De wankelende ‘Weense consensus’ over drugsbeleid

Ze schenden daarbij de VN-verdragen, en lijken daarmee hervorming van het mondiale drugsbeleid af te dwingen. Ook vanuit het door drugsgeweld geteisterde Latijns-Amerika wordt de roep om regulering of legalisering van de drugsmarkt steeds groter.

De Nederlandse regering blijft doormodderen met symboolpolitiek rond het inconsistente coffeeshopbeleid, terwijl internationaal na een halve eeuw drugsoorlog fundamentele twijfels over het gevoerde beleid de overhand krijgen. Het drugscontroleregime van de Verenigde Naties, aangestuurd vanuit Wenen, stoelt op drie moeizaam onderhandelde VN-verdragen en geen enkel land durfde tot nog toe die fragiele consensus ter discussie te stellen. Maar nu liggen Uruguay en twee staten in de Verenigde Staten op ramkoers met deze ‘Weense consensus’ vanwege politieke besluiten om de cannabismarkt op een legale wijze te gaan reguleren. Bolivia had zich vorig jaar als eerste land al teruggetrokken uit het Enkelvoudig Verdrag voor Verdovende Middelen van 1961 om vervolgens in februari dit jaar weer toe te treden, met een voorbehoud aangaande het cocablad. De geweldsescalatie in Latijns-Amerika heeft landen als Mexico, Guatemala en Colombia ervan overtuigd dat het middel van het drugsverbod erger is dan de kwaal. De Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) heeft een mandaat gekregen om een studie uit te voeren naar mogelijke

alternatieven voor de drugsoorlog en om toekomstscenario’s voor het continent te doordenken. De Algemene Vergadering van de VN, ten slotte, nam in november 2012 een Mexicaanse resolutie aan waarin voor begin 2016 een speciale zitting (UNGASS) wordt aangekondigd voor een mondiale reflectie over het huidige beleid.

Déja vu of doorbraak?
De grote vraag is of deze ontwikkelingen voortekenen zijn van een historische doorbraak of dat de geschiedenis zich zal herhalen en de VN-drugsverdragen weerbarstig genoeg blijken om de opgebouwde twijfel en druk te weerstaan. De vorige UNGASS over drugs vond plaats in 1998; destijds spraken de wereldleiders krachtdadig af om alle drugsproblemen binnen tien jaar de wereld uit te helpen. Aanleiding voor de speciale zitting van 1998 was een brief van Mexico aan de VN-secretaris-generaal waarin grote zorg werd uitgesproken over het feit dat drugsconsumptie over de hele wereld alleen maar bleef toenemen en dat de bedachte VN-strategie weinig effect leek te hebben op de immer uitdijende illegale markt, waarin criminele organisaties steeds sterker werden. Mexico vond ook dat de classificatie van drugs herzien moest worden aan de hand van WHO-criteria “om de omvang van de illegale drugsmarkt te reduceren”, suggererend dat sommige stoffen – lees cannabis – daar niet in thuis hoorden.²

Toenmalig VN-secretaris-generaal Kofi Annan sprak de hoop uit dat de speciale zitting de geschiedenis in zou gaan als het moment waarop “we beloofden samen te werken aan een gemeenschap van naties vrij van drugs in de eenentwintigste eeuw”. De UNGASS-voorzitter waarschuwde dat “het drugsprobleem niet kon worden weggewenst met goede bedoelingen en dat de internationale gemeenschap zich moest voorbereiden op een lange en slopende strijd”. Uruguay uitte indertijd ernstige zorgen over stemmen in de richting van een liberalisering van drugsbeleid: “Onze doelen zijn nobel en onveranderbaar. We kunnen niet slagen als er afwijkende stemmen zijn. We kunnen niet terugtrekken, we moeten standvastig zijn in onze doelstellingen.”³

Tien jaar daarvóór, in het Verdrag tegen Sluikhandel van 1988, waren al strengere verplichtingen afgesproken over het strafbaar stellen van handel in en bezit van drugs. In de woorden van de Britse vertegenwoordiger was dat verdrag een “instrument met tanden en we moeten zorgen dat het bijt”.⁵ Sindsdien zijn overal drugswetten aangescherpt en is de strafmaat verzwaard, zijn tientallen miljoenen mensen gearresteerd en raakten gevangenissen overbevolkt, zijn vele miljarden per jaar geïnvesteerd in het onderscheppen van transporten en het vernietigen van coca-, papaver- en cannabisplanten, en zijn alleen in Mexico de afgelopen zes jaar al meer dan 70.000 doden gevallen.

Maar de drugsmarkt bleef uitdijen en inmiddels heeft Kofi Annan zich aangesloten bij de Global Commission on Drug Policy, die betoogt dat de poging mislukt is en dat dringend andere wegen gezocht moeten worden.⁶ Uruguay is begonnen met een poging de cannabismarkt onder staatscontrole te reguleren. En Mexico heeft – samen met Colombia en Guatemala ditmaal – eind 2012 opnieuw een brief geschreven aan de secretarisgeneraal van de VN met het verzoek een UNGASS bijeen te roepen.

Ondertussen in Nederland...
Nederland was vroeger een belangrijke pionier in de modernisering en rationalisering van drugsbeleid en speelde internationaal een actieve rol, gekenschetst als “ongeveer die van de kleine jongen in het verhaal van de kleren van de keizer: de rol van deskundige verteller van de waarheid”.⁷ In de voorbereidingen voor de UNGASS van 1998 stelde de Nederlandse delegatie bijvoorbeeld dat verdere aanscherping van de drugsbestrijding “enorme criminogene multiplier-effecten” meebrengt, oftewel de macht van criminele groepen alleen maar vergroot, en dat “het tij niet zal keren”.

Nederland speelde bij die vorige UNGASS een actieve rol in de totstandkoming van het Actie Plan voor Vraagvermindering, een poging om de aandacht deels te verleggen van justitiële bestrijding naar gezondheidszorg en ‘harm-reductie’ (schadebeperking middels interventies, zoals spuitenruil en methadonverstrekking). Bij de 10-jaar UNGASS-evaluatie in 2008/2009 in Wenen was Nederland een actieve pleitbezorger van erkenning op VN-niveau van harm-reductie, in het bijzonder ten behoeve van een effectieve bestrijding van de mondiale HIV-epidemie die in veel landen wordt aangedreven door injecterend drugsgebruik. Ook is het zeer de vraag of zonder de proactieve opstelling van een aantal gemotiveerde Nederlandse ambtenaren, harm-reductie zo expliciet erkend zou zijn geweest als pijler in de EU-Drugs Strategie.⁸

De afgelopen jaren wilde Nederland zich echter om politieke redenen liever niet meer al te veel profileren als het over drugs ging. Het pragmatische beleid had bepaalde juridische inconsistenties meegebracht, die minder goed pasten in het verhardende klimaat tegen ‘gedogen’ in het algemeen. Het nieuwe discours dat daarvoor in de plaats kwam over een ‘stevige aanpak’ van alles en iedereen wat illegaal was, zaagde ook voor een deel

de grondslagen weg onder het drugsbeleid.
Nederland heeft tientallen jaren het vaandel hoog gehouden van ‘evidence-based’-beleidsmaken en daarvoor een indrukwekkend nationaal kennisapparaat opgebouwd. Experimenteren, evalueren en voortdurend lessen trekken uit de praktijk hebben tot innovatieve programma’s geleid, zoals de heroïneverstrekking en veilige gebruiksruimtes, waarmee aantoonbaar niet alleen de kleine criminaliteit (zoals winkel- en fietsendiefstallen) flink afnam, maar ook het aantal doden door overdosis en het aantal HIV-infecties. Maar evaluaties en aanbevelingen van het Trimbos Instituut, het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs (CAM) zijn de afgelopen jaren door de regering een aantal malen simpelweg genegeerd.
Zo werden de lage risicoschattingen over paddo’s en qat door een paar sensationele krantenartikelen van tafel geveegd. Wetenschappelijke onderbouwing ontbrak ook voor de ommezwaai die de VVD gemaakt heeft – van de eerdere steun voor experimenten met regulering van de achterdeur, naar de huidige ‘law & order’-ideologie, die meer gedreven leek door de behoefte de PVV politieke wind uit de zeilen te nemen dan tot een beter drugsbeleid te komen.

De law&order- ideologie van de VVD lijkt eerder gedreven door de behoefte de PVV wind uit de zeilen te nemen dan tot een beter
drugsbeleid te komen

In de drugsdiplomatie van de EU Horizontale Drugs Groep (HDG) in Brussel en de VN-Commissie voor Verdovende Middelen (CND) in Wenen begon Nederland zich geleidelijk aan ook steeds minder nadrukkelijk uit te spreken als het ging om het verdedigen van harm-reductie of om het steunen van hervormingsgezinde initiatieven van andere landen. Nederland is zich steeds ‘neutraler’ op gaan stellen en is zich gaan verschuilen achter de laagste gemene EU-deler in plaats van een duidelijk eigen geluid te laten horen. En als voorlopig dieptepunt sloot Nederland zich in januari aan bij de Amerikaanse oproep aan de G8 om bezwaar aan te tekenen bij de VN tegen de Boliviaanse herintreding in het VN-drugsverdrag van 1961 onder voorbehoud van bescherming van traditioneel cocagebruik.⁹ Nederland, aldus het ingediende bezwaar, “wil graag onderstrepen dat Staten die Partij zijn bij het Enkelvoudig Verdrag een verplichting op zich nemen om de handel en [het] gebruik van verdovende middelen exclusief te beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden”.¹⁰
Nederland ontkent daarmee dat het zelf al jaren worstelt met diezelfde kernverplichting van het verdragsstelsel en zelfs een voorbehoud moest maken aangaande het verdrag van 1988 om het coffeeshopbeleid staande te kunnen houden. Nederland lijkt het slachtoffer te worden van de wet van de remmende voorsprong.

Scheuren in de ‘Weense consensus’
Internationaal lijkt nu een doorbraak in aantocht, terwijl Nederland in de achterhoede terecht is gekomen. Wat cannabis betreft, hebben Uruguay en de staten Colorado en Washington de pioneersrol overgenomen door hun besluit de cannabismarkt van teelt tot gebruik legaal te reguleren met licenties en belastingheffing. Ook Spanje was Nederland al voorbijgestreefd door het snel groeiende fenomeen van de ‘cannabis clubs’, waarbinnen gebruikers hun wettelijk toegestane ‘teelt voor eigen gebruik’ collectief organiseren. Dergelijke clubs zijn ook in andere Europese landen in opkomst, zelfs in Frankrijk.
In de Verenigde Staten is het juridisch gevecht tussen de staten en de federale wetgeving nog lang niet uitgevochten, maar gezien de duidelijke meerderheid waarmee de referenda zijn aangenomen en de groeiende steun in de rest van het land, lijken pogingen om de ontwikkeling nog te stuiten, kansloos. De Verenigde Staten zullen daarmee wel het verdrag van 1961 schenden, maar zoals The Economist daarover recent opmerkte in een hoofdartikel: “Mooi zo. Ze zouden moeten samenwerken met Latijns-Amerikaanse regeringen in een poging dat achterhaalde document te hervormen zodat verdragspartners de ruimte krijgen om te experimenteren.”¹¹
Op aandringen van landen als Colombia, Mexico en Guatemala, verscheurd door twijfel en geweld, hebben de staatshoofden op de Amerikaanse top van 2012 in Cartagena, Colombia, de OAS een mandaat gegeven de drugssituatie op het continent te analyseren en scenario’s uit te werken voor de toekomst, inclusief alternatieve beleidsopties, zoals het wettelijk reguleren van de drugsmarkt onder staatscontrole. Inmiddels heeft de druk vanuit Latijns-Amerika zich ook vertaald in het besluit om begin 2016 een nieuwe Speciale Zitting van de Algemene Vergadering te beleggen, waar in principe een koerswijziging op VN-niveau haar beslag zou kunnen krijgen. Wereldwijde eensgezindheid over drugsbeleid zal moeilijk te vinden zijn, maar dat de huidige Weense consensus gaat scheuren, lijkt onafwendbaar. Nieuwe afspraken over internationale samenwerking zullen dus meer ruimte moeten bieden aan nationale verscheidenheid dan nu geoorloofd is onder de drie drugsverdragen.

Het huidige Nederlandse kabinet is sterk verdeeld over de speelruimte voor lokaal maatwerk en experimenten met regulering van de achterdeur, zoals een aantal gemeenten graag zou willen. In een brief aan de burgemeesters schreef minister Opstelten “plannen van gemeenten op het gebied van wietteelt op een rij te zullen zetten en van een juridisch kader te voorzien” en vroeg hij de burgemeesters een lokaal handhavingsplan voor de coffeeshops op te stellen. “Regulering of legalisering van cannabisteelt is in strijd met internationale verdragen”, maakt de brief al wel duidelijk. “Er is geen ruimte voor gemeentelijke initiatieven die daarvan afwijken.”¹²Daarmee is er voor 2013 even een beleidsadempauze ingelast, na de chaotische mislukking van de invoering van de wietpas. Overigens is het tekenend dat het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), waar formeel de coördinatie van het Nederlandse drugsbeleid is ondergebracht, zich tegenwoordig alleen met verslavingszorg bezig lijkt te mogen houden, want de discussie over de coffeeshops wordt volledig door het ministerie van Veiligheid en Justitie gedomineerd.

 
Ook Spanje en Frankrijk zijn Nederland voorbij gestreefd door het snel groeiende fenomeen van de ‘cannabis clubs’

Vooralsnog zijn er weinig tekenen dat de nieuwe regering internationaal weer een actievere rol wil gaan spelen in het ondersteunen van pogingen, in het bijzonder vanuit Latijns-Amerika, om de drugsdiscussie verder open te breken. Het bij de VN gedeponeerde bezwaar tegen Bolivia kan moeilijk geïnterpreteerd worden als een signaal dat Nederland geïnteresseerd is om aanpassingen in de VN-drugsverdragen bespreekbaar te maken.
Decennialang is de internationale arena een politiek en juridisch lastige en beperkende omgeving geweest voor het vooruitstrevende Nederlandse drugsbeleid. Het Don Quichot-syndroom dat de Nederlandse diplomatie daaraan heeft overgehouden, zou echter verleden tijd moeten zijn. Het zijn andere landen die de kleren van de keizer nu in twijfel trekken en die de moed opbrengen alternatieve beleidsopties te presenteren, zoals ooit Nederland dat probeerde. Als de poging tot modernisering van het VN-drugscontroleregiem dit keer lukt, dan zal ook Nederland daarvan kunnen profiteren door eindelijk de cannabismarkt in eigen land van begin tot eind te gaan reguleren en daarmee criminele groepen de illegale productie en handel uit handen te nemen.

De ‘Weense consensus’ staat onder druk als nooit tevoren en dat geeft ook Nederland een historische kans op een doorbraak. Die nieuwe context kan de Nederlandse discussie terugbrengen op het verlaten pad van ‘evidence-based’ pragmatisme waarin Nederland ooit een voortrekkersrol speelde, daar door velen in de wereld voor gewaardeerd werd en ondertussen in voorbij is gestreefd. Honderd jaar geleden, in 1912, werd in Den Haag het allereerste verdrag getekend over een internationaal drugscontrolesysteem, bedoeld om de risico’s voor de volksgezondheid te beperken van een ongereguleerde markt van psychoactieve substanties, maar ondertussen hun beschikbaarheid voor medicinale toepassingen veilig te stellen. Die intenties waren – en zijn nog steeds – nobel, maar de ontwikkeling van het controlesysteem in VN-kader is gaandeweg grondig ontspoord geraakt. Nederland was een van de eerste landen om dat aan te kaarten en kan na de beleidsdip afgelopen jaren weer een relevante rol gaan spelen door duidelijk aan te geven dat Nederland hervormingsinitiatieven elders ondersteunt. Dat vergt minder politieke moed dan vroeger, want anderen zijn inmiddels bereid het initiatief te nemen en de heetste kolen uit het vuur te halen. Maar die landen hebben wel hard onze steun nodig.
 

Noten
1
TNI heeft een consultatieve status bij de VN; de auteur neemt sinds 1996 deel aan de jaarlijkse VN-Commissie voor Verdovende Middelen, en is enkele keren ook als niet-gouvernementeel expert opgenomen in de Nederlandse regeringsdelegatie. TNI speelt een actieve adviesrol bij hervormingspogingen van drugsbeleid en -wetgeving in een aantal landen in Zuidoost-Azië en Latijns-Amerika, inclusief bij Uruguay’s voorstel voor een legale regulering van de cannabismarkt.
2
Mexico and international cooperation against the production of, demand for and traffic in drugs, Letter from the Permanent Representative of Mexico to the United Nations addressed to the Secretary-General, A/C.3/48/2, 20 oktober 1993.
3
Martin Jelsma, ‘Drugs in the UN system: the unwritten history of the 1998 United Nations General Assembly Special Session on drugs’, International Journal of Drug Policy, jrg. 14, nr. 2, april 2003, blz. 181-195.
4
Voor meer informatie: Dave Bewley-Taylor & Martin Jelsma, ‘Regime Change - Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs’, International Journal of Drug Policy, jrg. 23, nr. 1, januari 2012, blz. 72–81 (http://www.undrugcontrol.info/images/stories/documents/regime_change.pdf). En: Dave Bewley-Taylor & Martin Jelsma, ‘The Limits of Latitude: The UN drug control  conventions’, Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC, maart 2012 (https://www.tni.org/files/download/dlr18.pdf)
5
A/48/PV.38. United Nations General Assembly, 48th Session, Official Records, Agenda Item 112, International Drug Control, 38th meeting – Tuesday, 26 October 1993, Mr. Richardson (United Kingdom), blz. 9.
6
Zie: http://www.globalcommissionondrugs.org/
7
Robin Room, ‘The rhetoric of international drug control’, Substance Use and Misuse, jrg. 34, nr. 12, 1999, blz. 1689-1707 (http://www.robinroom.net/rhetoric.htm).
8
Council of the European Union, EU Drugs Strategy (2013-2020), Brussel, 11 december 2012 (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st17/st17547.en12.pdf).
9
Martin Jelsma & Tom Blickman, ‘Wij zijn schijnheilig over cocakauwen’, NRC Handelsblad, Opinie, 17 januari 2013 (http://www.undrugcontrol.info/images/stories/documents/NRC_opinie_coca_170113.png).
10
Netherlands: Objection to the Reservation Contained in the Communication by the Plurinational State Of Bolivia, Reference: C.N.102.2013.TREATIES-VI.18 (Depositary Notification), 8 januari 2013.
11
‘The great experiment – At last, drug prohibition is being challenged by fresh thinking’, The Economist, Londen, 23 februari 2013, blz. 12-13.
12
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Coffeeshopbeleid, brief aan burgemeester C. Riezebos, directeur Veiligheid en Bestuur, namens de Minister, 4 februari 2013.

Image by West Midlands Police

De PDF van dit artikel is met toestemming van de redactie overgenomen uit de Internationale Spectator, maandblad voor internationale politiek, uitgegeven door de Koninklijke Van Gorcum te Assen namens het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ te Den Haag.