Los movimientos sociales necesitan lidiar no solo con la construcción partidos políticos exitosos y alcanzar el poder, sino también con el uso de ese poder de manera estratégica para implementar los cambios necesarios. ¿Cual es el rol de los funcionarios gubernamentales en este proceso, y cómo se enfrentan al desafío de mantenerse fieles a su ideología política al mismo tiempo que aseguran el funcionamiento de una burocracia justa y profesional?
Cuando el Movimiento al Socialismo (MAS) ganó las elecciones en Bolivia a fines de 2005, dirigido por el líder cocalero Evo Morales y con una plataforma de justicia social y económica, su vertiginoso ascenso al poder fue impulsado por movimientos sociales que estaban considerados entre los más radicales del mundo.1 Como uno de los varios gobiernos de la llamada ‘marea rosa’ latinoamericana, el nuevo gobierno de Bolivia heredó un país empobrecido, el más indígena de la región.
El Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) ha caracterizado a Bolivia como un “Estado con huecos”2 y con muy poca infraestructura. La implacable extracción de recursos –desde la plata a la soya– a la que fue sometido el país durante 500 años, le ha dejado como legado una severa degradación medioambiental. Bolivia, un país que exporta productos básicos y con mercado interno pequeño, ocupa una posición periférica en la economía mundial, pero su integración dentro del sistema económico internacional es a la vez profunda y altamente desigual.
El aparato estatal del que se hizo cargo el MAS constituia un “sistema incompleto, distorsionado y malformado” (Centeno et al. 2017:14) traído de España mediante el colonialismo y, luego, a lo largo del tiempo, moldeado por las élites locales. Bolivia tuvo –y de muchas maneras, continúa teniendo– lo que Echebarría y Cortázar (2001) denominan una burocracia clientelista que involucra un elevado grado de politización en los procesos de contratación, despido y promoción.
El 10 por ciento de la fuerza laboral del país estaba ocupaba en el sector público en el año 2005, y los empleos públicos siempre pagaron mejor que aquellos en el sector privado (PNUD, 2007: 262-3). El Estado tiene un mal desempeño y poca autonomía de los partidos políticos, lo cual le otorga a los partidos una influencia excesiva al momento de determinar la capacidad estatal. El nuevo gobierno surgió de un partido mal consolidado y en proceso de hacerse más clientelista y jerárquico cuando asumió el poder.
Sin embargo, en el caso de Bolivia, no solamente el partido influenciaba la capacidad estatal, dado que el MAS había sido configurado por los movimientos sociales para representar sus demandas. Esto llevó a que muchas de las designaciones a puestos importantes involucraran a líderes de los movimientos sociales, lo cual otorgó a las estructuras internas de sus organizaciones una influencia enorme en lo referido a operaciones estatales, particularmente en el primer gobierno del MAS. Muchos de estos movimientos sociales tienen una estructura verticalista, están dominados por varones, y en gran medida se caracterizan por la prevalencia de relaciones de padrinazgo (véase Zegada y Komadina, 2017).
El funcionamiento del Estado también está íntimamente moldeado por las demandas impuestas al aparato estatal. En Bolivia, los movimientos sociales tenían muchas expectativas ante lo que consideraban era “su” gobierno. Al mismo tiempo, en 2008, el gobierno del MAS tuvo que enfrentar un levantamiento dirigido por las elites en el oriente que en cierta medida amenazó con dividir el país.
Todo esto hace que los logros del MAS en el marco de lo que el partido denomina “el proceso de cambio” sean aún más destacables, en línea con lo que Seekings (2017) describe acerca de la “historia sorprendente” de la expansión de los estados benefactores en el Sur Global, incluso frente a la difundida búsqueda de satisfacción de intereses particulares (una expresión menos peyorativa que ‘corrupción’).
El gobierno de Morales ha incrementado sustancialmente la intervención estatal en la economía, nacionalizando parcialmente y casi de inmediato la producción del gas natural, e incrementando las regalías y los impuestos pagados por empresas transnacionales. Este ingreso gubernamental sustancialmente incrementado facilitó una expansión sin precedentes de servicios e infraestructura, particularmente en áreas rurales abandonadas desde hace mucho tiempo.
Más de una década después, la clase media ha crecido en un millón de personas (el 10 por ciento de la población) y tanto el gobierno como la economía se han triplicado en tamaño (Financial Times, 2015). La pobreza extrema ha disminuido a la mitad y la desigualdad de ingresos se redujo significativamente, debido principalmente, a bonos de ayuda social, a la inversión gubernamental y al aumento del salario mínimo. Bolivia tiene una de las economías de más rápido crecimiento en América del Sur (Banco Mundial, 2017), y posee reservas financieras per cápita sustanciales, aunque éstas disminuyeron significativamente desde la reducción mundial de los precios de los productos básicos luego de 2013.
Sus recursos naturales le sirven a su población ahora más que en cualquier otro momento de su historia, hay más tierras bajo el control de campesinos, y los derechos de los indígenas y las mujeres se han expandido. Usando cualquier medida de comparación con sus predecesores, lo que ha logrado el gobierno del MAS es extraordinario, tanto en términos del énfasis en la expansión de servicios para los más pobres como en la enorme extensión de la inversión pública, particularmente en infraestructura vial, hospitales, clínicas de salud, vivienda pública y escuelas.
Sin embargo, la estructura económica subyacente del país permanece en esencia intacta. “Tenemos la mejor economía en la historia del país, pero se encuentra en un sendero totalmente capitalista,” expresó un exministro gubernamental entrevistado para esta investigación. Se enriqueció una nueva clase –conformada por camioneros indígenas, comerciantes, negociantes de contrabando y dueños de pequeñas minas– y las elites tradicionales han perdido poder político directo, pero su peso económico permanece, en gran medida, sin cambios.
El gobierno de izquierda ha incrementado la regulación (Naqvi, 2018), los bancos y las empresas de construcción se han beneficiado de la economía expansiva, y las elites agroindustriales que controlan el poder económico del Oriente, en Santa Cruz, se han hecho incluso más ricas. El gobierno ha fracasado en una de sus metas centrales: diversificar mediante esquemas de industrialización una economía dependiente; por ejemplo, la fábrica azucarera que se instaló en la zona amazónica carece de suficiente caña para operar a capacidad plena, y la fábrica construida para procesar fertilizantes fue creada antes de que la infraestructura de mercado y transporte se hubiera establecido (Los Tiempos, 2017).
Desde que Morales asumió el gobierno, las tasas de sindicalización se redujeron, lo cual socavó el poder de la Central Obrera Boliviana (COB), otrora muy influyente. El sector informal continúa siendo una poderosa fuerza dentro de la economía, englobando el 75 por ciento del trabajo urbano (OIT, 2016:2). Muchos bolivianos trabajan en pequeñas empresas familiares, frecuentemente en empleos temporales con pocos beneficios y por debajo del tamaño mínimo para crear un sindicato, que es de 20 trabajadores.
El medio preferido para financiar la creación de más infraestructura y servicios sigue siendo la extracción de recursos naturales, lo cual ha creado intereses yuxtapuestos entre el gobierno y las elites tradicionales. El impulso que se da a la exploración, a la creación de nuevas carreteras y nuevos proyectos extractivos que penetran más profundamente en las áreas más remotas del país, ha significado que Bolivia presente hoy la tasa más alta de deforestación en la región, con los peores impactos en las comunidades indígenas locales (Farthing, 2017).
En el año 2017 el discurso original del gobierno del MAS acerca de la transformación social ya había perdido fuerza frente a la exhibición exitista de la nueva estabilidad económica. En el proceso, su agenda política se ha hecho más centralista, desplazándose de su compromiso inicial hacia el socialismo comunitario a políticas que promueven el crecimiento con un enfoque capitalista (Achtenberg, 2016). Mendoza- Botelho (2018) caracteriza al gobierno como un “Estado neopatrimonial” que ha cambiado las reglas de quiénes participan, pero no así el modelo subyacente.
De manera simultánea, el gobierno ha extendido y restringido los derechos democráticos y ha concentrado el poder (Wolff, 2017). Los controles y la vigilancia institucionales han tendido a deteriorarse, mientras que la participación, la integración y la igualdad política sustantivas han mejorado. La participación indígena en la Asamblea Legislativa dispuesta constitucionalmente –aunque de manera limitada– la paridad legislativa para las mujeres, los procesos de consulta dispuestos pero desiguales, la mayor representación indígena a nivel subnacional y la autonomía indígena, se han integrado al paisaje político del país.3 Aunque Constitución del año 2009 ha extendido los derechos –ahora, por ejemplo, la mitad de la legislación nacional está compuesta por mujeres, y la participación indígena y de la clase laboral en las legislaciones departamentales y nacionales ha florecido– estos avances frecuentemente sucumbieron al control partidario del MAS ejercido desde el poder ejecutivo.
1. La marginalización de la mayoría de la población del país del proceso político durante siglos creó una cultura en la cual los conflictos se resuelven frecuentemente mediante protestas y bloqueos, seguidos por negociaciones (Young, 2017).
2. Esta expresión se refiere a la presencia física limitada del Estado a lo largo del territorio boliviano y a la limitada capacidad burocrática y legal del gobierno (PNUD, 2007).
3. 140 de los actuales 337 municipios de Bolivia están conformados en más de un 90 por ciento por pueblos indígenas.
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