La precariedad de la respuesta europea

01 Julio 2004
Article

Un examen a la actitud de Europa frente al Plan Colombia, y a las posibilidades de aplicar el concepto de reducción del daño en el sector de la oferta.

Cuando empezó en Europa y en las conferencias internacionales de donantes el debate sobre el Plan Colombia y el apoyo al proceso de paz, la postura adoptada inicialmente por Europa fue prometedora. Había claros indicios de que Europa prefería guardar las distancias con el polémico Plan Colombia y su estrategia militar contra las drogas. En lo que respecta más concretamente a la cuestión de las fumigaciones, Europa declaró (mediante una resolución del Parlamento Europeo, así como declaraciones de varios ministerios) que estaba totalmente en contra de ellas por motivos de medio ambiente y salud. A través de algunas embajadas europeas en Bogotá, se tomaron medidas para apoyar las iniciativas adoptadas por las autoridades locales en el Putumayo, Caquetá y Cauca para entablar negociaciones con comunidades sobre las condiciones necesarias para los pactos de erradicación manual. El Reino Unido, Austria y Alemania, en especial, solicitaron que se realizara un seguimiento independiente y un estudio sobre el impacto de la campaña de fumigaciones, e involucraron al PNUFID en el proceso. Colombia y EEUU estaban bastante descontentos con esta actitud por parte de Europa en general, y no aceptaron la participación de la UE ni de la ONU en esta cuestión. El plan de seguimiento se traspasó entonces a la OEA-CICAD en colaboración con la Organización Panamericana para la Salud (OPS), que se está llevando a cabo ahora.

Además de su apoyo inicial a los pactos de erradicación manual voluntaria y gradual y su seguimiento, pronto se hizo evidente que Europa luchaba por traducir su distancia política del Plan Colombia en propuestas concretas. Durante las mesas de donantes, se encontró una vía de escape en los Laboratorios de Paz como la única pieza del proyecto del gobierno que no comprometería de inmediato las reservas políticas contra el Plan Colombia. Además, absolvía a la UE de fijar claramente su propia agenda con respecto a Colombia, ya que el Laboratorio piloto llevaba muchos años funcionando.

Los hechos sucedidos en el país desde entonces, incluida la ruptura de las conversaciones de paz, la elección de Uribe, el 11 de septiembre, y la intensificación de las fumigaciones, han dejado tristemente claro que Europa no ha sabido jugar sus cartas para intentar evitar una escalada aún mayor. Fue especialmente triste el destino de los bienintencionados esfuerzos por alcanzar acuerdos sobre los pactos de erradicación, un proceso que el TNI ha seguido de cerca al ayudar a las autoridades locales y a las comunidades a elaborar las propuestas originales. Esas propuestas incluían una oferta viable de reducción del 50 por ciento en un plazo de cinco años pero, cuando se negociaron con las autoridades en Bogotá y Washington, el plan pasó a la reducción del 100 por ciento en sólo un año. Se han firmado aún muchos otros pactos bajo esas condiciones imposibles. Pero ni siquiera esos acuerdos se tomaron en serio.

Además, el gobierno de Uribe abolió una resolución anterior por la que se eximía a los terrenos pequeños -menos de tres hectáreas- de las fumigaciones aéreas. El proceso de los pactos de erradicación supuso la mejor posibilidad para evitar la guerra a gran escala contra los campesinos que se está dando en estos momentos, y representa la mayor oportunidad perdida en la que Europa podría haber marcado la diferencia adoptando una postura más decidida. La tragedia derivada de ello ha supuesto nada menos que el fin del desarrollo alternativo en Colombia, con las FARC dando el 'golpe de gracia' al secuestrar en 2001 al director del proyecto de la Agencia de Cooperación de Alemania (GTZ) en el Cauca, una de las pocas personas en el país que aún no había tirado la toalla.

Así pues, la Comisión Europea se centró en los Laboratorios, la GTZ abandonó su trabajo de desarrollo alternativo en el país, y retiró de éste a la mayoría de su personal. De manera bilateral, varios países europeos continuaron sus programas en el campo de la ayuda humanitaria o de la protección medioambiental.
En el ámbito de la declaración de intenciones, observamos que se sigue repitiendo el discurso del desarrollo alternativo, los derechos humanos y la construcción de la paz (como en la declaración de Londres de julio de 2003), pero suena más vacío que nunca por su falta de propuestas e iniciativas concretas que intenten desafiar el discurso actual sobre drogas y dinámicas de conflictos.

Las relaciones entre EEUU y Colombia en materia de drogas se han reducido básicamente a la colaboración en la aplicación de las leyes: operaciones conjuntas para el control de precursores, intercambio de información policial, interceptación de cargamentos de cocaína, etc. Estas operaciones se han ampliado incluso a la colaboración militar para la interdicción, ya que el gobierno holandés autorizó al ejército estadounidense a establecer un centro operativo de avanzada (FOL) en las islas de Curaçao y Aruba. Teniendo en cuenta las dudas sobre el papel exacto de este tipo de bases avanzadas en Manta, Ecuador y en el Caribe, esa decisión era un ejemplo claro de que se prefería mantener buenas relaciones con el gran aliado de la OTAN que contar con una estrategia propia basada en el distanciamiento de la guerra contra las drogas y el principio de precaución. El mes pasado, el gobierno holandés presentó su informe anual sobre el funcionamiento de los FOL, en el que se detallaba que, entre septiembre de 2002 y septiembre de 2003, despegaron de Curaçao y Aruba un total de 740 vuelos militares que, según dicho informe, no terminaron con ninguna incautación de drogas.

Desde el 11 de septiembre y los atentados de Madrid, Europa ha ido adoptando paulatinamente el discurso de la guerra contra el terrorismo. Es evidente que Colombia no es una zona por la que Europa esté ahora dispuesta a cuestionar el enfoque de EEUU hasta un extremo en el que podrían surgir tensiones en las relaciones transatlánticas. Las diferencias sobre la estrategia que se debe seguir en Oriente Próximo e Irak ya han causado bastante problemas. Además, la crisis profunda que sufre el concepto de desarrollo alternativo no se limita a Colombia. También en Afganistán, donde el Reino Unido está al cargo del control de drogas dentro del proceso de reconstrucción (en coordinación con Alemania para cuestiones policiales y con Italia para cuestiones jurídicas), Europa está tomando conciencia de su impotencia a la hora de proporcionar estrategias viables.

Ahora, muchos funcionarios consideran que el enfoque europeo 'más indulgente', su apoyo del proceso de paz con las FARC, los esfuerzos de la sociedad civil y los proyectos de desarrollo alternativo no han servido para nada. Los proyectos de desarrollo alternativo han sido devastados con las fumigaciones, las FARC secuestraron a cooperantes para el desarrollo de la GTZ: ¿cómo mantener un enfoque con matices? Y esto está desembocando en una peligrosa actitud de aceptación y consentimiento por parte de funcionarios que piensan: Sabemos que el enfoque militar de EEUU constituye una estrategia arriesgada y provoca grandes estragos; conocemos muy bien las consecuencias medioambientales, sanitarias y sociales de las fumigaciones. Guardaremos las distancias y no nos ensuciaremos las manos. Pero ¿qué podemos decir? Nuestro enfoque tampoco ha dado resultados positivos; en estos momentos, no tenemos una respuesta mejor y, por lo menos, parece que algo está pasando otra vez en Colombia: hay perspectivas para un acuerdo con las autodefensas y, por primera vez en una década, la producción de coca está disminuyendo, con lo que se reducen las ganancias ilegales de los paramilitares y de las FARC. Así que, quizá, deberíamos esperar y ver hasta dónde pueden llegar EEUU y Uribe con este sistema, y volveremos a aparecer cuando hayan mejorado de nuevo las condiciones para presentar un enfoque basado en el desarrollo.

¿Qué podría hacer Europa?

En EEUU, los ya reducidos fondos destinados al desarrollo alternativo para Colombia están sometidos a una gran presión. La Contraloría General ha sugerido que el Congreso estudie la posibilidad de exigir a USAID que demuestre mejoras mensurables de las medidas actuales para reducir el cultivo de coca en Colombia antes de proporcionar más fondos para el desarrollo alternativo. Es urgente que Europa se asegure de que no se pierda totalmente la visión del desarrollo alternativo en Colombia, aún bajo las restricciones difíciles de estos tiempos. Hay que seguir con experiencias piloto de desarrollo alternativo surgidas de un balance a fondo de las políticas hasta ahora aplicadas, en concertación con las comunidades que tengan voluntad de cambio y con las autoridades locales, ofreciendo apoyo de la cooperación europea, y estableciendo garantías para que ni las fumigaciones ni los actores armados pongan en peligro su viabilidad. Una evaluación seria de las experiencias hasta la fecha con los Laboratorios de Paz, incluso su tratamiento de los cultivos ilícitos dentro de las zonas, podría dar mejores pautas para este tipo de proyectos piloto.

La crisis del concepto de desarrollo alternativo no se restringe a Colombia y deberá abordarse de manera más general. Uno de los pasos clave para conseguirlo, consistiría en dejar de considerar el número de hectáreas como el principal indicador de éxito. Desde el punto de vista político, esto sólo será posible si también se replantean el resto de estrategias para la reducción del suministro -la erradicación forzada y la interdicción-, incluidos los efectos de sostenibilidad y los daños colaterales. En primer lugar, se debe aceptar más generalmente que las intervenciones sobre el suministro tienen un escaso efecto sobre el mercado mundial de las drogas ilícitas. Todos los esfuerzos realizados hasta el momento en este campo (erradicación, desarrollo alternativo, interdicción) no han conseguido ejercer un impacto global. Sólo entonces se podrán apreciar correctamente los valores añadidos que tiene un enfoque basado en el desarrollo en materia de cultivo ilícito en términos de sostenibilidad de los resultados y en términos -como en el caso de Colombia- de cómo el desarrollo alternativo puede contribuir a disminuir la tensión social, establecer relaciones sólidas con las comunidades de estas zonas y mejorar las condiciones generales para un proceso de paz.

Europa podría realizar una gran aportación a este tipo de replanteamiento apoyando e instando activamente a la creación de una comisión internacional independiente que valore el marco de la política antidrogas. Diversas plataformas de la sociedad civil colombiana han solicitado en repetidas ocasiones que se respalde una comisión de este tipo, ya que consideran que representaría un elemento clave en una estrategia de desescalada. Este llamamiento fue también reiterado por el Congreso de Colombia en una carta dirigida al secretario general de la ONU, Kofi Annan.

Esta comisión, - idea que surgió ya en el contexto de conversaciones de paz previas entre el gobierno de Pastrana y las FARC - podría formalizar una relación formal con el curso de las negociaciones y realizar aportaciones directas. La tarea de la comisión consistiría en valorar la eficacia, los costos y los beneficios de las políticas antidrogas actuales en Colombia, y su trabajo podría tener un impacto constructivo integral a la luz de la estrategia mundial de 10 años acordada por la UNGASS sobre drogas en 1998, que se reexaminará en 2008. En cuanto a las conversaciones iniciadas recientemente con los paramilitares, Europa debería seguir muy de cerca los acontecimientos con vistas a evitar que éstas desemboquen en acuerdos que obstaculicen un futuro acuerdo negociado del conflicto en todas sus dimensiones. En este punto, no se puede realizar una distinción clara entre los representantes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) sentados a la mesa de negociaciones y determinados sectores de traficantes de drogas. Sin duda, hay un sector de la generación de traficantes post cártel que desea romper sus vínculos con el brutal proyecto paramilitar. Además de las complejas cuestiones sobre la impunidad por graves violaciones de los derechos humanos y los problemas sobre el proceso de desmovilización y reintegración, habrá sobre la mesa dos grandes temas relacionados con las drogas: su extradición y sus inversiones ilegales en tierras. Hay buenos motivos para cuestionar la conveniencia y la eficacia de extraditar a ciudadanos del país a EEUU por acusaciones relacionadas con las drogas.

Además, nadie desea que se repita la campaña de terror dirigida por los cárteles de Medellín y Cali a fines de los ochenta y principios de los noventa con motivo de las extradiciones. De manera que, quizá, podrían estudiarse algunas concesiones en este sentido. La cuestión de las tierras, sin embargo, podría conducir a compromisos muy preocupantes. La legalización total del proceso de contrarreforma agraria que se ha producido en las últimas dos décadas, que ha supuesto la concentración de millones de hectáreas de buenas tierras en manos de los traficantes, podría significar un auténtico desastre a la hora de hallar soluciones al conflicto. La Contraloría General de la República de Colombia menciona que los traficantes de drogas poseen seis millones de hectáreas de buena calidad, dedicadas principalmente a la ganadería. Para podernos hacer una idea de lo que eso representa, hay que tener en cuenta que Colombia tiene un total de unos 10 millones de hectáreas de tierras de buena calidad para la ganadería y la agricultura, y unos 35 millones de tierras de pastoreo natural de baja calidad. Las narcoinversiones han desempeñado un notable papel en el empeoramiento de la crisis agrícola, con graves consecuencias sobre los desplazamientos internos, la pobreza rural, la expansión de la frontera agrícola y la deforestación, y la explosión del cultivo de coca en el Sur. Como mínimo, se necesitará parte de esas tierras, obtenidas con medios violentos e ilegales, para iniciar un nuevo proceso de reforma de la tierra, permitir que las personas desplazadas puedan volver a sus hogares, y reducir paulatinamente el número de personas que ahora viven en asentamientos en los ríos de la cuenca del Amazonas donde sólo pueden sobrevivir mediante la economía de la coca.

Este año se acaba el plazo de la estrategia actual de la UE en materia de drogas. En diciembre de este año, se elaborará una nueva estrategia de ocho años bajo la presidencia holandesa. Después, bajo presidencia luxemburguesa, se creará un Plan de Acción basado en dicha estrategia. Estas medidas se centrarán en políticas nacionales, cooperación intracomunitaria, etc. pero, además, proporcionarán un escenario donde la UE deberá valorar y mejorar su política exterior sobre drogas, incluida la cooperación con Latinoamérica. En octubre, se presentará ante la Comisión Europea una evaluación del funcionamiento de la estrategia actual. Además, se está realizando una valoración sobre la eficacia del acuerdo de comercio preferente con la región andina, sometido a la presión de la OMC, que estudia si éste infringe las normas de este organismo sobre la libre competencia en las relaciones comerciales internacionales. En cuanto a las políticas relacionadas con el consumo, en Europa está ganando terreno el enfoque basado en la reducción del daño, lo cual se reflejará en la nueva estrategia y el Plan de Acción, aunque puede que la palabra se evite por deferencia a la sensibilidad política de Suecia e Italia ante este término. Puede que eso aliente a algunos países europeos a empezar a aplicar el concepto de reducción del daño también en sus políticas sobre suministro. Es hora de aplicar este enfoque más racional y pragmático también por el lado de la producción de drogas. Así también lo recomienda el Informe de Desarrollo Humano sobre Colombia, recién publicado por el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas bajo el título "El Conflicto: Callejón con Salida". Una de las recomendaciones para 'desnarcotizar el conflicto', para que las políticas de drogas contribuyan mejor a la desactivación del conflicto colombiano, es precisamente la perspectiva de reducción de daños en la esfera de la oferta.

La introducción de la filosofía de la reducción del daño en el sector de la oferta podría abarcar lo siguiente:

Abandono de la actual obsesión por el recuento y la reducción del número de hectáreas, y en su lugar priorizar el objetivo de reducir el daño asociado a la existencia de cultivos ilícitos, incluyendo medidas para reducir el daño hecho al medio ambiente e intentos para reducir su contribución en los conflictos armados. Definición del pequeño cultivador como una víctima económica que se ha vuelto 'adicto' al cultivo ilícito para su supervivencia. Del mismo modo que opera el enfoque de la Reducción del Daño para los drogadictos, hay que tratar de ofrecer a los cultivadores condiciones que les permitan superar la situación, y cuando éstas no funcionen, no fumigarlos, encarcelarlos o asesinarlos, sino ayudarlos de modo que se reduzca el daño para ellos mismos y para la sociedad en su conjunto.

Apoyo a la opción de despenalización de los cultivos ilícitos pequeños similar a la despenalización del consumo individual o de la posesión de pequeñas cantidades para uso personal.

Búsqueda de las posibilidades de ligar directamente la Reducción del Daño en la oferta y la demanda para estimular el debate global.
Por ejemplo, en el marco de un proyecto de desarrollo alternativo, el látex de opio proveniente de una comunidad indígena en Colombia podría servir para los programas de distribución controlada de heroína en Suiza, Holanda, Alemania y España.

Un grupo de países de la UE podría entablar conversaciones con Brasil y los países andinos e iniciar un proceso para desarrollar una política más coherente en toda la región. Las dimensiones regionales de la crisis colombiana son evidentes y es fundamental contar con una estrategia integral, sobre todo, para alcanzar objetivos de control de drogas a largo plazo. En el Perú y Bolivia, la situación con los cocaleros también es muy tensa. En los Yungas de Bolivia y diversos valles del Perú, se han vuelto a anunciar protestas para las próximas semanas debido a la frustración por el incumplimiento de acuerdos anteriores. Si se pudieran encontrar soluciones negociadas, se podrían evitar las tensiones sociales e incluso el conflicto abierto. La base de dichos acuerdos se ha discutido ya en diversas tentativas de diálogo, e incluye, entre otras, las cuestiones siguientes: la necesidad de una revisión del estado de la hoja de coca en el marco de las convenciones de la ONU, un estudio detallado sobre el consumo nacional de la coca y las posibilidades de los productos de coca destinados a los mercados internacionales, una propuesta para que se permita una cantidad máxima de cultivo de coca ('despenalizada') por familia por motivos de subsistencia, o la colaboración directa de los sindicatos de campesinos en la elaboración de proyectos de desarrollo alternativo. La participación de Europa para fomentar estos diálogos en el Perú y Bolivia ha sido escasa, aunque si Europa los apoyara con cierta valentía política, aumentarían las posibilidades de conseguir resultados positivos. Un avance de este tipo en Bolivia y el Perú resultaría un buen ejemplo para Colombia, ya que pondría de manifiesto que los campesinos de cultivos ilícitos son interlocutores legítimos en este diálogo y que se pueden encontrar mejores soluciones de acuerdo con ellos, lo cual podría constituir un factor clave para disminuir los conflictos y mejorar las perspectivas de un proceso de paz renovado.

Extracto del documento: Estrategias políticas y de cooperación de la Unión Europea en materia de lucha contra las drogas, Martin Jelsma, Seminario-taller "Balance y Perspectivas de las Relaciones Políticas y de Cooperación entre la UE y Colombia", Lleida, 15 de julio de 2004