Un cambio gradual

Política de drogas de los Estados Unidos
11 Junio 2010

¿Ha traído Obama cambios en la política antidrogas? Un año y medio después, una de las más importantes expertas en el tema expone sus principales argumentos. De acuerdo con Gil Kerlikowske, el nuevo "zar antidrogas" de los Estados Unidos, la Administración de Obama no utiliza el término "guerra contra las drogas", pues el Gobierno no debe hacer la guerra contra sus propios ciudadanos.

ideele-logoHilary Clinton, secretaria de Estado de los Estados Unidos, ha admitido que las políticas de drogas han fracasado hasta la fecha y que, como mayor consumidor de drogas ilícitas, Estados Unidos debe asumir más responsabilidad en la confrontación del problema de la demanda. Aunque estas afirmaciones parecen obvias, son revolucionarias para los funcionarios gubernamentales de los Estados Unidos, porque los presidentes anteriores de los dos partidos han apoyado activamente una "guerra contra las drogas" principalmente hecha en el extranjero, a pesar de la evidencia cada vez mayor de que después de más de dos décadas y de la inversión de miles de millones de dólares, las drogas ilícitas son cada vez más baratas e incluso más fáciles de obtener, no solo en los Estados Unidos sino en todo el mundo.

El cambio de discurso de la Administración de Obama es un cambio significativo, bien recibido, y ha facilitado una apertura para el debate en los Estados Unidos, por primera vez en muchos años, sobre la política de drogas a nivel nacional y local. Dos propuestas para crear comisiones que evalúen las políticas de control de drogas de los Estados Unidos están avanzando lentamente en las dos cámaras del Congreso. En el ámbito local, se ha encendido un debate sobre la marihuana en todo el país, más notablemente en California, donde habrá un referéndum en las elecciones de noviembre para legalizar su uso que, si se adopta, tendría consecuencias de gran alcance. Además, algunos cambios programáticos ya están en marcha en la política de drogas doméstica. Sin embargo, en la práctica poco ha cambiado con respecto a la implementación de los programas de drogas de los Estados Unidos en Latinoamérica y el Caribe.

Un cambio de discurso

El problema de la demanda finalmente ha ganado la prominencia que merece. Kerlikowske, director de la Oficina de Política Nacional de Control de Drogas (ONDCP), ha declarado repetidamente acerca de la importancia de tratar el consumo de drogas como un problema de salud pública, y por primera vez un experto muy conocido en el tratamiento del consumo problemático de drogas, el doctor Tom McLellan, presta servicios como subdirector en la ONDCP. Además, en las discusiones con los países de la región se está poniendo mucho más énfasis en los programas relacionados con la demanda: los gobiernos de los Estados Unidos y México celebraron recientemente una reunión conjunta sobre la reducción de la demanda, la primera de este tipo entre los países vecinos.

La Administración ha suavizado el tono político de la retórica: la "guerra contra las drogas" no se está utilizando como una manera de ganar puntos políticos o para intentar desacreditar a los oponentes políticos domésticos. En todo caso, apenas se menciona fuera de la discusión de México y Afganistán. El Gobierno de Obama también ha mostrado ser menos intervencionista en la respuesta a los desarrollos en la región. Por ejemplo, en agosto del 2009 México promulgó una ley que despenalizó la posesión de pequeñas cantidades de drogas para uso personal. La Administración de Bush se pronunció en contra de una propuesta similar en el año 2006, y al final forzó a la Administración de Fox a dejar de lado la iniciativa. Esta vez, los funcionarios de los Estados Unidos guardaron silencio y respetaron la soberanía del Gobierno mexicano.

Algunos cambios importantes en la política interna están en fase de producción. En la campaña presidencial del año 2008, Obama apoyó el término de la prohibición de gastar recursos federales en programas de intercambio de jeringas para la prevención de VIH/SIDA, y se aprobó y firmó una ley en ese sentido a fines del 2009. Obama también apoyó que se pusiera fin a la tremenda discrepancia en las sentencias por crack (prevalente en las comunidades pobres) y cocaína en polvo, que es actualmente de 100 a 1. Las duras sentencias mínimas obligatorias por la posesión y venta de crack se han aplicado desproporcionadamente a los afroamericanos pobres. El Departamento de Justicia ahora exige poner fin a la disparidad de las sentencias, y hay en el Congreso un proyecto legislativo pendiente que reduciría esta disparidad considerablemente, aunque no la eliminaría del todo.

Pero no obstante todos los pronunciamientos acerca de implementar programas eficaces relacionados con la demanda, hasta la fecha solo se han hecho cambios presupuestarios muy modestos. En el año fiscal 2011, el primer presupuesto completamente elaborado por la Administración de Obama, hay un aumento de 13% para los programas de prevención y de 3,7% para los de tratamiento. Actualmente, los programas para intentar contener la oferta, incluyendo esfuerzos de aplicación de la ley en los Estados Unidos, representan aproximadamente 75% de la financiación del Gobierno Federal para los programas de control de drogas.

Con respecto a la política internacional de control de drogas, el cambio de políticas más significativo ha ocurrido en Afganistán. En marzo del 2009, Richard Holbrooke, el enviado especial de los Estados Unidos, describió el programa de erradicación de la adormidera en Afganistán como "el más dispendioso e ineficaz que he visto en 40 años". Declaró rotundamente que el Gobierno de los Estados Unidos había desperdiciado millones de  dólares en un programa que fue contraproducente, pues generó apoyo político para los talibanes y socavó los esfuerzos por construir el país. Esto fue una declaración audaz de un funcionario estadounidense, pues desde su puesta en marcha, los esfuerzos de control de drogas de los Estados Unidos han enfatizado la eliminación de las drogas desde su "origen", a fin de evitar que las drogas ilícitas alcancen la frontera de los Estados Unidos. Luego de la evaluación de Holbrooke, el Gobierno de los Estados Unidos cesó todo apoyo a los esfuerzos de erradicación forzosa en Afganistán, y en vez de eso canalizó los fondos a programas de interdicción y desarrollo económico. De hecho, este avance en la política de los Estados Unidos está alineado con un número creciente de países y donantes internacionales que proponen un enfoque de "medios de vida alternativos" para reducir la producción de cultivos de coca y amapola mediante el enfoque en la mejora del bienestar de los campesinos pobres a través de estrategias de desarrollo integral que incluyen la mejora de los gobiernos locales y la seguridad ciudadana.

El Plan Colombia sigue en marcha

Aunque parece que el Gobierno de los Estados Unidos ha aprendido la lección en Afganistán, todavía tiene que aplicarla en Latinoamérica. Por el contrario, los funcionarios de los Estados Unidos han afirmado constantemente que dicho enfoque no debe ser adoptado en Latinoamérica, y han proclamando erróneamente que la existencia de instituciones más fuertes proporciona las condiciones para la implementación exitosa de la erradicación forzosa. (Sin embargo, vale la pena notar que en las últimas dos décadas la producción de coca en la Región Andina se ha mantenido notablemente constante en aproximadamente 200.000 hectáreas.) Y el Plan Colombia, la piedra angular de la política de drogas de los Estados Unidos en los Andes, sigue firmemente afianzado.

Durante la campaña del 2008, Obama vinculó la aprobación del tratado de libre comercio con Colombia con la mejora de la situación de derechos humanos. Poco después de asumir el mando, la Administración de Obama, al igual que sus predecesores, "certificó" que Colombia cumplía los requisitos de derechos humanos estipulados en la legislación de los Estados Unidos para continuar recibiendo la asistencia de seguridad (una afirmación impugnada durante mucho tiempo por los grupos de derechos humanos de Colombia y los Estados Unidos), y anunció su apoyo a la aprobación del tratado de libre comercio. La Administración ha continuado apoyando totalmente el Plan Colombia y rara vez pierde la oportunidad de elogiar a Colombia por su "vigorosa lucha contra la producción y el tráfico de drogas ilícitas". Aunque, como se esperaba, la Administración ha propuesto un recorte modesto de 11% en los fondos para el Plan Colombia para el ejercicio fiscal 2011 (los fondos propuestos para el Perú fueron recortados en 5,2% en general), el plan en sí, incluyendo el programa de fumigación aérea, sigue totalmente en pie, sin consideración seria de cambios para hacerlo más eficaz y menos dañino para las poblaciones afectadas.

Además, los vínculos entre militares, ostensiblemente con fines antinarcóticos, se fortalecieron aun más con la firma de un acuerdo el 30 de octubre del 2009, lo que permitió el acceso de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos a siete bases militares a lo largo del país. Preocupa de manera especial que la Administración de Obama no haya hecho ningún esfuerzo para consultar a otros países antes de finalizar el acuerdo con Colombia y pareció que hizo caso omiso a las tensiones regionales que este acuerdo generó. Como se podía haber predicho, el acuerdo polémico desató protestas en toda la región y puso en tela de juicio el compromiso para trabajar multilateralmente declarado por la Administración de Obama.

Quizá el motivo más importante por el cual el cambio en el discurso de los funcionarios de alto nivel no ha resultado en más cambios en la política de drogas hacia América Latina, sea que la burocracia de la guerra contra las drogas sigue intacta. Aunque está trabajando un nuevo personal en programas relacionados con la demanda en ONDCP, las mismas personas siguen administrando los programas internacionales de control de drogas de los Estados Unidos. Por ejemplo, las personas que trabajan en las políticas relacionadas con la oferta en ONDCP, la DEA, y la oficina que trata los temas de drogas y crimen en el Departamento de Estado, apoyan firmemente la política actual. Las batallas internas resultaron en un retraso significativo de la publicación del Informe de la Estrategia Nacional de Control de Drogas, que finalmente salió el 11 de mayo y que delinea el enfoque de la política de drogas de la Administración de Obama. McClellan, el subdirector de la ONDCP, ya ha anunciado su salida de la Administración.

Hasta ahora, la Casa Blanca ha guardado un perfil bajo con el asunto de las drogas. El presidente Obama enfrenta una situación política nacional sumamente compleja, con elecciones congresales inminentes en noviembre, en las cuales se predice que los demócratas perderán un número significativo de escaños. Aunque Afganistán y México son prioridad en la agenda de la política exterior, Latinoamérica y la política de drogas no lo son. Hasta la fecha, la Casa Blanca no ha mostrado interés o voluntad para gastar el capital político en impulsar la reforma de la política de drogas, dadas sus prioridades en la política nacional e internacional.

¿Esperanza para el futuro?

Sin embargo, esto no quiere decir que la retórica no se traduzca con el paso del tiempo en políticas de drogas más constructivas. En su reciente viaje al Perú, Arturo Valenzuela, secretario de Estado Adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental, comentó que el problema fundamental no es el cultivo de coca en sí, sino la pobreza y la desigualdad. La Administración ha propuesto cambiar algunos recursos destinados a programas militares a programas de desarrollo económico en Latinoamérica; aunque los montos son muy pequeños, es un paso hacia adelante y en la dirección correcta. Por último, el Gobierno de los Estados Unidos debe finalizar el apoyo a los esfuerzos de erradicación forzosa y canalizar muchos más recursos en el desarrollo económico integrado en zonas urbanas y rurales pobres. También se deben reasignar recursos a programas de
educación y tratamiento fundados en evidencias científicas a nivel nacional y en el exterior.

Cada vez más, responsables de la formulación de políticas de todo el mundo reconocen que ha fracasado el enfoque tradicional de la "guerra contra las drogas" y que se deben encontrar nuevas estrategias que restrinjan el tamaño de los mercados ilícitos y a la vez minimicen los daños asociados. También hay cada vez más reconocimiento internacional de que se deben ejecutar los programas de drogas en cumplimiento total de las normas internacionales de derechos humanos.

Específicamente, eso significa tratar el consumo problemático como un problema de salud pública, y no del sistema carcelario. Actualmente, las cárceles de todo el hemisferio están a punto de reventar con tanto recluso, y la gran mayoría de los detenidos por delitos asociados con el narcotráfico son consumidores o personas involucradas en los niveles más bajos de la cadena de producción y tráfico. Se debe asegurar la proporcionalidad de las sentencias para los condenados por narcotráfico, y los esfuerzos de aplicación de la ley deben enfocarse en los líderes de las organizaciones de narcotráfico, corrupción y lavado de dinero. A todos los países les interesa desarrollar políticas de drogas que sean más eficaces y más humanas.

11 de junio de 2010
Ideele