posibilidades de producir estrategias más eficaces y mejores resultados". También señala que "Las estrategias nacionales de reducción y eliminación de cultivos deben incluir medidas integrales, tales como programas de desarrollo alternativo, aplicación de la ley y erradicación". Los términos "enfoque equilibrado" y "medidas integrales" no son más que los eufemismos empleados para denominar lo que normalmente se conoce como el enfoque de "la zanahoria y el garrote". En opinión de Dorothe Buddenberg, la experta en desarrollo alternativo del PNUFID que actuó como moderadora en las negociaciones, "El enfoque equilibrado, término desarrollado originalmente para denotar el equilibrio entre las medidas de reducción de la oferta y la demanda, se ha usado aquí para denotar el equilibrio entre el enfoque de la aplicación de medidas represivas y el enfoque más liberal orientado hacia el desarrollo".

La terminología empleada por el Plan de Acción legitima, por lo tanto, el uso de la fuerza para reducir el cultivo de la coca y la adormidera. Especifica, eso sí, los criterios según los cuales se debería complementar el desarrollo alternativo con la erradicación forzosa: "Cuando se encuentran involucradas organizaciones criminales en los cultivos ilícitos" y "en áreas en donde ya existen fuentes de ingresos alternativos viables". El Plan de Acción incluye también una advertencia sobre posibles incompatibilidades: "En áreas donde los programas de desarrollo alternativo todavía no han creado oportunidades alternativas viables de ingreso, la aplicación de la erradicación forzosa podría poner en peligro el éxito de los programas de desarrollo alternativo".

Desde la celebración de la UNGASS, el lenguaje de los documentos políticos está cargado de frases que describen el desarrollo alternativo como "uno de los componentes dentro del marco integral de la estrategia global para el control de drogas" y "como apoyo a las estrategias integrales de control de cultivos". En la lista de 'condiciones ideales' para obtener buenos resultados con el desarrollo alternativo, cabe encontrar que es necesaria la "aplicación sistemática de medidas represivas y de erradicación para reducir los incentivos". Rara vez, por lo tanto, se pone en tela de juicio la compatibilidad entre el desarrollo alternativo y la erradicación forzosa. Y no sólo eso, sino que, además, se fomenta de manera explícita la combinación de medidas de desarrollo y de represión.

En Desarrollo Alternativo y erradicación: un enfoque desequilibrado, el TNI reivindica un replanteamiento de esta estrategia. Es necesario desvincular el desarrollo alternativo de la amenaza que supone la erradicación forzada y la aplicación de la ley y, asimismo, garantizar a los campesinos que dispondrán del apoyo necesario para labrarse un futuro alternativo sostenible. El TNI también insiste en la necesidad de usar el concepto de reducción del daño como fundamento de una política de drogas racional y pragmática. Dicho concepto se ha aplicado en muchos países - especialmente en Europa - con muy buenos resultados aunque, por el momento, se limita al consumo. Ya es hora de que los principios de la reducción del daño se apliquen también a la producción.

La Conferencia de Feldafing, celebrada bajo los auspicios del gobierno alemán y del PNUFID en enero de 2002 con el objetivo de valorar 25 años de desarrollo alternativo y de sacar conclusiones sobre su futuro, fue el escenario de un importante político internacional. Uno de los temas clave de la agenda fue la compatibilidad entre las diversas medidas de control de drogas a causa, entre otras cosas, de la experiencia de Alemania, que fue testigo de cómo los aviones de fumigación estadounidenses destruían sus proyectos de desarrollo en Colombia. La declaración final de la conferencia afirmaba que "El Desarrollo Alternativo no debe ser condicionado a la eliminación previa del cultivo de estupefacientes, ni debe forzarse una reducción de dichos cultivos en tanto no se hayan fortalecido en grado suficiente los componentes lícitos de las estrategias de subsistencia". Esta visión implica un gran distanciamiento del burdo enfoque de "la zanahoria y el garrote" con respecto a los campesinos, que ha minado los intentos de desarrollo alternativo emprendidos hasta ahora.

Las conclusiones de la conferencia de Feldafing se presentaron ante el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de la ONU en marzo de 2002, en el que se incluía toda una jornada de " temático" sobre el desarrollo alternativo. La Comisión adoptó una resolución (45/14) sobre "El papel del desarrollo alternativo en la fiscalización de drogas y la cooperación para el desarrollo". La resolución insta a los Estados a que "respeten el equilibrio y la necesaria y eficaz coordinación de las medidas de represión e interdicción, los esfuerzos de erradicación y el desarrollo alternativo". El contenido del Plan de Acción de la UNGASS, que subrayaba la necesidad de 'combinar' las medidas de desarrollo con las de represión, se puntualizó de este modo, al afirmar que es necesario coordinar correctamente todas las medidas para evitar resultados contraproducentes.

Los 'avances alcanzados y los obstáculos encontrados' en la aplicación del Plan de Acción se revisarán en abril de 2003 junto con el resto de resultados de la UNGASS de 1998. La resolución de la Comisión de 1998 ya reconoce que "a pesar de los grandes esfuerzos realizados por muchos Estados Miembro para aplicar el Plan de Acción, y no obstante las medidas adoptadas para reducir o erradicar los cultivos ilícitos destinados a la producción de drogas, la oferta y la demanda mundiales de drogas ilícitas se han mantenido casi en los mismos niveles". Asimismo, "Reitera la necesidad de reducir la demanda de estupefacientes y sustancias sicotrópicas a fin de lograr una reducción y erradicación sostenidas de los cultivos ilícitos".

Dados los decepcionantes resultados obtenidos hasta el momento y los escollos hallados al combinar medidas de desarrollo y de represión, la resolución de la CND insta a los Estados a que "faciliten una evaluación temática rigurosa y amplia, dentro de los recursos voluntarios disponibles, a fin de determinar las prácticas óptimas de desarrollo alternativo, evaluando el efecto de ese desarrollo tanto en los índices de desarrollo humano como en los objetivos de fiscalización de la droga y abordando las cuestiones de desarrollo esenciales de la reducción de la pobreza, el género, la sostenibilidad ambiental y la solución de controversias". Las delegaciones alemana y británica han sido las principales impulsoras de una valoración a fondo y consideran que es necesario efectuar un análisis comparativo entre los resultados obtenidos mediante los distintos enfoques de desarrollo alternativo defendidos por la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID, en inglés) y el PNUFID.

Información del TNI

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