Estrategia para eliminar el cultivo de coca y adormidera

24 Febrero 2008

Estrategia internacional para la eliminación del cultivo ilícito de la coca y la adormidera

Para los participantes únicamente
E/CN.711998/PC/CRP.4
3 de marzo de 1998
Español (Original: Inglés)

Comisión de Estupefacientes reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la lucha contra la producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades conexas.

Segundo período de sesiones
Viena, 16-20 Marzo 1988
Tema 2b) del programa provisional*

Preparativos del período extraordinario de extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a examinar la lucha contra la producción, la venta, la demanda, el tráfico y la distribución ilícitos de estupefacientes y sustancias sicotrópicas y actividades conexas, proponer nuevas estrategias, métodos, actividades prácticas y medidas concretas a fin de fortalecer la cooperación internacional para hacer frente al problema del uso indebido y del tráfico ilícito de drogas.

Examen de los informes de la reuniones oficiosas entre períodos de sesiones de la Comisión, reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General dedicado a la fiscalización internacional de drogas.

Informe de situación
* E/CN./7/1998/PC/1.
V.98-51408

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INTRODUCCIÓN

1. En la tercera reunión oficiosa de composición abierta entre períodos de sesiones se señaló a la atención de la Comisión de Estupefacientes una sinopsis de la estrategia para la eliminación del cultivo ilícito de la coca y la adormidera (E/CN.7/1997/PC/CRP.11). Desde entonces, han progresado los trabajos sobre la estrategia en cooperación con los gobiernos interesados y las organizaciones intergubernamentales. En el presente documento se resumen los aspectos destacados del plan estratégico, en la forma en que se encontraba al final de febrero de 1998.

I. MEDIDAS QUE SE SOLICITAN A LA COMISIÓN

2. Se invita al segundo período de sesiones de la Comisión reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General a tener en cuenta este informe de situación al examinar la cooperación internacional para la erradicación de los cultivos ilícitos de plantas narcógenas y la promoción de programas de desarrollo alternativo, o al examinar los elementos que podrían incluirse en un proyecto de declaración política. Se invita a la Comisión, reunida en calidad de órgano preparatorio del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, a recomendar a la Asamblea General en su vigésimo período extraordinario de sesiones que respalde la iniciativa del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización de Drogas destinada a elaborar y ejecutar un plan para la eliminación de la adormidera y de la coca, tomando nota de sus planteamientos innovadores.

II. NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA INTERNACIONAL PARA LA ELIMINACIÓN DEL CULTIVO ILÍCITO DE LA COCA Y LA ADORMIDERA

3. Hoy día, hay en todo el mundo más de 20 millones de toxicómanos que consumen heroína o cocaína. Estos dos estupefacientes, los más peligrosos de origen vegetal, están firmemente establecidos en los mercados tradicionales y son objeto de una promoción agresiva en otros. En algunos países en desarrollo, el consumo se propaga como reguero de pólvora. ¿Puede el mundo acabar con el azote de la heroína y la cocaína? La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito de la Secretaria, en consulta con los gobiernos nacionales y otros organismos internacionales, propone una estrategia para lograr este objetivo en diez años.

4. La idea de lanzar, en este preciso momento, una iniciativa mundial para eliminar los opiáceos y los derivados de la coca resulta vigorosamente ratificada por un análisis de la situación. Dado que las necesidades son apremiantes, una serie de factores favorables hace posible actuar decisivamente. En primer lugar, la oferta de opiáceos y derivados de la coca ilícitos tiene hoy día su origen en un número limitado de zonas geográficas bien definidas. Estas zonas presenten muchas similitudes y parecen haberse estabilizado en los años noventa.

5. En segundo lugar, al cabo de tres decenios de experiencia, la comunidad internacional dispone hoy día de métodos ya comprobados y de los conocimientos técnicos apropiados para encarar el problema en las zonas productoras. El fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización de drogas en las regiones en cuestión ha allanado el camino para intervenciones a plena escala y la mayoría de los países productores han adoptado estrategias y planes de acción nacionales bien definidos, que están listos para su ejecución. Al mismo tiempo, es posible vigilar las zonas vulnerables para impedir que el "efecto globo" anule los resultados de los programas de eliminación en su conjunto.

6. En tercer lugar, si se quiere asegurar una repercusión duradera a nivel mundial, no hay más alternativa que una actuación concertada y de gran amplitud. Ello exige la expresión de una clara voluntad política y la adopción de un programa común por parte de la colectividad internacional. El vigésimo período extraordinario de sesiones


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de la Asamblea General dedicado a la lucha contra la droga, que se celebrará en junio de 1998, ofrece una oportunidad histórica para la convergencia de todas las fuerzas positivas.

7. La estrategia se centra en ocho países clave de tres regiones: Bolivia, Colombia y Perú en América Latina; Myanmar, República Democrática Popular Lao y Viet Nam, en el sudeste de Asia; y Afganistán y Pakistán, en el sudoeste de Asia. Se apoya en un conjunto de medidas a nivel mundial, incluido un plan para prevenir que los cultivos ilícitos se desplacen de una zona a otra a causa de la presión ejercida. Se señalan mecanismos de financiación que ayuden a aportar los recursos necesarios para la aplicación de la estrategia.

8. Al presentar esta estrategia, la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito es consciente de que la lucha contra las drogas ilícitas ha de librarse en varios frentes a la vez. Además de las medidas previstas en la Estrategia para la eliminación de la coca y la adormidera (EECA) son necesarios otros esfuerzos para reducir la demanda ilícita de drogas en el plano mundial. Deben tomarse análogamente medidas urgentes para disipar la amenaza de las drogas sintéticas. Estas importantes causas de preocupación son objeto de numerosas iniciativas y se estudiarán en la oportunidad del vigésimo período extraordinario de sesiones de la Asamblea General y en ocasiones posteriores. La Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito desempeña un papel de promoción y participación activa en la gran mayoría de esas iniciativas. Al mismo tiempo, dicha oficina insta a la comunidad internacional a respaldar la EECA para que sea posible colocar en su sitio una gran y esencial pieza del rompecabezas que es la lucha contra la droga.

III. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

A. Las drogas más peligrosas de origen vegetal

9. Con una producción totál de 300 toneladas en 1996, la heroína se presenta prácticamente en todos los países del mundo. Se estima que hay ocho millones de heroinómanos, el 60% de ellos en Asia y Oceanía, el 16% en Europa, el 5% en África, el 5% en América Latina y el 5% en Norteamérica (Canadá y los Estados Unidos de América) (véase la figura l). Entre todos los estupefacientes, la heroína figura constantemente en primer lugar en las noticias sobre mortalidad y urgencias hospitalarias por toxicomanía. Con una producción de 800 a 1.000 toneladas en 1997 y 13 millones de drogadictos, por lo menos, la incidencia mundial de la cocainomanía es mayor, aunque geográficamente más concentrada, especialmente en el continente americano. Alrededor del 43% de los cocainómanos vive en América Latina, el 39% en Norteamérica, (Canadá y los Estados Unidos), el 10% en Europa, el 7% en África y el 1 % en Asia y Oceanía (véase la figura II). Según informaciones, el uso indebido de cocaína se ha reducido y estabilizado en América del Norte en los últimos años, pero parece ir en aumento en África, América del Sur y Europa. La heroinomanía, estable en Europa occidental, crece en Europa oriental, Norteamérica y algunas partes de África y América Latina.

10. Estas cifras y tendencias indican que la divisoria entre países productores/en desarrollo y países consumidores/desarrollados se hace cada vez más borrosa. También ponen de relieve los esfuerzos de las organizaciones traficantes por asegurar y acrecentar sus beneficios buscando nuevas salidas en mercados no explotados. El precio de la heroína y de la cocaína al por menor muestra un alto grado de elasticidad, pues los traficantes lo pueden adaptar al poder adquisitivo de su clientela en potencia. Por ejemplo, en 1996 el precio de un gramo de heroína en la calle podí a ser de 20 dólares EE.UU. en la República Unida de Tanzania, 75 dólares EE.UU. en la República Árabe Siria y llegar incluso a 380 dólares aEE.UU. en Noruega.

11. En muchos países en desarrollo, entre ellos los países productores, la emigración de las zonas rurales lleva a las ciudades a jóvenes una población joven con escasas posibilidades de empleo así como vínculos sociales y lazos familiares debilitados. Desde el punto de vista de la lucha contra la droga, estos factores crean una situación peligrosa en potencia, que es preciso enfrentar lo antes posible. Incluso en las zonas en que se cultiva la coca y


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la adormidera, la producción ilícita de opiáceos y derivados de la coca no está exenta de costos a nivel individual y de salud pública. Por ejemplo, en las comunidades rurales del norte de la República Democrática Popular Lao, por cada dos familias cultivadoras de opio, hay un toxicómano de esa droga y, según informes, en Myanmar se da la misma proporción.

Figura I. Consumo de heroína

Asia 68.3%
Europa 15.8%
Norteamérica (Canadá y Estados Unidos)   5.0%
América Latina    5.0%
África   5.0%
Oceanía   1.0%

Figura II. Consumo de cocaína

América Latina   43.0%
Norteamérica (Canadá y Estados Unidos)  39.0%
Europa  10.0%
África   7.0%
Oceanía   1.0%

12. La heroína y la cocaína no sólo acarrean sufrimientos indecibles a los individuos y sus familias. Su producción y comercio ilícitos tienen efectos desestabilizadores en economías enteras y en el bienestar social y político de las naciones. Los lazos existentes entre el narcotráfico y la venta ilícita de armas son desde hace mucho tiempo provechosos para los movimientos rebeldes y los grupos terroristas. Los beneficios que logran las organizaciones delictivas dedicadas al tráfico ilícito son asombrosos, dándoles la posibilidad de penetrar, corromper y desestabilizar la economía e instituciones de países de diferentes partes del mundo.

B. Oferta ilícita de opiáceos y derivados de la coca

13. En las zonas rurales de los principales países productores de estupefacientes en América Latina y Asia, alrededor de 700.000 familias, es decir, en torno a cuatro millones de personas, dependen de los ingresos provenientes del cultivo de la coca y la adormidera. La mayoría de ellas viven por debajo del nivel de pobreza y obtienen por término medio el 50% de sus ingresos gracias a esa actividad. Aunque el negocio de la droga las ayuda a menudo a aguantar las épocas de escasez de víveres y las fluctuaciones de otros mercados agrícolas, la dependencia económica de cultivos ilícitos es a la larga insostenible. Formando un enclave en la economía nacional y fuera de las corrientes principales de desarrollo, el cultivo de la coca y la adormidera deja a los campesinos en manos de intermediarios implacables y sin escrúpulos. La espada de Damocles de la erradicación forzosa pende sobre sus tierras. En algunos países, como Colombia, muchos de ellos se han convertido en meros trabajadores de grandes explotaciones comerciales que son propiedad de narcotraficantes. La gran mayoría de esas 700.000 familias, si se le dieran opciones adecuadas, cambiaría de buen grado su fuente de ingresos.

14. Mientras que el cultivo lícito para usos tradicionales y médicos va en declive desde los años treinta, época en que entraron en vigor las primeras convenciones sobre fiscalización internacional de drogas, la producción ilícita de adormidera y hoja de coca ha aumentado considerablemente en los últimos decenios, sobre todo en los años setenta y ochenta. Hay indicios de que en los años noventa comenzaron a registrarse retrocesos en la tasa de crecimiento de la adormidera, o incluso en la producción de hoja de coca. De todas formas, seria prematuro hablar de una tendencia decreciente sostenida y general.


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Opiáceos

Cultivo y producción de opiáceos

15. Casi el 90% del volumen mundial de opiáceos ilícitos tiene su origen en dos zonas principales: el sudoeste y el sudeste de Asia. Los dos países más importantes de cultivo de la adormidera son el Afganistán y Myanmar, seguidos a distancia por el tercero, que es la República Democrática Popular Lao. También se practica el cultivo ilícito del opio en China, Colombia, India, México, Pakistán, Tailandia y Viet Nam, así como en países de Oriente Medio.

16. El cultivo de la adormidera registró un extraordinario auge en los años ochenta, seguido de una cierta estabilización a mediados de los noventa. El aumento se dio principalmente en dos países: el Afganistán y Myanmar. Aunque, según las estimaciones aparecidas en International Narcotics Control Strategy Reports (Estados Unidos), Myanmar es el principal productor mundial de opio, los datos en poder de la Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito parecen indicar que la producción del Afganistán es mayor que la de Myanmar. El crecimiento de la producción en los últimos años se ha atribuido menos a una expansión general del cultivo que al aumento del rendimiento por hectárea, debido principalmente al desplazamiento de los cultivos hacia tierras de regadío de gran calidad en el Afganistán.

17. En varios otros países productores, excepto Colombia (producción creciente) y México (producción estable), la producción ilícita de opio ha tendido a disminuir en los últimos diez años. Los ejemplos más notables son el Pakistán y Tailandia. La República Democrática Popular Lao y Viet Nam presenten también una tendencia descendente, al tiempo que la producción ilícita ha desaparecido casi por completo en el Líbano. Sin embargo, algunos países de Asia central pueden colmar rápidamente la escasez de opio causada por las fructiferas campañas de erradicación al otro lado de la frontera en el Afganistán.

18. La producción mundial de opio en 1996 se estimó en unas 4.400 toneladas. Teniendo en cuenta las incautaciones, el consumo en las zonas de producción y su periferia así como las pérdidas de transporte, cabe suponer que se refinaran unas 3.300 toneladas para producir 330 toneladas de heroína. Se estima que se decomisó el 10% de esa heroína.

Tráfico de opiáceos

19. Los convoyes armados de traficantes van hacia el sur, desde las regiones fronterizas afgano-pakistaníes hasta la costa del Pakistán. En el camino a Europa occidental, un punto de tránsito preferido es el puerto franco de Dubai, que se utiliza también para el tráfico de precursores en sentido inverso. Asimismo, desde el Pakistán llegan grandes cantidades de estupefacientes a los principales aeropuertos de la subregión, en particular a los de Karachi, Nueva Delhi y Bombay. Pero las cantidades de droga que se trasladan desde el Afganistán o el Pakistán en dirección oeste son mucho mayores, siguiendo rutas tradicionales que atraviesan la República Islámica del Irán y llegan a la parte oriental de Turquía, donde existen laboratorios clandestinos de heroína. La heroína se canaliza seguidamente a través de Estambul prosiguiendo el camino hacia Europa occidental a lo largo de un número creciente de las llamadas "rutas de los Balcanes". El vehículo favorito usado para las expediciones ilícitas desde Turquía es el camión de transporte internacional por carretera (TIR). Otras rutas incipientes hacia Europa occidental salen por el norte de Turquía, atravesando el Cáucaso, y por el norte del Afganistán, atravesando las repúblicas de Asia central. A veces las expediciones ilícitas de opiáceos procedentes del Afganistán se hacen a través de la República Islámica del Irán y se desvían hacia el sur a la República Árabe Siria, desde donde pueden pasar después al Líbano e Israel.

20. Tailandia sigue siendo un importante lugar de distribución de la heroína fabricada en Myanmar, pues facilita el acceso a las interesantes zonas de transbordo Indonesia, Malasia y Singapur. Las últimas tendencias en


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lo que respecta al opio y la heroína procedentes del sudeste de Asia muestran también un claro desplazamiento del tráfico de esas sustancias de Myanmar a China, lo que permite seguir rutas terrestres en dirección a lugares tales como la Región Administrativa de Hong Kong y la provincia Taiwan de China, desde donde son transportadas a América del Norte y Oceanía. Una ruta situada más al sudeste atraviesa la República Democrática Popular Lao y Camboya para llegar al Viet Nam meridional. Últimamente se ha detectado una ruta de tráfico ilícito que parte de Myanmar en dirección nordeste y cruza la República Democrática Popular Lao y China hasta llegar al norte de Viet Nam.

21. El principal destino de la heroína originaria de México y Colombia es en la actualidad Estados Unidos, donde es distribuida, dentro de zonas concretas, por grupos de origen colombiano o mexicano. La heroína mexicana procedente de México es pasada casi siempre de contrabando a través de la frontera de este país con los Estados Unidos, mientras que la de Colombia es muy a menudo transportada por vía aérea directamente a grandes ciudades estadounidenses, especialmente en la costa este.

Cocaína

Cultivo de la coca y producción de hoja de coca

22. Bolivia, Colombia y el Perú, representan el 98%, aproximadamente, de la oferta mundial de hoja de coca. Se dan cultivos de menor cuantía en países vecinos tales como el Brasil, el Ecuador y Venezuela. Las estimaciones de los gobiernos interesados y de International Narcotics Control Strategy Reports parecen indicar del cultivo y la producción mundiales de coca siguen una tendencia descendente en los años noventa, tras dos décadas de grandes aumentos. Se han anunciado disminuciones en Bolivia y el Perú. En cambio, la producción aumenta en Colombia.

23. Según las estimaciones de producción del PNUFID, el Perú sigue siendo el mayor productor mundial de hoja de coca, seguido de Bolivia y Colombia. La superficie cultivada en Colombia es mayor que la de Bolivia. Algunas estimaciones parecen también indicar la posibilidad de que la producción de hoja de coca en Colombia, calculada con arreglo a un rendimiento relativamente bajo por hectárea, sobrepase la de Bolivia y sea cercana a la del Perú.

24. En 1997 la producción anual fue de más de 300.000 toneladas de hoja de coca, para transformarlas en 800 ó 1.000 toneladas de cocaína. De esta última cantidad se incautaron 300 toneladas, quedando de 500 a 700 toneladas disponibles para el consumo.

Tráfico de cocaína

25. Procedente de puertos colombianos del Pacifico y el Atlántico, la cocaína se introduce de contrabando en América del Norte, Europa occidental y Asia oriental, así como en los mercados en crecimiento de Africa, Oceanía y Europa central y oriental. Los traficantes que transporten cocaína a los mercados de Europa occidental explotan desde hace mucho tiempo el "corredor" del Caribe; ahora sucede lo mismo con las islas de la parte oriental del Atlántico norte (p. ej. las Azores y Cabo Verde). Hay indicios de que la tradicional ruta de contrabando de resina de cannabis (hachís), que va de Marruecos hacia el sur de la Península Ibérica y Francia, se utiliza ahora también para el transporte de cocaína. Los lazos establecidos entre las organizaciones de delincuentes colombianos y sus colegas en Italia y Europa oriental facilitan la distribución de cocaína por toda Europa, mientras España sigue siendo un punto principal de entrada.

26. La labor de represión desarrollada en el Caribe ha causado cierto desplazamiento de las actividades de transbordo hacia las islas situadas más al este y hacia América Central. Los traficantes de cocaína muestran también predisposición a desplazar sus expediciones hacia puertos marítimos de países latinoamericanos


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meridionales. Sudáfrica constituye también una zona naciente al tráfico de cocaína. Bandas de delincuentes colombianos y mejicanos han negociado acuerdos con arreglo a los cuales la cocaína es transportada primero hasta México por los colombianos y después introducida de contrabando a través de la frontera estadounidense por los mexicanos. Otros aspectos significativos del tráfico de cocaína latinoamericano son la influencia de grupos de traficantes de Africa occidental y el uso de Europa oriental como ruta por la "puerta trasera" a los mercados de Europa occidental. En este último aspecto destacan el aeropuerto de Moscú y los puertos marítimos del Báltico oriental, lo que indica la existencia de enlaces entre bandas delictivas colombianas y de Europa oriental.

IV. LA ESTRATEGIA

27. labor de lucha contra la producción de opio comenzó al empezar el siglo XX cuando se organizó en Shanghai la primera conferencia internacional sobre estupefacientes, que pasó a ser conocida como la Comisión del Opio. Gracias a una serie de conferencias y convenciones internacionales, el sistema vigente tomó forma progresivamente, inspirado por la voluntad de limitar la producción de materias primas a la necesaria para fines médicos y científicos, así como de prevenir la desviación a partir de canales lícitos y la producción ilícita de drogas. El actual marco fiscalizador viene definido por la Convención Única sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972' (1), y por el artículo 14 de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, de 1988' (2).

28. En lo que respecta a la producción de opio con fines médicos, la India es el único exportador legítimo de esa droga. El cultivo lícito de la adormidera para la producción de paja de adormidera se ha practicado principalmente en Australia, España, Francia y Turquía en los años noventa. En Bolivia y el Perú se cultiva lícitamente la coca en un número determinado de hectáreas, en conformidad con las disposiciones legales nacionales vigentes, para el consumo tradicional de hoja de coca. Las estimaciones de la producción lícita de opio en bruto para su uso en la producción de los derivados necesarios con fines médicos y científicos ascendieron en 1996 a unas 1.300 toneladas métricas. En el mismo año, la producción mundial ilícita superó las 4.300 toneladas. Las necesidades con fines lícitos no pueden absorber ya ningún aumento más de la producción de hoja de coca y opio, por lo que no hay otra opción que eliminar los cultivos ilícitos actuales en conformidad con el régimen del sistema de fiscalización internacional de estupefacientes.

29. La proscripción general del cultivo con fines no médicos o científicos fue suavizada, a tenor del articulo 49 de la Convención de 196 1, con la libertad que se concedió para aplicar medidas transitorias a la producción de opio y hoja de coca destinada al consumo tradicional. Con un período de gracia de 15 años, en el caso del opio, y de 25 años, en el de la hoja de coca, todo cultivo debería haber acabado, a más tardar, en 1979 y 1989, respectivamente. Estos objetivos no se han conseguido. Ahora bien, han transcurrido unos 30 años desde que entró en vigor la Convención de 196 1, la situación ha evolucionado y la comunidad internacional parece dispuesta a llevar a la práctica la prohibición total. Con arreglo al plan previsto en la EECA, todo cultivo que no sea con fines científicos o médicos terminaría en el año 2008, a más tardar.

30. En los últimos 25 años los gobiernos y los organismos internacionales han adquirido considerable experiencia en el curso de fructíferos programas contra el cultivo ilícito. Las actividades de desarrollo alternativo combinadas con las de represión han dado como resultado apreciables progresos en zonas geográficas bien definidas; sin embargo, los efectos globales sobre la oferta y la demanda mundiales han sido modestos. Se ha puesto de manifiesto que, en último término, el éxito de la labor de eliminación depende del compromiso político, la universalidad en el piano geográfico y la exhaustividad en el aspecto técnico. Esto se traduce en la necesidad de lograr una adhesión y cumplimiento de alcance mundial para el régimen internacional establecido por las tres convenciones de las Naciones Unidas sobre drogas, así como de seguir un planteamiento equilibrado que haga frente simultáneamente a la oferta y la demanda de estupefacientes ilícitos. Para el éxito de una estrategia de eliminación mundial, son precisos tres elementos: coordinación, planteamiento equilibrado y recursos financieros.


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Coordinación

  • Problema: Insuficiencia de los esfuerzos concertados y del ámbito geográfico abarcado
  • Solución: Adhesión de cada participante a un enfoque colectivo
  • Medida: Adopción de la EECA como estrategia común

31. Los proyectos de desarrollo alternativo han tenido en su gran mayoría éxito en las zonas inmediatas de intervención. En las zonas abarcadas por los proyectos del Perú, el cultivo de la coca se ha reducido en un 95%. En el distrito pakistani de Dir es posible que el cultivo de adormidera desaparezca pronto. En Tailandia, medidas de desarrollo alternativo han conducido a la práctica eliminación del cultivo de la adormidera. Los éxitos logrados en el pasado han sido siempre geográficamente limitados y se han visto amenazados por lo que suele llamarse el "efecto globo". Así, por ejemplo, se ha alegado que los excelentes resultados conseguidos en países como el Pakistán o Tailandia fueron facilitados en gran medida por el desplazamiento del cultivo a los países vecinos Myanmar y el Afganistán. Hasta ahora no ha habido nunca una iniciativa de ámbito global que cuyo objeto sean todas las zonas productoras al mismo tiempo, con vigilancia paralela de las zonas en que podrían empezar nuevos cultivos.

32. El objetivo es aprovechar la experiencia adquirida con los programas geográficamente limitados, realizados hasta la fecha, para idear enfoques apropiados en mayor escala. A pesar de algunas particularidades locales, los factores determinantes de la oferta ilícita de opiáceos y derivados de la coca presenta similitudes fundamentales en todas las zonas productoras, lo que permite aplicar métodos análogos en el contexto de un enfoque común y concertado.

33. Por tanto, lo que se necesita es poner en marcha y ejecutar simultáneamente programas de eliminación en todas las zonas productoras. En total, los cultivos de adormidera y de coca ocupan una superficie relativamente reducida, unos 4.500 kilómetros cuadrados, que equivale aproximadamente a la mitad de la isla de Puerto Rico. Al mismo tiempo, es indispensable una vigilancia a fondo de todas las zonas vulnerables, que haga posible reaccionar rápidamente contra las tentativas de establecer nuevas zonas de cultivo.

Enfoque equilibrado

  • Problema: Enfoque fragmentario con programas centrados sólo en un aspecto del problema
  • Solución: Aplicación de un enfoque multisectorial y equilibrado
  • Medida: Puesta en marcha de amplios planes nacionales y regionales en el contexto de la EECA

34. Aunque no siempre ha sido así, ahora se reconoce ampliamente que encarar a la vez todas las fases del ciclo: (cultivo y producción-tráfico-consumo-reinversión del producto ilícito) maximiza los efectos de las medidas adoptadas en cada fase. La EECA se centra principalmente en la primera fase del ciclo. Se señalan otros objetivos complementarios como elementos esenciales de un enfoque amplio y equilibrado.

35. Si bien el problema de los opiáceos y la coca puede representarse muy esquemáticamente por una cadena cuyos eslabones enlazan la producción rural con el consumo urbano, los planteamientos iniciales para la fiscalización de estupefacientes se centraban sobre todo en el segmento del tráfico, tratando de partir la cadena por la mitad con métodos de represión. Pese a que los esfuerzos desplegados y los éxitos han ido en aumento, se


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estima que no es posible interceptar, por término medio, más del 10% de la oferta de heroína y del 30% de la de cocaína. Aunque la forma de entender el problema y los enfoques adoptados han evolucionado, la labor global desarrollada en los últimos 30 años ha seguido poniendo más el acento en las actividades de represión que en los planteamientos socioeconómicos.

36. En los años ochenta surgió la idea del enfoque equilibrado, que encara con igual vigor cada fase del proceso, enfoque que tuvo expresión a nivel internacional en instrumentos tales como el Plan amplio y multidisciplinario para las actividades futuras en materia de fiscalización del uso indebido de drogas' o la Declaración Política (3) y el Programa Mundial de Acción aprobados por la Asamblea General en su decimoséptimo período extraordinario de sesiones (Resoluciones de la Asamblea S- 1 7/2, anexo). A nivel regional y nacional, se adoptaron planes de lucha antidroga que comprendían un análisis muitisectorial de la situación y estrategias de ejecución.

37. En las estrategias de eliminación de los cultivos se dio una evolución similar. Si bien la eliminación de cultivos ilícitos facilitando fuentes de ingreso alternativas también se intentó ya en los años setenta, la aplicación inicial de un riguroso criterio de sustitución de los cultivos evolucionó progresivamente en los años ochenta y noventa hacia estrategias de desarrollo alternativo más amplias que tienen en cuenta y responden a la gama completa de determinantes socioeconómicos del cultivo de la coca y la adormidera, en combinación con medidas disuasivas de represión y erradicación forzosa.

Recursos financieros

  • Problema: Escasez de los recursos destinados para apoyar el desarrollo alternativo
  • Solución: Más recursos para el desarrollo alternativo
  • Medida: Mayor prioridad en la asignación de los recursos nacionales e integración de las zonas productor as en planes de desarrollo socioeconómico; prestación de asistencia del exterior para el desarrollo alternativo.

38. En los últimos diez años, los gastos de cooperación técnica para el desarrollo alternativo ascendieron en todo el mundo a 700 millones de dólares EE.UU., aproximadamente. El PNUFID aportó el 36 % de esa cantidad y el 64% provino de otras fuentes, en su mayoría bilaterales. La inversión total siguió siendo reducida e insuficiente para financiar programas de desarrollo alternativo en todas las zonas productoras.

39. La modestia relativa de los fondos aportados se pone de relieve comparándolos con el total de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) prestada a los países productores de coca y opio en 1995. Suponiendo un desembolso anual promedio, por parte del PNUFID y otros organismos, de 70 millones de dólares EE.UU., las inversiones colectivas y del PNUFID en programas de desarrollo alternativo equivalieron tan solo al 1,5% y al 0,56%, respectivamente, de la AOD total recibida por esos países cada año.

40. Si el esfuerzo ha de ser digno de crédito y sostenible, hay que encauzar más recursos hacia los programas de desarrollo alternativo. Los países productores deben tomar la iniciativa, obrando de concierto y con el apoyo de los donantes del exterior. Los programas de desarrollo alternativo han de convertirse en parte integrante de las estrategias de desarrollo y los presupuestos de gasto público nacionales. En atención al principio de responsabilidad compartida, los donantes del exterior debieran asignar más asistencia técnica y financiera a los países productores para la ejecución de sus planes de eliminación del cultivo ilícito.


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  • Objetivo principal: Eliminación mundial del cultivo ilícito de la coca y la adormidera así como de la producción de opiáceos y derivados de la coca ilícitos en el año 2008, a más tardar.
  • Objetivo complementario 1: Eliminación del tráfico ilícito de opiáceos y derivados de la coca.
  • Objetivo complementario 2: Intensificación de la fiscalización de los precursores químicos utilizados para la producción ilícita de opiáceos y derivados de la coca.
  • Objetivo complementario 3: Eliminación del uso indebido de opiáceos y derivados de la coca ilícitos.

41. Dados el carácter regional del cultivo ilícito de la adormidera y la coca y la amenaza del "efecto globo", es esencial un enfoque también regional del problema. Ello requerirá, cuando sea factible, la participación de mecanismos de cooperación regional ya existentes o reforzados. Los planes regionales de acción abarcan las medidas adoptadas, o que han de adoptarse, a nivel tanto regional como nacional.

42. En el contexto de la EECA se han precisado tres regiones, que corresponden a la zonas de producción. En esas regiones, ocho países clave recibirán atención especial a través de planes concretos elaborados por los respectivos gobiernos.

A. Sudeste de Asia

43. En el Sudeste de Asia, el problema de la producción de opio en Myanmar es tal que casi todos los demás problemas de fiscalización de estupefacientes resultan insignificantes. De todas formas, la eliminación de los cultivos narcógenos en dicha región exigirá vigorosas alianzas subregionales en las que los países interesados han de participar tanto colectiva como individualmente.

44. En 1993 los Gobiernos de China, Myanmar, la República Democrática Popular Lao y Tailandia, así como el PNUFID, firmaron un memorando de entendimiento sobre fiscalización de drogas. Camboya y Viet Nam se sumaron al mismo en 1995. En virtud de dicho memorando, se emprendió un plan de acción subregional destinado a complementar los programas y proyectos nacionales destinados a atender prioridades nacionales más concretas. El mencionado plan se centra en el desarrollo de la cooperación operativa en las actividades de represión, aunque también incluye intervenciones para la reducción de la demanda, el desarrollo alternativo y el fomento de instituciones.

45. Durante los diez años próximos, en el sudeste de Asia las principales prioridades en el contexto de la EECA serán las siguientes:

  • La eliminación del cultivo de la adormidera en Myanmar;
  • La eliminación del cultivo de la adormidera en la República Democrática Popular Lao;
  • La terminación y consolidación de la eliminación del cultivo de la adormidera en Viet Nam;
  • La prevención del desplazamiento del cultivo en las zonas vulnerables de la región;
  • La eliminación del uso indebido de opiáceos en la región;

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  • El desarrollo más a fondo de la cooperación política en materia de fiscalización de drogas a nivel subregional;
  • El desarrollo más a fondo de la cooperación operativa, especialmente en lo tocante a medidas contra el tráfico ilícito a nivel regional.

Myanmar

46. Myanmar, que representa un tercio aproximadamente de la producción mundial, es con gran diferencia el mayor proveedor de opio de la región. La adormidera se explota como cultivo comercial y esta labor tiene lugar principalmente en las zonas aisladas y subdesarrolladas de las regiones de Wa y Kokang en la parte norte y este del Estado Shan, cerca de la frontera con China. Se consume localmente menos del 10% del opio producido y el resto se transforma en heroína en las zonas limítrofes. Los precursores químicos utilizados para transformación provienen principalmente de China.

47. Como novedades recientes cabe señalar la firma de armisticios entre el Gobierno de Myanmar y los grupos étnicos rebeldes, así como la rendición de Khun Sa y del ejército de Mong Thai en enero de 1996. Tales hechos han preparado el camino para la llegada de las autoridades gubernativas a las zonas productores de opio y para el desarrollo económico. A medida que los acuerdos fructifican y se extienden por esas regiones las actividades de control y administración, surge en ellas gradualmente un ambiente en el que es posible una reducción controlada de la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes. Como consecuencia, también aumentan paulatinamente las posibilidades de actuación de los organismos internacionales en esas zonas remotas. El Gobierno ha inscrito el objetivo de eliminación de todos los cultivos de adormidera en su plan básico de desarrollo de las zonas fronterizas. En 1995, el Comité Central de Wa redactó un plan para la erradicación del cultivo de la adormidera como parte de un programa erradicación y desarrollo por etapas en las zonas en que existe dicho cultivo. En 1997, el Gobierno central finalizó, con la cooperación de las autoridades de Wa y del PNUFID, un programa de lucha contra las- drogas y desarrollo en la zona de Wa meridional del Estado Shan oriental. Una dificultad para la prosecución de los progresos es el actual estancamiento en lo que respecta a la aportación de asistencia y préstamos del exterior. La ayuda bilateral y multilateral (en particular de las instituciones financieras internacionales) ha sido suspendida en su mayor parte. La admisión de Myanmar en la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), en julio de 1997, pudiera hacer que cambiase la situación, tanto en el aspecto político como en el económico. En el marco de un plan decenal, tendrá lugar en el Estado Shan la expansión del desarrollo alternativo, comenzando en la zona abarcada por el programa mencionado,juntamente con actividades complementarias, en particular de represión antidroga.

República Democrática Popular Lao

48. La República Democrática Popular Lao empezó a desarrollar su política y programas de fiscalización de estupefacientes en 1989. Es el segundo productor de opio de la región, representando aproximadamente el 4% de la producción mundial (140 toneladas en 1996). Su mitad septentrional extensa y montañosa, en la que existen 21.000 hectáreas dedicadas al cultivo del opio, se prevé que se verá amenazada por el aumento de la producción de esta droga si hubiera una reducción apreciable en Myanmar. Por ejemplo, tras la rendición de Khun Sa, aumentaron en la República Democrática Popular Lao el precio y la producción de opio como consecuencia de la perturbación temporal del suministro de dicho estupefaciente en Myanmar. A causa de su situación central en el sudeste de Asia. los traficantes de drogas y precursores de la región han empezado a utilizar la República Democrática Popular Lao como país de tránsito. En el contexto de un plan básico nacional de fiscalización de estupefacientes emprendido en 1994, se está extendiendo progresivamente por toda la República Democrática Popular Lao una red de unidades descentralizadas de la Policía antidroga, se han puesto en marcha proyectos de desarrollo alternativo en 5 de las 10 provincias septentrionales y, en 1996, se revisó a la ley de represión de estupefacientes para incluir en ella la prohibición de la producción de opio. Con el fin de conseguir el objetivo


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de la EECA en cuanto a la eliminación del cultivo ilícito, se extenderá a la totalidad de las diez provincias septentrionales el ámbito de aplicación de los programas de desarrollo alternativo y se intensificarán las actividades de represión, fomento de instituciones y reducción de la demanda. En colaboración con el PNUFID, el Gobierno de la República Democrática Popular Lao viene aumentando también progresivamente su capacidad de vigilancia con la puesta en marcha de investigaciones nacionales y la creación, en la actualidad, de un extenso sistema de observación enlazado con una base de datos informatizada. Para 1998 se prevén la ratificación de la Convención de 1988 y nuevas mejoras de la legislación nacional sobre la lucha antidroga.

Viet Nam

49. Viet Nam viene erradicando enérgicamente la producción de opio en la parte noroccidental del país. En 1996 tal producción se redujo a sólo 9 toneladas. Sin embargo, se teme que aún no se.hayan proporcionado alternativas suficientes a las comunidades que cultivan la adormidera, y que sea imposible mantener los resultados obtenidos hasta la fecha. Así pues, es importante consolidar dichos resultados y seguir ofreciendo un apoyo financiero limitado al Gobierno vietnamita para actividades de desarrollo alternativo. Además, en los últimos años ha aumentado el tráfico ilícito destinado a abastecer tanto los mercados internacionales como para el suministro de la numerosa población drogadicta existente en Viet Nam, situación a veces agravada por problemas de corrupción. Con penas muy rigurosas y el decidido empeño de los responsables vietnamitas de la lucha contra el narcotráfico se ha conseguido aumentar el número de incautaciones y de detenciones; es importante respaldar este esfuerzo.

B. Sudoeste de Asia

50. En el sudoeste de Asia, el Afganistán sigue siendo la principal causa de preocupación en la lucha antidroga. No sólo por el mayor productor mundial de opio ilícito, sino porque las consecuencias de la guerra civil constituyen un grave obstáculo para la labor de lucha contra los estupefacientes en el país. No obstante, es posible que las iniciativas pasadas y en curso adoptadas en la subregión y las novedades recientes habidas en el propio país brinden mejores oportunidades de hacer frente a la producción de opio.

51. En mayo de 1994 los Gobiernos de la República Islámica del Irán, y del Pakistán, juntamente con el PNUFID, firmaron un memorando de entendimiento que daba opción al Afganistán para sumarse al mismo más adelante, cuando ello fuera factible; la Organización de Cooperación Económica (OCE) y el PNUFID firmaron un memorando de entendimiento en marzo de 1995; asimismo, la Asociación de Asia Meridional para la Cooperación Regional y el PNUFID firmaron un memorando de entendimiento en agosto de 1995. Además, en julio de 1994, tuvo lugar en Viena, bajo los auspicios del PNUFID, una consulta técnica entre la India y el Pakistán cuyo resultado fue un plan de acción convenido que insta a los dos países a celebrar reuniones periódicas a niveles de toma de decisiones y operativos.

52. La República Islámica del Irán y el Pakistán cooperan para potenciar la capacidad de sus respectivos organismos de represión antidroga en las zonas fronterizas. Una misión de evaluación realizada en 1997 confirmó que esta iniciativa ha cumplido con creces las esperanzas, dando como resultado, entre otros, el aumento de las incautaciones a lo largo de la frontera entre los dos países. En 1995 se emprendió un proyecto para combatir el tráfico ilícito de precursores en sentido inverso en el sur y el sudoeste de Asia; este proyecto, que se ejecutará en cuatro años y medio, tiene el fin de prestar asistencia a los países de esas regiones para desarrollar sistemas fiscalizadores nacionales encargados de prevenir las desviaciones a partir del comercio lícito.

53. Se han señalado las siguientes prioridades en las actividades de lucha antidroga en el sudoeste de Asia:

  • Eliminación del cultivo de la adormidera en el Afganistán;

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  • Consolidación de la eliminación del cultivo de la adormidera en el Pakistán;
  • Prevención del desplazamiento del cultivo hacia las zonas vulnerables de la región;
  • Eliminación del uso indebido de opiáceos en la región, especialmente en el Pakistán;
  • Prosecución del fortalecimiento de la capacidad de lucha antidroga a lo largo de las fronteras el Afganistán, el Pakistán y República Islámica del Irán;
  • Prosecución del fortalecimiento de la capacidad de los servicios de represión en los países en tomo al Afganistán, concretamente en el Irán (República Islámica del), Pakistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán, así como de la cooperación subregional entre estos países, con miras a intensificar la interdicción de los estupefacientes provenientes del Afganistán así como de los precursores utilizados para fabricar opiáceos en la subregión;
  • Desarrollo más a fondo de la coordinación de las actividades antidroga de los diez Estados Miembros de la OCE, (Afganistán, Irán, Azerbaiyán, Irán (República Islámica del), Kazajstán, Kirguistán, Pakistán, Tayikistán, Turquía, Turkmenistán y Uzbekistán).

Afganistán

54. En el Afganistán, principal productor de opio hay más de 200.000 familias dedicadas al cultivo de la adormidera en las provincias meridionales de Helmand y Khandahar así como en las provincias nororientales de Nangarhar y Badakshstán. En este país se ha creado capacidad de refinado y el tráfico se encuentra principalmente controlado por poderosos carteles dirigidos por cabecillas pakistaníes, y a veces afganos, vinculados a organizaciones delictivas turcas y multinacionales. La guerra civil ha llevado al país a una situación de extrema pobreza y sigue el conflicto entre los talibanes y los tres principales partidos de la oposición. No obstante, el 96% del cultivo de la adormidera se da en zonas ahora controladas por los talibanes, los cuales anunciaron en octubre de 1997 la prohibición de este cultivo y del tráfico de opio.

55. En marzo de 1997, el PNUFID puso en marcha su nuevo programa en el Afganistán, con una duración de cuatro años y un presupuesto de 16,4 millones de dólares EE.UU. El programa tiene por objetivo cuatro distritos productores de opio y prevé actividades de desarrollo alternativo durante un período de cuatro años (1997-2000), con una fase de consolidación de dos años. Elementos importantes de esta empresa son la participación de los destinatarios en la planificación y realización de las intervenciones, así como la estrecha colaboración con otros organismos de ayuda. También se tienen en cuenta temas de interés relativos a la represión. Si bien son las autoridades afganas las que han de actuar contra la elaboración y el tráfico de drogas ilícitas, el PNUFID prevé apoyar la labor destinada a disuadir a los traficantes y a desmantelar los laboratorios clandestinos.

Pakistán

56. La provincia paquistaní de la Frontera Noroeste, que antes era una gran productora de opio, alcanzó en 1996 menos del 1% de la producción mundial estimada de dicho estupefaciente. La asistencia para el desarrollo alternativo en el distrito de Dir, que representa aproximadamente el 40% de la producción de opio paquistaní, ha contribuido apreciablemente a reducir el cultivo de la adormidera en esa zona. Sin embargo existe el riesgo de un aumento de la producción en 1998 y puede considerarse que la mencionada provincia es una zona vulnerable. El Pakistán estima que su población de heroinómanos es de alrededor de 1,5 millones de personas y que el tráfico a través del país está destinado al consumo local así como al contrabando hacia los mercados del exterior. El Gobierno del Pakistán ha anunciado una prohibición completa del cultivo de la adormidera de aquí al año 2000 y recurre para ello a medidas combinadas de desarrollo alternativo y erradicación, negociadas en su mayor parte


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con los dirigentes de las comunidades locales. La EECA prestará especial atención a la actuación contra el posible resurgimiento del cultivo de la adormidera y las zonas fronterizas con el Afganistán.

C. América Latina

57. En América Latina el objetivo general es avanzar decisivamente más allá de los proyectos de demostración ejecutados hasta la fecha. Lo que se necesita ahora es elaborar y ejecutar programas amplios, dirigidos por las autoridades nacionales, de desarrollo alternativo dirigidos claramente al logro de objetivos de eliminación del cultivo de la coca, por una parte, y a la ejecución de programas de crecimiento rural sólido y sostenible, por otra.

58. La aplicación de la EECA exigirá en primer lugar estrategias nacionales integradas más vigorosas a fin de captar los recursos necesarios para reproducir a escala más amplia los modelos que han tenido éxito, lo cual requerirá la integración en el desarrollo alternativo de todos los recursos nacionales y del exterior significativos a tal efecto, siguiendo un planteamiento muitisectorial.

59. Al mismo tiempo, es importante cuidar de que Bolivia, Colombia y el Perú dispongan de los recursos humanos y financieros esenciales para planificar y coordinar eficazmente los programas nacionales de desarrollo alternativo. También será un objetivo esencial aumentar la capacidad de los organismos para promover la coordinación muitisectorial y detectar sinergias de índole interinstitucional a los niveles nacional, regional y local, en pro del desarrollo alternativo.

60. El cultivo de la adormidera, problema que actualmente se da en Colombia y México, constituye un fenómeno reciente y puramente delictivo sin connotación alguna de patrimonio cultural. Por consiguiente, debe ser objeto de erradicación y considerarse inadmisible para el desarrollo alternativo.

61. La aplicación de la EECA se coordinará con la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de los Estados Americanos (OEA). La EECA es plenamente congruente con la Estrategia Antidroga en el Hemisferio adoptada por la CICAD en 1996, y en especial con los párrafos 20 a 26 relativos a la reducción de la oferta.

62. En el contexto de la EECA, las prioridades principales para el próximo decenio son las siguientes:

  • La eliminación de la producción de coca y de opio en Colombia;
  • La eliminación del cultivo y la producción de coca en el Perú;
  • La eliminación del cultivo y la producción de coca en Bolivia;
  • La prevención del desplazamiento del cultivo de la coca y la adormidera en las zonas vulnerables de la región;
  • La eliminación del tráfico de opiáceos y derivados de la coca en la región;
  • El fortalecimiento más a fondo de la cooperación regional en la lucha contra la droga por medio de la CICAD y de memorandos de entendimiento concretos.

Bolivia

63. Las áreas de cultivo de la coca en Bolivia se encuentran sobre todo en las zonas de Cochabamba y Los Yungas. Las rutas principales de tráfico atraviesan el Brasil y el Paraguay y también, aunque en menor medida,


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la Argentina y Chile, por vía terrestre, fluvial y aérea. Bolivia es también utilizada como lugar de tránsito por los traficantes peruanos. Los precursores químicos entran de contrabando en el país procedentes de la Argentina, el Brasil y Chile. En Bolivia operan alrededor de 140 organizaciones traficantes de base familiar, vinculadas a redes de tráfico internacionales.

64. Con arreglo a la Ley del Régimen de la coca y las sustancias controladas de 1988 (Ley No 1008), el territorio boliviano se dividió en zonas de producción tradicional, transitoria e ilícita de producción de coca. La Ley No 1008 autoriza un máximo de 12.000 hectáreas de cultivo lícito de la coca. En las zonas de producción transitoria, la coca ha de reducirse gradualmente mediante un proceso de erradicación voluntaria e indemnizada así como medidas de desarrollo alternativo. Las nuevas plantaciones de coca están prohibidas en las zonas de transición y sometidas a erradicación forzosa. El nuevo plan básico de lucha antidroga 1998-2002 fue aprobado por el nuevo Gobierno al final de diciembre de 1997. Según el plan, todo cultivo ilícito y transitorio de coca quedará eliminado en el año 2002, a más tardar.

Colombia

65. Colombia continúa siendo el principal país productor mundial de cocaína y es el segundo, tras el Perú, en cultivo de la coca. A causa del programa de erradicación que realiza la policial creada para la lucha antidroga y de una enfermedad del arbusto de coca, ha habido un apreciable desplazamiento del cultivo de esta planta en dirección este, hacia el interior de las cuencas del Amazonas y el Orinoco. El cultivo de la adormidera empezó en los primeros años noventa con tendencia a extenderse desde los departamentos meridionales del país hacia los Andes.

66. La participación de la delincuencia organizada en el cultivo narcógeno ilícito incluye la propiedad de plantaciones proscritas y la organización<de una red de mercados locales para la compra de pasta de coca. Se estima que las explotaciones comerciales provistas de instalaciones de elaboración representan más de la mitad de los cultivos de coca (en tierras de 10 a 80 hectáreas), y el 80% de la producción de opio. Los grupos guerrilleros y paramilitares que operan en las zonas de cultivo ilícito han adoptado una postura ambigua, condenando a menudo el negocio de la droga pero dando al mismo tiempo protección a los cultivadores de la coca y facilidades logísticas a los narcotraficantes. Pese a la apreciable labor de lucha contra la droga y al desmantelamiento de los carteles de Cali y Medellín, las organizaciones delictivas colombianas siguen ocupando un lugar destacado, aunque están ahora más fragmentadas y se enfrentan con la competencia de los carteles mexicanos. Además, el tráfico de precursores químicos ha dado lugar a la creación de "carteles de precursores". En 1994, el Gobierno colombiano lanzó el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE). El plan de acción PLANTE para el período 1995-1998 reclama la sustitución de unas 30.000 hectáreas de cultivo ilícito. Ahora bien, los avances para la consecución del paquete de medidas financieras tropiezan con problemas. Un importante requisito previo a la ejecución del programa de eliminación son los progresos en el proceso de pacificación y control del territorio frente a los movimientos guerrilleros y paramilitares.

Perú

67. El Perú es el mayor productor de coca desde hace diez años aunque, según informes, el cultivo de esta

planta ha disminuido en los años noventa. Este declive se atribuye principalmente a la caída del precio de la base de cocaína y al programa de interceptación lanzado por la Fuerza Aérea del Perú contra el puente aéreo colombiano-peruano utilizado para transportar dicha base desde el Perú. Posiblemente, hasta el 30% de la hoja de coca seca recolectada se transforma en el Perú en clorhidrato de cocaína y el 50% se exporta en forma de pasta o base de coca a los países vecinos, siendo el resto es incautado de varias maneras por las autoridades peruanas. Colombia viene siendo el destino principal de la pasta o base de coca peruana. La erradicación se limita principalmente a los sembrados, pues el Gobierno no erradica los arbustos de coca ya en sazón sin ofrecer previamente alternativas económicas. En 1996, el gobierno peruano aprobó la "Ley para la lucha contra el


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narcotráfico" y creó la Comisión de la Lucha contra el Consumo de Drogas (CONTRADROGAS), encargada de coordinar las actividades de los diversos organismos nacionales participantes en la lucha antidroga y de poner en práctica algunos importantes elementos de la estrategia nacional en materia de drogas. La Comisión CONTRADROGAS empezó a funcionar a principios de 1997 y ha elaborado varios documentos de estrategia y planificación, entre ellos una estrategia nacional de lucha antidroga 1998-2000 y un plan nacional de desarrollo alternativo 1998-2000. Este último prevé una reducción inicial del cultivo de la coca de un 50% en un período de cinco años. El Gobierno peruano suministraría más de la mitad de los recursos necesarios.

D. Apoyo y vigilancia mundiales

68. A continuación se resumen las actividades a realizar en el piano internacional en apoyo o como complemento de las acciones directamente encaminadas a eliminar el cultivo ilícito. Algunas actividades se inscriben en programas aparte, mientras que otras se conciben en el contexto y a los efectos de la EECA.

Vigilancia del cultivo ilícito

69. Elemento fundamental de la EECA será un sistema mundial de vigilancia del cultivo ilícito de la coca y la adormidera así como de detección de su posible extensión a zonas vulnerables. Aprovechando métodos bien probados e innovaciones tecnológicas recientes, el sistema se basará en métodos de teleobservación y fotografía aérea combinadas con elementos de indagación terrestre e incluirá disposiciones para la detección rápida de nuevas zonas de cultivo ilícito. La finalidad es poner a disposición de la comunidad internacional un cuadro panorámico de la situación mundial en lo tocante al cultivo ilícito y ofrecer un método exhaustivo y transparante de vigilancia y verificación. También será posible brindar directrices y asistencia técnica a los gobiernos si son necesarias para llevar a cabo las indagaciones. El sistema se implantará en cooperación con los países interesados y tendrá en cuenta las indagaciones ya efectuadas por las autoridades nacionales o previstas en los planes nacionales de lucha contra la droga.

70. El componente relativo a satélites del sistema de vigilancia se está elaborando en colaboración con organismos espaciales. Se pondrá en marcha mediante acuerdos técnicos entre la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención del Delito y los organismos encargados de seleccionar los métodos más avanzados de detección de la coca y la adormidera. En la fase inicial también se establecerán arreglos operativos para el funcionamiento normal del sistema de vigilancia con carácter comercial. Se prevé que los acuerdos técnicos incluyan la transferencia de tecnología y la capacitación necesarias para establecer en el seno de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito una capacidad propia de verificación de los resultados de la vigilancia. La Oficina de Asuntos del Espacio Ultraterrestre de la Secretaria presta a la mencionada Oficina asesoramiento técnico en todos los aspectos referentes a la creación del componente a "satélites" del sistema de vigilancia.

71. La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito ha adquirido una experiencia diversificada y sólida en indagaciones terrestres, así como, en algunos casos, en indagaciones aéreas, tanto en zonas de proyectos de desarrollo alternativo como a nivel de los países. Estas indagaciones seguirán representando un papel significativo para: a) la planificación y gestión de los proyectos; b) la estimación del rendimiento; c) el suministro de datos terrestres para el procesamiento, análisis e interpretación de las imágenes obtenidas por satélite (sistemas de información geográfica, calendarios de recolección); y d) control y posible actualización y perfeccionamiento de los métodos de teleobservación. En cada país se institucionalizará un mecanismo de verificación de los resultados y de información de retorno para las actividades de teleobservación. En las zonas o los países en que pudieran darse desplazamientos de cultivos se realizará periódicamente una evaluación rápida para vigilar la posible aparición o el crecimiento de los cultivos de zonas muy limitadas a zonas apreciables.


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72. En el seno de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito se establecerá una dependencia central de vigilancia, con tres fines principales. En primer lugar, esta dependencia se encargaría de la interacción con las entidades participantes, en particular los gobiernos, los organismos espaciales que desarrollen los métodos operativos y los socios del sector privado que elaboren los productos de la vigilancia (mapas, ficheros, estadísticas, etc.). La mencionada dependencia se cuidará de que dichas entidades dispongan de la información necesaria y actuará como depositaria central de toda la información. En segundo lugar, incumbirá a la dependencia central de vigilancia la responsabilidad técnica fundamental de examinar, evaluar y verificar los resultados. Una tercera función de dicha dependencia será la de actuar como sistema de alerta temprana ante eventuales zonas de desplazamiento. Se formarán equipos de evaluación que realizarán actividades periódicas de vigilancia y obrarán rápidamente en respuesta a informes provenientes de zonas en que pudieran aparecer cultivos ilícitos.

Investigaciones científicas sobre agentes de erradicación

73. El estudio de los efectos de agentes patógenos biológicos en la coca y la adormidera puede ser útil en el empeño de eliminar los opiáceos y los derivados de la coca ilícitos. Existen dos protocolos de investigación así como conocimientos especializados que permiten poner en práctica las innovaciones tecnológicas actuales para la erradicación de los cultivos ilícitos, así como evaluar los efectos ambientales de los métodos que se propongan, aplicando criterios aprobados por las autoridades internacionales reguladoras en materia de plaguicidas.

74. Los protocolos también comprenden estudios sobre efectos ambientales, que se centrarán inicialmente en los herbicidas utilizados en la actualidad en la lucha contra las plantas narcógenas ilícitas y que tal vez sea menester emplear en otras regiones geográficas. Las investigaciones proyectadas incluirán también trabajos para descubrir nuevos compuestos herbicidas que sean ambientalmente inocuos y eficaces en la lucha contra las plantas narcógenas, a fin de seguir el ritmo de los rápidos adelantos en la química de herbicidas y poder adoptar oportunamente cualquier producto químico que ofrezca ventajas por su mayor inocuidad ambiental, eficacia y rentabilidad. Las investigaciones tendrán también el fin de descubrir métodos biológicos de lucha apropiados para la estrategia clásica (uso de agentes que se implante, multipliquen, difundan, persistan en las zonas de cultivo ilícito) y la estrategia de los herbicidas microbianos (consistente en infestar las plantas a eliminar con un organismo patógeno especifico). Las investigaciones y colecciones de agentes alternativos de lucha biológica persiguen el fin de asegurar la disponibilidad ininterrumpida de agentes adecuados, en caso de que alguno de los candidatos más prometedores sea rechazado como consecuencia de nuevos resultados de investigaciones o contramedidas adoptadas por los narcotraficantes. También están en marcha estudios taxonómicos de las plantas narcógenas, aplicando modernas técnicas de huella digital genética, para determinar el grado de variación genética existente en las poblaciones de los países productores.

75. El PNUFID se propone además ensayar, con un programa de investigaciones aplicadas en Uzbekistán, un agente de lucha biológica basado en el hongo fitopatógeno Dendryphion papaveraceae. Se dice que este agente ha sido hallado en otros Estados de Asia Central. Será un paso importante confirmar su presencia en la naturaleza en toda esa región (Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán), lo que contribuiría a cerciorarse de que es ambientalmente inofensivo su uso en las zonas de cultivo de adormidera, especialmente en Asia central.

Apoyo a la eliminación del tráfico ilícito de opiáceos derivados de la coca y sus precursores

76. La compatibilidad y armonizasen de las legislaciones nacionales de fiscalización de estupefacientes, en conformidad con las convenciones internacionales sobre esa materia, es fundamental para establecer bases efectivas de acción concertada por parte de la comunidad internacional. Los puntos débiles de las leyes nacionales contra la droga son rápidamente descubiertos por los narcotraficantes y, a menudo, un factor decisivo en su elección de las rutas de tráfico, los socios colaboradores y los lugares de determinadas actividades, (p. ej., de


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blanqueo de dinero y adquisición de precursores). Asimismo, la compatibilidad y armonizasen de las legislaciones nacionales suele ser una condición previa para el desarrollo de la cooperación judicial entre los países.

77. El Programa de Asesoramiento Jurídico de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito mantiene una colección de referencia de las leyes nacionales vigentes en materia de fiscalización de estupefacientes, que facilita la detección de los puntos débiles y portillos de escape, así como de las mejores prácticas innovadoras. Dicho Programa también presta asistencia técnica a lo países, en forma de textos legislativos modelo y de servicios de expertos para ayudar a evaluar y mejorar la legislación nacional, capacitar a funcionarios de las autoridades nacionales, y establecer acuerdos de cooperación judicial.

78. Puesto que el tráfico ilícito tiene repercusiones en toda la comunidad mundial,@ es imperativo que los organismos competentes de represión antidroga no sólo cooperen plena y diligentemente a nivel nacional, sino que intercambien inteligencia e información con sus homólogos de otros países, con el grado minimo de demora y burocracia. Semejante cooperación puede ser facilitada por acuerdos bilaterales y multilaterales establecidos sobre bases sólidas. La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito estimulará esos procedimientos iniciando o facilitando los contactos entre los organismos nacionales de represión antidroga por medio de actos tales como reuniones de órganos subsidiarios de la Comisión de Estupefacientes y de su apoyo a memorandos de entendimiento subregionales. En estas y otras tareas dará respaldo a entidades internacionales tales como la Organización Internacional de Policial Criminal (Interpol) y el Consejo de Cooperación aduanera (llamado también Organización Mundial de Aduanas), solicitando a la vez su apoyo.

79. Cuando son decomisadas sustancias, son necesarios análisis de muestras con fines de prueba y para indicar identidad, composición y proveniencia de esas materias. La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito ha preparado equipos para realizar sobre el terreno pruebas aplicables tanto a las drogas como a los precursores, que pueden utilizarse para comprobaciones en el acto. También presta a los gobiernos asistencia técnica en forma de capacitación e incluso de equipo para la creación de dependencias de laboratorio en que puedan realizarse análisis más detallados. Además, se coordina la colaboración entre varios laboratorios para confeccionar mapas de la presencia, flujo y disponibilidad de las sustancias decomisadas así como establecer y compartir muestras de referencia de drogas ilícitas.

Cooperación internacional contra la delincuencia organizada y el blanqueo de dinero

80. Las medidas unilaterales e incluso bilaterales de lucha contra la delincuencia se consideran de eficacia limitada frente a las bandas de delincuentes dedicadas al tr&aacutefico de drogas y actividades delictivas conexas. Los recientes cambios políticos y económicos registrados en una serie de regiones han dado nuevas oportunidades a los grupos de delincuentes. Mientras que la delincuencia organizada ha adquirido carácter principalmente transnacional, los organismos de represión siguen siendo en todo el mundo predominantemente locales y nacionales. Sin una cooperación internacional mayor, es difícil garantizar resultados sostenibles contra actividades delictivas que extienden sus tentáculos a países y continentes.

81. La lucha contra las actividades delictivas organizadas transnacionales a escala regional es el objetivo más viable en el contexto del componente de represión integrante de la EECA. La meta es reforzar o establecer mecanismos de cooperación entre los organismos de represión y los sistemas de justicia penal para potenciar una acción coherente y eficaz contra los grupos delictivos. Un objetivo principal de toda estrategia cuyo fin sea oponerse a la penetración de la delincuencia organizada en la sociedad tiene que ser luchar contra la corrupción y cercenar los lazos de la delincuencia organizada con las autoridades políticas de justicia penal. El soborno de funcionarios públicos, políticos influyentes y personal de empresas privadas es una táctica típica usada por la delincuencia organizada para asegurar su protección y eludir la detección, así como para evitar perturbaciones de


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sus actividades internacionales. Las organizaciones delictivas recurren también a prácticas corruptoras para ocultar el origen ilícito del producto del delito en el circuito de blanqueo de dinero.

82. En el marco de la Declaración Política y Plan de Acción Mundial de Nápoles, parece indispensable intensificar la cooperación nacional a los niveles de investigación, acusación y enjuiciamiento. Un número creciente de Estados está estableciendo lazos de asistencia recíproca y esforzándose por aplicar las convenciones y acuerdos bilaterales y multilaterales vigentes sobre extradición y asistencia jurídica recíproca. Los Estados deberían impulsar también el desarrollo de una capacidad básica para servicios de inteligencia, respetando al mismo tiempo los derechos humanos y las libertades fundamentales individuales.

83. La prevención y lucha contra la utilización del producto de la delincuencia organizada puede romper el circulo vicioso de la reinversión de ese producto en ramas de actividad ilícitas y debilitar las organizaciones delictivas. La lucha contra el blanqueo de dinero es un asunto complejo que exige la intervención de los sistemas bancario y financiero. En vista de la movilidad, la importancia y el intrincamiento de los flujos financieros a nivel internacional, es precisa una acción concertada de todos los Estados Miembros para reforzar sus sistemas nacionales de control y potenciar la cooperación internacional. La Convención de 1988 establece la base de la cooperación internacional en este terreno prescribiendo que las Partes tipifiquen como delito penal en su derecho interno el blanqueo de ese producto ilícito y cooperen en la investigación y las actuaciones contra tales delitos. Ha sido definida una serie de medidas, como el embargo preventivo o la incautación del producto, por los Estados y los grupos o las organizaciones regionales y en particular las contenidas en las 40 recomendaciones del Grupo Especial de Expertos Financieros creado por los Jefes de Estado o de Gobierno del Grupo de los Siete principales países industrializados y el Presidente de la Comisión Europea, o las 19 recomendaciones del Grupo Especial de Expertos Financieros del Caribe para combatir el blanqueo de capitales. En la mayoría de los países están aún por utilizar estos importantísimos instrumentos. Se podrían proponer medidas para simplificar las diligencias de decomiso armonizar los procedimientos acrecentar la cooperación internacional en esta materia.

84. El Programa mundial- de las Naciones Unidas contra el blanqueo de dinero, obra de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito, ofrece a los gobiernos amplios servicios para contribuir a la lucha contra esa actividad. Entre ellos cabe citar investigaciones sobre diversos aspectos del problema, la prestación de asesoramiento jurídico y de asistencia en tareas de redacción con objeto de enmendar la legislación y establecer el marco administrativo necesario para la aplicación de contramedidas, la capacitación de funcionarios de los servicios de represión y judiciales, así como la prestación de asistencia para establecer servicios de inteligencia financiera y procedimientos internos con el fin de detectar y denunciar las operaciones sospechosas en los sistemas bancarios. La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito proyecta también crear una red de asesores regionales en materia de justicia penal.

Apoyo para la eliminación del uso indebido de opiáceos y derivados de la coca

85. El cultivo de la adormidera y de la coca se realiza en un pequeño número de países, pero el uso indebido de los opiáceos y derivados de la coca ilícitos se está extendiendo a todo el mundo. Dada la necesidad de encarar con el mismo vigor los dos extremos de la cadena que une la oferta con la demanda, todos los planes de desarrollo alternativo de los países productores -en los que se basan los componentes nacionales de la EECA- comprenden actividades de reducción de la demanda. La gran mayoría de los restantes países ha adoptado en todo el mundo planes destinados a reducir el uso indebido de estupefacientes mediante conjuntos coordinados de iniciativas de prevención, tratamiento y rehabilitación. Un número creciente de gobiernos se compromete a conseguir objetivos cuantificados y ligados a un plazo determinado para reducir el uso indebido de drogas en su respectiva población.

86. También crece el compromiso multilateral en apoyo de los esfuerzos nacionales de reducción de la demanda. Durante el bienio en curso, el PNUFID se propone dedicar unos 22 millones de dólares EE.UU. a asistencia técnica para reducir la demanda en 80 países. Gracias a iniciativas mundiales emprendidas con otros


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organismos como la Organización Internacional del Trabajo y Organización Mundial de la Salud, las comunidades se movilizan para prevenir el consumo de drogas entre los jóvenes y en los lugares de trabajo. Los conocimientos resultantes de éstos y otros programas se aprovechan para facilitar orientación a los Estados Miembros y cuidar de que la próxima serie de intervenciones destinados a reducir la demanda tenga en cuenta las enseñanzas derivadas de los éxitos y los fracasos pasados.

87. Uno de los aspectos más importantes de la reducción de la demanda es impedir que la juventud consuma drogas. El PNUFID proyecta un importante evento, que tendrá lugar en el Canadá en abril de 1998, con la participación de 3 0 organizaciones juveniles populares. Fruto de ese acto será el establecimiento de una red mundial de programas para jóvenes dedicada a la prevención del uso indebido de estupefacientes. Un mensaje de esa reunión se presentará la Asamblea General en su vigésimo período extraordinario de sesiones,juntamente con una Carta redactada por jóvenes y reclamando un siglo XXI libre de drogas, iniciativa lanzada en una reunión conjunta de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura y el PNUFID, celebrada en febrero de 1998. La creciente importancia atribuida a la reducción de la demanda se manifiesta también por el hecho de que la Asamblea General examinará en su período extraordinario de sesiones un proyecto de declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas -hasta ahora, la primera vez que se da tanto relieve a los temas de reducción de la demanda en un contexto mundial.

Vigilancia y predicción de las tendencias generales

88. El sistema de vigilancia de los cultivos será el principal instrumento para comprobar los avances logrados en la aplicación de la EECA. También se harán indagaciones sobre el tráfico, el consumo de drogas y las tendencias económicas y sociales generales para obtener un imagen fiel de la evolución de la situación y prevenir cualquier efecto secundario.

89. Es probable que la disminución del opio y la pasta de coca disponibles en las principales zonas productoras tenga por resultado una subida de precios a nivel de la producción y suponga un-incentivo para comenzar o intensificar el cultivo de la adormidera y la coca en otras zonas. Se hará frente a este "efecto globo" con el sistema de vigilancia de los cultivos.

90. La reducción de la disponibilidad de opiáceos y derivados de la coca ilícitos podrían originar un desplazamiento hacia la producción, tráfico y consumo de otros estupefacientes ilícitos. Seria posible que aumentara la cuota de mercado de las drogas sintéticas, en particular de los estimulantes de tipo anfetamínico. Las organizaciones traficantes no aceptarán fácilmente el desbaratamiento de una de sus principales fuentes de beneficios ilícitos. En algunos países, ello pudiera dar por resultado reacciones violentas contra el gobierno y los organismos participantes en el programa de eliminación, así como a presiones ejercidas por las organizaciones traficantes sobre los cultivadores para que continúen su actividad.

91. Decenas de millares de trabajadores y sus familias, que ahora están empleados en explotaciones comerciales de coca, especialmente en Colombia, o bien en las etapas posteriores del proceso de producción y no pueden optar a los programas de desarrollo alternativo, verían desaparecer sus ingresos y necesitarían otras fuentes de ganancia. Ello acaso diera lugar a más migraciones de zonas rurales a urbanas y, si la situación económica no permitiera ofrecer trabajos lícitos a esas personas, podrían dedicarse a actividades delictivas. Lo mismo cabe decir de los innumerables individuos empleados como correos de droga en pequeña escala por las organizaciones traficantes.

92. El éxito de la labor de desarrollo alternativo depende en gran medida de la viabilidad económica de los productos alternativos lícitos, así como de los precios y las condiciones comerciales existentes a nivel nacional e internacional. Durante la aplicación de la EECA ha de reiterarse y observarse la firme voluntad de conseguir y mantener condiciones económicas favorables al desarrollo alternativo.


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93. La Oficina de Fiscalización de Drogas v de Prevención de Delito está reforzando su capacidad para vigilar las tendencias de la producción, el tráfico y el consumo de drogas y precursores ilícitos. En cuanto a otras consecuencias posibles, más generales, de la aplicación de la EECA, como las citadas, existen planes para crear capacidad de suministro de información sobre la marcha <fe la situación sobre los progresos y efectos de la estrategia, así como de detección de nuevos hechos que exijan la adaptación de las intervenciones en curso o nuevas medidas. Dicha capacidad formará parte del mecanismo que se establezca en el seno de la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito para contribuir a la coordinación general de la EECA.

E. Ejecución y financiación

Ejecución

94. La aplicación de la EECA, que se prolongará durante un período de 10 años (1999-2008), con actividades a nivel mundial, regional y nacional en diversos sectores e intervención de numerosos asociados, exigirá una coordinación flexible pero enérgica.

95. La ejecución a nivel nacional incumbirá al correspondiente gobierno. Los planes nacionales de lucha antidroga asignan ya funciones especificas a ministerios y otras instituciones gubernamentales, así como a organizaciones locales y asociados no gubernamentales. En la mayoría de los casos se ha establecido un órgano nacional coordinador. Los organismos de financiación y cooperación técnica desempeñan un papel especialmente adaptado a las necesidades del país o del tipo de programa que se realice.

96. En el contexto de la EECA será preciso estrechar y reorientar, según sea necesario, las relaciones de asociación existentes con los organismos bilaterales y multilaterales y entre dichos organismos. Como ejemplo de asociados actuales y otros que pueden pasar a serlo cabe citar las instituciones financieras (en particular el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo), el PNUD, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la Oficina de Servicios para Proyectos. En la realización y coordinación de las actividades regionales intervendrán los mecanismo coordinadores establecidos en virtud de memorandos de entendimiento y otras iniciativas análogas. También participarán instituciones regionales importantes como la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Organización de Cooperación Económica (OCE) y la ASEAN.

97. La Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito desempeñará un papel central para el establecimiento y funcionamiento de la mecánica de coordinación a nivel mundial. Esto conllevará cuatro cometidos principales: a) vigilancia general de la aplicación de la EECA e información al respecto; b) vigilancia general de los efectos de la EECA e información al respecto; e) facilitación de la recaudación de fondos; y d) actividades de cooperación técnica en determinadas esferas tales como fomento de instituciones, capacitación, establecimiento de normas y proyectos relativos a prácticas óptimas.

Arreglos de financiación

Necesidades financieras

98. El siguiente cuadro indica en forma resumida las necesidades financieras totales para la realización de la EECA. Las cifras se basan en la información suministrada por las oficinas del PNUFID en los países, en consulta con las respectivas contrapartes nacionales, así como en las actividades propuestas a nivel regional y mundial. Tienen aún carácter preliminar. De todos modos, incluso en esta forma aproximada, ofrecen una útil indicación de la magnitud de las consecuencias financieras y de su distribución por clases de intervención, permitiendo estudiar a tiempo los posibles mecanismos de financiación. No se presenta aquí un desglose por países y regiones, pues las estimaciones actuales están supeditadas a las conversaciones y exámenes en curso con los gobiernos interesados.


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Necesidades financieras para la aplicación de la estrategia de eliminación de la coca y la adormidera, 1999-2008 (Millones de dólares de los Estados Unidos)

Concepto

Desarrollo alternativo

Servicios de represión

Reducción de la demanda

Fomento de instituciones

Otras medidas


Total

Ocho planes para países 

2849 

711

61

10

11 

3642

Tres planes subregionales

34

10

 1

11 

60

Apoyo a nivel mundial 

10

30

0

2

150

192

Total  

2863

775

71

13

172 

3894

El concierto de financiación 1/3 - 2/3

99. Los recursos necesarios para aplicar la EECA provendrán de los gobiernos de los países interesados, donantes bilaterales y organizaciones internacionales. La asistencia internacional puede revestir la forma de subvenciones y préstamos. La posibilidad de recaudar fondos en forma de donaciones del sector privado puede ser una meta a seguir por los gobiernos, pero no es probable que, en conjunto, dé resultados significativos. En cambio, el sector privado tendrá un importante papel que representar en forma de inversiones provechosas en el terreno de la producción. Ello ha de estimularse con medidas gubernamentales como exenciones tributarias y programas de inversión pública complementarios así como acuerdos comerciales preferentes en el piano internacional.

100. Aunque la distribución relativa entre las tres fuentes públicas posibles (gobiernos de los países productores, donantes bilaterales y organizaciones multilaterales) variará considerablemente según la situación socioeconómica concreta de cada país, se estima que un tercio, aproximadamente, de las necesidades totales podrían ser cubiertas por los gobiernos interesados y que la comunidad internacional podría cubrir los dos tercios restantes. De este último componente, alrededor de dos tercios provendrían de países donantes, a través de arreglos bilaterales, y aproximadamente un tercio provendría de organizaciones multilaterales.

Bancos internacionales y renegociación de la deuda

101. Se barajan dos opciones para complementar las subvenciones de gobiernos y de donantes bilaterales y multilaterales. La primera es establecer mecanismos especiales de préstamo para los planes de lucha antidroga y en particular para los programas de desarrollo alternativo. La segunda opción implica la renegociación y conversión de la deuda de los países productores interesados.

102. Así pues, los paquetes de medidas financieras en apoyo de los programas nacionales podrían tener cuatro componentes principales: préstamos, conversiones de deuda, subvenciones y recursos nacionales. La proporción relativa de cada componente debiera preferiblemente ajustarse a pautas de distribución aceptadas. Las condiciones de empréstito se basarían en criterios fijos, entre ellos el estado de desarrollo del país interesado, los recursos a su disposición y la magnitud y naturaleza del problema a abordar. Las condiciones de restitución podrían determinarse en función de criterios de cumplimiento de objetivos -siendo evidentemente el principal y más evidente el que haya acabado el cultivo ilícito en el país. Un país que hubiera logrado eliminar la producción ilícita vería, pues, su deuda cancelada total o parcialmente, reembolsando el resto en condiciones favorables, en caso de restitución parcial.


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103. Uno de los posibles mecanismos contemplados para la instauración de préstamos especiales requeriría la intervención de instituciones financieras internacionales -en particular del Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo- y la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito. También podrían ser socios en la tarea otros organismos internacionales con conocimientos técnicos especiales como el PNUD y la FAO. La labor de gestión financiera y de préstamos se confiaría a los bancos, mientras que la Oficina de Fiscalización de Drogas y de Prevención de Delito desempeñaría un papel sustantivo, prestando servicios de expertos para evaluar situaciones y peticiones, ejecutar los programas y supervisar los progresos. Una opción podría ser no establecer un fondo central, sino dividirlo entre los asociados participantes (por ejemplo, el PNUFID, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Mundial). Cada una de las instituciones participantes asignaría recursos para los fines del fondo con sujeción a su respectivo sistema financiero, preservándose la congruencia de la mecánica global gracias al establecimiento de bases metodológicas y directrices comunes, así como de un sistema conjunto de supervisión.

104. Las instituciones financieras internacionales cuentan con tres mecanismos principales para aportar recursos a sus Estados miembros en desarrollo. El primero consiste en conceder préstamos con tipos de interés y plazos de restitución preferentes. El segundo mecanismo se aplica a los países en desarrollo más pobres, los cuales tienen la posibilidad de recibir préstamos de favor, sin intereses (con un pequeño recargo por concepto de servicio) y con plazos de restitución de hasta 40 años. El tercer mecanismo permite conceder subvenciones y asistencia técnica. Las prioridades de estos bancos han evolucionado al correr de los años, recibiendo ahora atención creciente los proyectos de alivio de la pobreza y desarrollo social.

105. Además de estos mecanismos principales, 'los bancos han establecido una serie de asociaciones, en especial con organizaciones internacionales como el PNUD, y fondos especiales con fines concretos que permiten adoptar paquetes de medidas combinadas de préstamo, subvención y asistencia técnica. Un ejemplo reciente es el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) creado por el Banco Mundial, el PNUD y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1994 con un fondo fiduciario inicial de 2.000 millones de dólares EE.UU., que ha de ser afectado en un período de tres años. El FMAM es un mecanismo financiero que concede subvenciones y fondos de favor a países receptores para proyectos y actividades-de protección del medio ambiente. El Banco Mundial es el depositario del fondo fiduciario y el responsable de las inversiones en los proyectos. Al PNUD le competen las actividades de asistencia técnica y de fomento de la capacidad. Presta ayuda para definir proyectos que estén en concordancia con los propósitos del FMAM y las estrategias de desarrollo nacional sostenible. Se encarga también de gestionar el programa de pequeñas subvenciones a organizaciones no gubernamentales y grupos comunitarios. El PNUMA actúa como catalizador del desarrollo de la capacidad de la labor de análisis científico y técnico. También se encarga de la gestión del Grupo Asesor Científico y Tecnológico, órgano consultivo independiente que presta orientación científica y técnica al FMAM. Los países con derecho a optar a fondos de FMAM son los que reúnen las condiciones para tomar a préstamo fondos del Banco Mundial o recibir subvenciones del PNUD para asistencia técnica en el marco de un programa de país. Este último criterio podría ser de interés para países como el Afganistán o Myanmar, en los que el PNUFID presta asistencia. Los gobiernos pueden solicitar fondos del FMAM directamente a cualquiera de los organismos de ejecución. La finalidad de dichos fondos es servir de complemento, y no de sustitutivo, de los programas de ayuda normales. Cubren los costos suplementarios inherentes a las medidas destinadas a conseguir efectos ambientales benéficos a nivel mundial.

106. Los principios en que se inspira el FMAM podrían adaptarse a las necesidades de la EECA. Ello se conseguiría mediante una asociación entre el PNUFID, el Banco Mundial o también los bancos regionales y el PNUD. El sistema del FMAM tendría, por supuesto, que ser objeto de considerables adaptaciones para tener en cuenta la especificidad del problema de producción de drogas y el hecho de haberse fijado un plazo para la eliminación de los cultivos ilícitos. Según la estimación actual de las necesidades, bastaría una suma de 1.000 millones de dólares EE.UU. para sufragar los préstamos, las subvenciones complementarias y la asistencia técnica.


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107. En cuanto al segundo mecanismo incentivador mencionado, existen varias posibilidades. Los bancos y las instituciones internacionales como el Club de París han adquirido amplia experiencia en la renegociación y cancelación total o parcial de la deuda de países en desarrollo. La particularidad en el caso de la EECA seria que la deuda no se renegociaría o cancelaría por dificultades económicas, sino por el éxito de los programas financiados. Una posibilidad seria establecer el fondo especial sólo por un período limitado, al final de la cual las deudas se liquidarían y los contribuyentes al fondo serían reembolsados (en forma de crédito con vencimiento correspondiente al plazo del préstamo facilitado por el fondo) o aceptarían la cancelación contable de la deuda y la conversión de cada pago anual en una subvención mientras no se reanudara el cultivo ilícito. Otra posibilidad seria vincular a la eliminación del cultivo ilícito en los países interesados la cancelación de deudas pendientes contraídas en el contexto de otros programas de desarrollo.

Notas

1. Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 976, No 14152
2. Documentos Oficiales de la Conferencia de las Naciones Unidas para la Aprobación de una Convención sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, Viena 25 de noviembre de 1988, vol. 1 (publicación de las Naciones Unidas, No de venta S.94.X1.5)
3. Informe de la Conferencia Internacional sobre el Uso Indebido y el Tráfico Ilícito de Drogas, 17 a 26 de junio de 1987 (publicación de las Naciones Unidas, No de venta S.87.1.18), cap. I, secc. A