¿Qué está en juego en Copenhague?

10 Diciembre 2009
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¿Por qué algunos países quieren acabar con Kyoto? ¿Tiene sólo que ver con los objetivos de reducción de emisiones? ¿Y quién lo pagará? Todas las respuestas sobre las negociaciones del clima de la ONU en Copenhague.

El objetivo de la CMNUCC COP-15 en Copenhague (Conferencia de las Naciones Unidas por el cambio climático, XV Conferencia de las Partes) es lograr un acuerdo global que pueda impedir el peligroso cambio climático, al establecer reducciones de gases de efecto invernadero legalmente vinculantes para los países industrializados y medidas financieras y tecnológicas para ayudar a la Mayoría del Mundo para así alcanzar el desarrollo sostenible. Sin embargo, no hay posibilidades de que estos objetivos se alcancen dentro del marco de un acuerdo.

Esto se debe en parte a que los países industrializados están prometiendo reducciones mínimas y menor dinero de lo requerido. Pero el problema es mucho más profundo. Los textos de negociación de Copenhague incluyen propuestas para expandir los mercados de emisiones, lo que retrasaría tales acciones y motivaría la externalización de la contaminación del Norte al Sur. Los mercados de emisiones redefinen el problema del cambio climático para insertarlo dentro de los típicos supuestos comerciales de la economía neoliberal.

Kyoto está muerto. ¡Qué viva Kyoto!

El cambio climático fue causado por los países industrializados que se enriquecieron al explotar los recursos naturales, incluidos los combustibles fósiles, a expensas de la mayoría del mundo. La CMNUCC reconoce en cierta forma este punto en su referencia a los países “con responsabilidades comunes pero diferenciadas” para enfrentar el cambio climático. Sugiere que los países industrializados deben tomar el liderazgo para enfrentar el cambio climático desde sus propias casas y transferir dinero y tecnología para ayudar a los países del Sur a seguir caminos de desarrollo más limpios.

El protocolo de Kyoto de 1997 fue un ejercicio para evadir estas responsabilidades. Los países industrializados acordaron objetivos de reducciones de emisiones legalmente vinculantes, pero al mismo tiempo –por instigación de EEUU– se crearon los mercados de emisiones, que permitieron “externalizar” esas reducciones a países del Sur Global. Desde ese entonces, las emisiones de gases efecto invernadero en los países industrializados –a excepción del antiguo bloque soviético– han aumentado casi un 13 por ciento. La economía mundial utiliza actualmente carbón de forma más intensiva.

Los debates actuales se centran en la posibilidad de abandonar el protocolo de Kyoto, que sigue vigente, tras su primer periodo de compromiso, hasta 2012. Las propuestas principales para Copenhague intentan eliminar el concepto de que los países industrializados son responsables, mientras que se expanden los mecanismos del mercado que son los sellos distintivos de Kyoto. El formato legal de las propuestas para defender Kyoto es menos importante finalmente que la verdadera demanda política de que los países industrializados (Anexo 1) asuman responsabilidades comprometiéndose con objetivos vinculantes fuertes y legales, lo cual también significaría cuestionar los mercados de emisiones.

Desde Bali a Copenhague

En la actualidad, existen dos grandes grupos dentro de las negociaciones sobre el clima. Un Grupo de trabajo especial sobre los nuevos compromisos de las partes del Anexo I con arreglo al Protocolo de Kyoto (AWG-KP), que fue creado en diciembre de 2005. Éste fue posteriormente seguido por un grupo de negociación paralelo, el Grupo de trabajo especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la Convención (GTE-CLP), que toma como base el plan de acción de Bali (BAP) de diciembre de 2007.

El GTE-CLP estableció como fecha límite diciembre de 2009 para alcanzar un acuerdo sobre cinco áreas clave:

Visión compartida: una amplia declaración sobre los objetivos generales, incluido el objetivo a largo plazo para reducciones de emisiones que sea coherente con la última evaluación científica;

Mitigación: acuerdos legalmente vinculantes de naciones industrializadas y acciones de mitigación apropiadas a nivel nacional (NAMA) para las naciones en desarrollo. Esto incluye discusiones de cómo prevenir una mayor deforestación;

Adaptación: medidas de cooperación para ayudar a países que están expuestos a grandes riesgos de sequías, desertificación, inundaciones y escasez de agua, enfermedades y otros impactos negativos del cambio climático;

Transferencia de tecnología: medidas cooperativas para ayudar a desarrollar y expandir tecnologías accesibles y no dañinas para el medio ambiente;
Finanzas e inversión: acordar los medios para pagar todos los puntos anteriores.

Visión compartida: los límites de la ciencia
¿Qué hace falta para luchar contra el cambio climático? Las conversaciones de las Naciones Unidas sobre el clima buscan acordar una “visión compartida” sobre cuándo deberían alcanzar su pico máximo las emisiones de gases de efecto invernadero a escala mundial, qué nivel debería permitirse que aumenten y, lo más polémico, quién debe realizar qué reducciones y para cuándo.

No existe un consenso científico sobre los valores de estos límites, a pesar de que se suele argüir que mantener el clima 2°C por encima de los niveles preindustriales sería un objetivo realista. Se sugiere que esto exigiría que los países del Anexo 1 reduzcan sus emisiones entre un 25-40 por ciento por debajo de los niveles de 1990 para el año 2020, y aproximadamente un 80 por ciento menos que los niveles de 1990 para el año 2050.

Estas cifras deben ser tratadas con considerable cuidado. Al leer la letra pequeña, se hace más claro que un 25-50 por ciento de reducciones sólo daría un 50 por ciento de posibilidades de llegar al objetivo de 2°C, y este número sólo se mantiene si las emisiones aumentaran en 2015. Existe una importante evidencia de que el informe de 2007 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), en el que se basan estas cifras, subestimaba el alcance de los mecanismos de retroalimentación lenta y otros impactos no lineales complejos.

En una formulación alternativa, se acordó que 1,5°C es un objetivo seguro, un límite apoyado por los países menos adelantados (PMA) y la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS). Esto se traduce como un objetivo para retomar la concentración de gases efecto invernadero en la atmósfera a 350 ppm por debajo del nivel actual de 387 ppm.

Pero suposiciones sobre la “estabilización” han sido cuestionadas por otros estudios científicos recientes, que calculan la relación con los volúmenes actuales de contaminación. El científico James Hansen estima que 750 millones de toneladas de CO2 podrían ser emitidas entre 2000 y 2050 para limitar el calentamiento a 1,5 °C. Sin embargo, entre 2000 y 2009 se emitieron aproximadamente 330 millones de toneladas de CO2.

Sin embargo, una cosa queda aún sin responder: las promesas hechas por los países del Anexo 1 a la fecha están muy por debajo de cualquiera de estas metas.

Sin embargo, la base científica nos lleva sólo hasta ese punto. Las cuestiones clave en juego en Copenhague son preocupaciones políticas y económicas sobre quién va a tomar responsabilidad frente al problema climático y cómo se realizará. Como señala Third World Network, “con menos del 20 por ciento de la población, los países desarrollados han producido más del 70 por ciento de las emisiones históricas desde 1850”.

Mitigación: un juego de números
Los países del Anexo 1 debían de cumplir legalmente con la reducción de emisiones hasta junio de 2009. Hay ofertas en la mesa luego de mucho retraso, pero esto deja aún muchas preguntas sin resolver: ¿El objetivo representa un acuerdo de responsabilidad a escala internacional? ¿Las reducciones se realizarán localmente en el origen o este número incluye los créditos de carbono u otras compensaciones? ¿La fecha objetivo está fijada para que en el futuro nadie tenga que ser responsable? Y sobre todo: ¿se han manipulado las cifras de referencia o de forestación para presentar un compromiso que suene más ambicioso del que realmente está sobre la mesa?

La UE es un ejemplo típico. Propone un 20 por ciento de reducción de emisiones para 2020, que aumentaría a un 30 por ciento en el contexto de un acuerdo global. Pero esto también incluye una cantidad importante de compensaciones: 50 por ciento oficialmente, pero las cifras no oficiales son mayores cuando se toma en cuenta las disposiciones para conseguir permisos del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE. La cifra del 30 por ciento es también algo evasiva: incluye un extra del 5 por ciento obtenido mediante el sistema de compensaciones y hasta un 3 por ciento por cambiar el objetivo para incluir y usar el cambio de uso de tierra y forestación (LULUCF) en las estadísticas. En general, las cifras de la UE se ven favorecidas por la fecha de referencia de 1990 porque las emisiones en Europa Central y Oriental se redujeron drásticamente tras el colapso del bloque soviético.

EEUU llegará a Copenhague con un objetivo provisional de una reducción del 17 por ciento por debajo de los niveles de 2005 para el año 2020. Esto representa una reducción del 4 por ciento con respecto a los niveles de 1990. Además, se basa en un mercado nacional de ‘tope y trueque’ que permitiría que el 100 por ciento de estas reducciones se alcanzaran en el exterior a través de proyectos de compensación de emisiones. También existe una gran duda sobre su estatus legal, ya que EEUU está promoviendo un sistema de “compromiso y revisión” que los dejaría sin obligaciones bajo la ley internacional.

Canadá sugiere que reducirá un 20 por ciento sus emisiones comparadas con los niveles de 2006 para el año 2020, a pesar de que sus emisiones aumentaron un 26 por ciento con respecto a los niveles de 1990. Australia se compromete a un 25 por ciento para 2020, pero sus emisiones (excluyendo la deforestación) aumentaron un 30 por ciento entre 1990 y 2007. Nueva Zelanda también usa una laguna jurídica en forestación y agricultura para enmascarar el hecho de que las emisiones aumentaron un 22 por ciento entre 1990 y 2007. Ahora proclama que será un país de “emisiones cero” para el año 2050, a pesar de que sólo está prometiendo un 50 por ciento de reducción de emisiones entre la actualidad y ese año.

Como en todos los compromisos del Anexo 1, no se toman realmente en cuenta las “emisiones externalizadas”. La globalización del comercio se ha traducido en incrementos masivos en la aviación y los envíos internacionales, que están excluidos de estas cifras. Otro vacío muy grande que involucra las “emisiones externalizadas” son los gases resultantes de la producción industrial para la exportación. Se calcula que éstos representan más de un cuarto de las emisiones de China, por ejemplo, o hasta el 50 por ciento del incremento de sus emisiones entre 2002 y 2005

Mitigación: mercados de emisiones como una forma de evadir responsabilidad


Existen numerosas propuestas en la mesa en Copenhague en lo que concierne a cómo aumentar la compensación de emisiones. Esto incluye la revisión y expansión de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), es decir, posiblemente nuevas compensaciones que surjan de las medidas que intenten reducir las emisiones evitadas por deforestación y degradación (REDD), así como nuevas formas de “créditos sectoriales”.

Los créditos sectoriales introducirían nuevas compensaciones como parte de lo que se llama medidas de mitigación adecuadas a cada país (NAMA) en la jerga de la política climática. Los créditos sectoriales se refieren a la venta de créditos de reducción de emisiones de un sector completo; por ejemplo, todo el sector del cemento, dentro de un mismo país. Esto representa una nueva gran fuente de compensaciones. Por ejemplo, las estimaciones de la OCDE/AIE sugieren que el crédito sectorial en el sector eléctrico en China podría producir más de tres veces las compensaciones actualmente existentes por los proyectos chinos del MDL dentro del área de generación de energía.

Muchas variantes están en la actualidad en discusión, todas las que son esquemas de línea base y crédito (como MDL). Un escenario futuro es imaginado para toda la industria; por ejemplo, un incremento de las emisiones del 50 por ciento. Se asume controversialmente que los países del Sur pueden realizar suficientes ahorros de eficiencia sin incurrir en costes. Cualquier desviación de la línea base por encima o por debajo de estos “ahorros libres” se llamarían reducciones de emisiones y se le otorgarían créditos. Esto repite la mayoría de los problemas de los MDL, sólo que a una escala mayor: vendiendo historias imposibles de verificar sobre el futuro de sectores económicos completos.

Algunas variaciones de la línea base implican objetivos “de intensidad”. Si un país proclama que puede producir cada tonelada de acero de una forma menos sucia, se pueden generar créditos, aunque esté produciendo más acero y así incrementando sus emisiones. Mezclar objetivos absolutos y de intensidad permite incrementos que se cuentan como reducciones.

Finanzas: jugando a póquer con el clima
A pesar de que los debates sobre finanzas son una parte principal de la discusión en Copenhague, el dinero disponible en la mesa es algo elusivo.

La UE saltó a los titulares, por ejemplo, al proyectar que el financiamiento para el clima mundial para mitigación y adaptación debe alcanzar los 100 mil millones de euros al año, un golpe para los consultores políticos, porque la UE no ha anunciado ningún compromiso firme. De hecho, la UE estima que su parte en este financiamiento sería entre 2 y 15 mil millones de euros al año, la mayoría del cual provendría de las ganancias de las subastas en el mercado de emisiones. Los otros países del Anexo 1, desde EEUU hasta Canadá y Australia son igualmente evasivos.

El tema del dinero no es sólo sobre cifras, pero preocupa un intento mayor para redefinir las obligaciones financieras implícitas en la CMNUCC.

Sin embargo, la propuesta de la UE corta a tajos esta “obligación” al asumir que parte de ella, será de hecho innecesaria, con compañías privadas en el Sur que también deberán contribuir en el pago. Una segunda parte se piensa o asume que provendría del comercio de emisiones con compensaciones y crédito sectorial, ahora considerado no sólo como equivalente a las reducciones de emisión local, sino también tratado como cumplimiento de la carga financiera. En otras palabras, se han contado en dos ocasiones. Y sólo luego que estas fuentes se tomen en cuenta se considera el financiamiento público.

La naturaleza del gasto potencial es también cuestionable. Un ejemplo es el de EEUU y Japón que lideran un cargo para canalizar una porción significativa de ese dinero a través de los Fondos de Inversión Limpia del Banco Mundial (CIF). Éste es un ejercicio de dar con una mano para recibir con la otra: EEUU y Japón son los más grandes accionistas del Banco y pueden ejercer considerable influencia como resultado. Los CIF dispersan una gran proporción de ese dinero en forma de créditos condicionales y esto continua con las prácticas de préstamo del banco de grandes sumas de dinero para proyectos de combustibles fósiles.

Adaptación
“La adaptación” se refiere al hecho de que, sin importar la acción actual, el cambio climático inducido por el hombre tendrá severos impactos, desde el aumento del nivel del mar hasta el deshielo de los glaciares y la desertificación.

Los debates clave sobre adaptación en Copenhague se refieren al financiamiento y la tecnología. Sobre finanzas, existe un riesgo importante de que el dinero simplemente reciclará otras ayudas oficiales al desarrollo (AOD). De hecho, la UE ha buscado retirar de las negociaciones los párrafos que requerirían que tales fondos sean adicionales a los objetivos de la AOD y separados de éstos.

La entrega de este dinero también puede ser un problema. En un estudio reciente, se encontró que menos de 900 millones de los 18 mil millones de dólares existentes para fondos de adaptación por países industrializados han sido ya entregados.

Aquí nuevamente, aunque no está simplemente en juego cuándo fue dado el dinero, sino cómo se usó y quién administró esos fondos. Por ejemplo, la adaptación se pude convertir en un eufemismo para expandir los cultivos transgénicos, mientras que se dirigen fondos a la lucha contra la expansión de enfermedades como resultado del cambio climático, colocando el dinero y el poder en las manos de las corporaciones farmacéuticas.

Tecnología
Mucho más está en juego en la discusión sobre tecnología. En especial, las propuestas para la creación de un “fondo mundial de tecnología para el cambio climático”, que busca asegurar que la tecnología verde pueda ser compartida sin la protección de patentes privadas. Tales propuestas son apoyadas por Brasil, India, China y otros países del G-77, y son opuestas más vehementemente por los cabilderos de grandes transnacionales, que intentan proteger el sistema restrictivo de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (TRIP), que es controlado globalmente por la Organización Mundial del Comercio.

Carbon Trade Watch

Más información sobre las negociaciones de Copenhague (en inglés).