Reunión de expertos sobre desarrollo alternativo en Viena

16 Julio 2008

tom-kramer-afghanistanLa semana pasada asistí a la reunión del grupo de trabajo intergubernamental de expertos sobre cooperación internacional en materia de erradicación de cultivos ilícitos y desarrollo alternativo, celebrada en Viena, como miembro de la delegación neerlandesa. Éste era el tercero de los cinco grupos de trabajo que se están organizando en el marco del proceso de revisión de la UNGASS. Estos grupos de trabajo están comenzando a preparar el segmento de alto nivel del 52º período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes que tendrá lugar en marzo de 2009. 

Como se suponía que éste era un ‘grupo de trabajo de expertos’, fue alentador ver que algunos Gobiernos habían enviado a participar en el debate a personas con experiencia en el campo del desarrollo alternativo (DA), entre los que se contaban algunos representantes de ONG. Por parte de la UE, participaron en esta reunión expertos del Reino Unido, Alemania, Francia y los Países Bajos. Tailandia y varios países latinoamericanos –Bolivia y Perú– también enviaron expertos. Según los cálculos de uno de los delegados, en el encuentro había unas diez personas que trabajaban de forma cotidiana sobre la cuestión del DA o el desarrollo rural en zonas de cultivo de opio y coca. La delegación estadounidense contaba con personas de la Oficina para Asuntos Internacionales de Narcóticos y Ejecución de la Ley (INL) y de la Oficina de Política Nacional de Control Antidrogas (ONDCP), pero no había nadie de USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). Sin embargo, la mayoría de los participantes eran diplomáticos y, por ese motivo, las discusiones sobre DA se centraron únicamente en las cuestiones más básicas de este ámbito y en la erradicación.

El primer día, los expertos de la UE elaboraron un borrador con los puntos clave que se deberían incluir en las conclusiones del grupo de trabajo, texto que complementa la actual postura de la UE sobre desarrollo alternativo (CORDROGRUE 44, 18 de mayo de 2006). Estos dos textos se combinaron en un único documento, como nueva postura de la UE con respecto al DA, y se repartieron en forma de documento de sesión. Los términos del nuevo texto se basaron parcialmente en una serie de consultas regionales que se habían estado realizando desde 2007 con representantes del sur y sudeste asiático y Latinoamérica. Estas consultas habían sido organizadas por la Comisión Europea, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD).

Cabría mencionar que la nota de debate preparada por la ONUDD para la reunión fue un buen punto de partida, y que reflejaba las lecciones aprendidas con el DA a lo largo de los últimos años.  

Un ‘consenso razonable’

La reunión empezó con una discusión sobre el proceso y la situación de los textos elaborados por el grupo de trabajo porque éstos no estaban claros, ya que los dos grupos reunidos anteriormente (uno sobre blanqueo de dinero y otro sobre reducción de la oferta) habían seguido procedimientos distintos. Tras un debate que podría haber sido una escena de los Monthy Python sobre el significado del término ‘consenso’, se decidió trabajar para intentar alcanzar un ‘consenso razonable’ sobre las declaraciones (párrafos) que se incluirían en las conclusiones del grupo de trabajo. Por tanto, sería difícil que un único país pudiera evitar que determinados párrafos llegaran a las conclusiones. Los temas sobre los que no se pudiera alcanzar un consenso se incluirían en el informe, que reflejaría las distintas opiniones.

El primer día presenciamos algunos buenos debates sobre los logros básicos del DA en la última década. Mientras que algunas delegaciones se limitaron a presentar informes por países, otras intentaron adoptar un enfoque más general y reflexionar sobre las lecciones aprendidas en estos años. Como otros, yo hice hincapié en que para que la comunidad de la fiscalización de estupefacientes incluya enfoques de desarrollo en sus planes y estrategias, es necesario trabajar con enfoques integrados y encauzar los objetivos más convencionales del control de drogas hacia una agenda de desarrollo más general (y viceversa). 

El segundo día empezó con una discusión sobre límites y problemas. Se identificaron varios factores, entre los cuales el hecho de que los cultivos ilegales de derogas se concentren en zonas donde imperan el conflicto, la inseguridad y la vulnerabilidad. También se mencionó que la mala salud, el analfabetismo y las limitadas infraestructuras sociales y físicas reflejan el bajo nivel de desarrollo que afecta a la población de estas zonas. Estas condiciones limitan la puesta en práctica de programas concebidos para reducir los cultivos ilícitos de drogas y mejorar las vidas y los sustentos de los campesinos.

Yo planteé el problema de que el hecho de que los niveles de cultivo se mantengan elevados ha creado una presión en los responsables de la formulación de políticas y, por tanto, sobre el control de drogas y la comunidad del desarrollo, para que se encuentren soluciones rápidas y universales, en lugar de buscar políticas sostenibles de largo plazo que contribuyan a reducir los niveles de cultivos ilícitos de opio y coca.

Además, comenté que las actuales intervenciones del control de drogas padecen un enfoque desequilibrado y suelen estar mal secuenciadas. Se ha prestado una atención excesiva a las medidas de represión (como erradicaciones y proscripciones del opio) y, en cambio, se ha invertido muy poco en DA. 

A algunos delegados les preocupaba la idea de que los campesinos de la adormidera y la coca consiguieran grandes beneficios –lo cual es una idea totalmente falsa–, con lo que justificaban que el acento se pusiera en la aplicación de la ley como principal instrumento del control de drogas, en lugar de promover la gobernanza, la seguridad y el crecimiento económico, que son objetivos de desarrollo básicos.

La realidad política del DA

Cuando llegó el momento de debatir la conclusión, el último día del encuentro, el proceso pasó de ser una reunión de expertos a una realidad política, y empezaron las negociaciones sobre la articulación de los párrafos que se incluirían en el documento final. Era evidente que los participantes que quedaban en la reunión no tenían los conocimientos que reflejarían las lecciones aprendidas durante los últimos diez años –o los debates que se habían producido durante los dos días precedentes– ni una visión estratégica clara del DA en general.

Uno de los puntos clave que la UE deseaba mantener en las conclusiones estaba relacionado con la secuenciación de las intervenciones; es decir, el garantizar que las medidas de erradicación se produzcan sólo después de que los hogares campesinos hayan adoptado medios de vida alternativos, viables y sostenibles. Algunos países, como los Estados Unidos, no querían dar el visto bueno a esta idea, y sólo querían ‘estudiarla’. Los Estados Unidos tampoco estaban dispuestos a incluir un párrafo introducido por la UE en que se explicitaba que la ayuda al desarrollo no se supeditara a la reducción de cultivos ilícitos. Debido a la falta de claridad del proceso, el primer párrafo se diluyó y se introdujo en las conclusiones, mientras que el segundo sólo se recogió en el informe.

Se dedicó también bastante tiempo a discutir un párrafo sobre el cannabis. Algunos países se opusieron a los términos propuestos por Marruecos, Túnez y Argelia, entre otras cosas porque éstos se centraban en cuestiones que ya estaban tratando otros grupos (reducción de la demanda y de la oferta).  

Bolivia no consiguió ningún apoyo en su propuesta de eliminar la hoja de coca de las convenciones. Tailandia y la UE, sin embargo, se aseguraron de que en las conclusiones se adoptara un párrafo en que se afirmaba que las leyes y políticas nacionales deberían tener en cuenta los valores, las tradiciones y las costumbres de comunidades locales y sociedad civil. Hubo un largo debate sobre la situación en América Latina, entre otras cosas sobre la cuestión de las fumigaciones, pero Colombia y los Estados Unidos se opusieron fuertemente a que el tema fuera siquiera mencionado en las conclusiones o el informe. Hubo también discusiones sobre ‘DA preventivo’, es decir, desarrollo rural en zonas que corren el riesgo de empezar a producir cosechas ilícitas.

La reunión terminó el viernes a las nueve de la noche, tres horas después de lo previsto, y sin la ayuda de los intérpretes, que habían terminado su jornada a las seis. Para esa hora, también muchos delegados habían abandonado la sala; lamentablemente, había entre ellos algunos de los expertos. Puede que nuestro principal logro fuera la nueva postura de la UE sobre DA elaborado por los expertos de la UE. Con respecto a la secuenciación, el texto no deja lugar a dudas: “Reconoce que es especialmente importante garantizar que no se emprendan erradicaciones hasta que las familias de pequeños campesinos tengan medios de vida sostenibles y viables, y las intervenciones estén debidamente secuenciadas”. Este documento profundiza más que las conclusiones del grupo de trabajo y proporciona directrices estratégicas sobre el DA –ya que ha sido escrito por expertos y no negociado por diplomáticos–, y debería constituir un recurso valioso para el período entre sesiones que comenzará a fines de septiembre.

Miércoles, 16 de julio, 2008