El auge de las farmacias populares en Chile De innovación local de la propiedad pública a política nacional

En Chile, las farmacias de propiedad y gestión municipal ofrecen una alternativa pública al mercado de las farmacias privadas altamente concentrado e insuficientemente regulado, en el que tres cadenas dominan los precios y el acceso a los medicamentos. El modelo fue iniciado en Recoleta en 2015, cuando la municipalidad creó la primera Farmacia Popular en respuesta a los elevados costos que los consumidores debían pagar por los medicamentos. La farmacia Recoleta es un servicio público municipal autorizado por el Instituto de Salud Pública de Chile, que suministra medicamentos exclusivamente a residentes registrados y abastece fármacos mediante la compra al por mayor basada en la demanda –fundamentalmente mediante el organismo nacional de compras públicas, la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST)–, en lugar de hacerlo a través de distribuidores comerciales (Pañez Pinto, 2020). Esta estrategia de compra permite a la municipalidad eliminar los márgenes de venta y trasladar los ahorros directamente a los usuarios, lo cual tiene como resultado una reducción de precios de entre el 64% y el 68%, en comparación con las farmacias privadas (Atal, Cuesta, González & Otero, 2024).

Más allá de la regulación de los precios, las farmacias populares encarnan una lógica más amplia de solidaridad social, mediante la incorporación de subsidios específicos para residentes de bajos ingresos y la adopción de un enfoque diferente al acceso de los medicamentos como derecho colectivo, en lugar de una transacción de mercado. Investigadores como Gonnet, Maillet y Aynol (2025) han señalado que la experiencia de Recoleta surgió mediante un proceso de innovación de políticas a nivel local, impulsado por dirigentes municipales y funcionarios de mediano rango con competencias técnicas, y posteriormente se expandió al resto del país. Si bien el modelo no desmantela el mercado farmacéutico privado de Chile, representa una forma concreta de prestación de servicios públicos a nivel local que pone de manifiesto la capacidad de las municipalidades para intervenir parcialmente en el mercado de salud neoliberal a través de la innovación institucional y la colaboración en múltiples niveles.

La experiencia de Recoleta fue una innovación en materia de políticas que combinó la coordinación entre el Gobierno nacional y los Gobiernos locales para ampliar el papel de los servicios públicos en el suministro de medicamentos, a fin de hacer efectivo el derecho a la salud de los ciudadanos. Desde que se introdujo el modelo, la innovación local ha evolucionado y se ha convertido en una tendencia de políticas a nivel nacional. Según CENABAST (2026), actualmente hay 177 farmacias populares o comunales en todo el país, en paralelo a más de 1.000 farmacias privadas que adquieren medicamentos a través de la Central. Sin embargo, aún no se han investigado suficientemente los factores que posibilitaron este crecimiento.

El presente artículo examina la expansión de las farmacias populares, el proceso mediante el cual se institucionalizaron y los factores que contribuyen a explicar su propagación y perdurabilidad. Nuestro análisis se basa en documentos disponibles al público, entrevistas a partes interesadas clave de organismos nacionales y locales, y un conjunto de datos original sobre las farmacias populares y ciudadanas, recopilado a partir de los registros de CENABAST.

El artículo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se establece el origen del modelo de las farmacias populares, su diseño inicial y la expansión del sistema a nivel nacional. En segundo lugar, el artículo examina los factores críticos que explican su divulgación a nivel nacional, prestando especial atención al apoyo social, el apoyo político bipartidista, la institucionalización y la resiliencia de las políticas. Finalmente, concluye con una reflexión sobre los nuevos retos e innovaciones de políticas que el modelo de las farmacias populares implica para repensar el abastecimiento público de medicamentos en sistemas de salud altamente mercantilizados.

De la innovación local a la transformación nacional

Hasta 2015, los ciudadanos chilenos podían sentir con intensidad los efectos del neoliberalismo, fuertemente arraigado en el país, en el acceso a medicamentos. Durante decenios, las reformas neoliberales iniciadas durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973–1990) se aplicaron en muchos ámbitos de la vida social (como la educación, las jubilaciones, la seguridad social y la salud) mediante procesos radicales de privatización. Esto se puso en evidencia en la industria de suministro de medicamentos de Chile, cuyos precios son exorbitantes y su disponibilidad limitada, especialmente para enfermedades crónicas en áreas de bajos ingresos del país. Detrás de estos problemas había una industria de farmacias privadas altamente concentrada y poco regulada, donde tres cadenas –Cruz Verde, Salcobrand y Farmacias Ahumada – dominaban el mercado. Estas grandes cadenas controlaban el 80% del mercado, mientras que las farmacias independientes controlaban el 20% (FNE, 2020).

En los años 2000, varios acontecimientos suscitaron un descontento generalizado con el abastecimiento privado de medicamentos. En primer lugar, el elevado costo de los medicamentos para enfermedades crónicas se volvió un motivo de gran preocupación pública: algunos medicamentos para tratar el cáncer y algunas enfermedades raras simplemente eran imposibles de obtener (ya sea por los precios elevados o la falta de suministro) tanto en farmacias públicas como privadas. Ello dio lugar a que varios consultorios médicos -a menudo con el aliento no oficial de las autoridades nacionales- obtuvieran esos medicamentos en forma individual. Algunas personas se tomaron la molestia y asumieron el gasto de viajar a Argentina para comprar medicamentos que no estaban disponibles, eran difíciles de obtener o eran dos o tres veces más caros en Chile.

El segundo acontecimiento que aumentó la insatisfacción de los ciudadanos ocurrió en 2008, cuando la Fiscalía Nacional Económica (FNE) anunció que las tres principales cadenas de farmacias habían realizado un acuerdo ilícito para aumentar los precios de más de 200 medicamentos esenciales entre 2007 y 2008. Esta confabulación puso de manifiesto el modo en que el control del abastecimiento de bienes esenciales por grandes empresas puede perjudicar la salud y la situación financiera de las persona y generó un gran escándalo. En 2012, el poder judicial halló culpables a las cadenas de farmacias, que fueron sancionadas por la Fiscalía Nacional Económica con el pago de multas y se vieron involucradas en un proceso multimillonario de indemnización a los consumidores afectados.

En 2015, el Gobierno intervino con soluciones parciales a los problemas de los costos y el acceso a los medicamentos. La Presidenta Michelle Bachelet firmó el proyecto de ley núm. 20.850, que establecía un Fondo Nacional para Diagnósticos y Tratamientos de Alto Costo. El Fondo cubre el 100% de los costos de diagnósticos y tratamientos para algunas enfermedades raras o relacionadas con el cáncer, incluidos medicamentos y aparatos de uso médico, asegurando el acceso a tratamientos costosos que, de otro modo, serían inaccesibles. Esta Ley sentó un precedente en el país y demostró que el Estado puede intervenir y regular el mercado de farmacias privadas (FNE, 2020).

También en 2015, la municipalidad de Recoleta lanzó la iniciativa de la Farmacia Popular. Esta fue la primera farmacia de propiedad pública del país –autorizada por el Instituto de Salud Pública– que funciona como un servicio municipal de salud pública, abasteciendo medicamentos exclusivamente a residentes registrados mediante las compras al por mayor basadas en la demanda. La farmacia popular de Recoleta obtenía fármacos principalmente mediante CENABAST, en lugar de los distribuidores comerciales. Esta estrategia de adquisiciones permitió a Recoleta eliminar los márgenes de venta y trasladar los ahorros a los usuarios, lo cual dio lugar una reducción de los precios de hasta el 68%, en comparación con las farmacias privadas.

La experiencia de Recoleta fue muy exitosa y rápidamente se amplió al resto del país. La iniciativa ha crecido hasta alcanzar 177 farmacias que funcionan en todas las regiones del país, con el apoyo de CENABAST (CENABAST, 2025). El gráfico 1 muestra la expansión nacional del modelo de farmacias populares y su evolución entre 2024 y 2026. La capital, Santiago, se destaca como la región con más farmacias populares y donde su aumento ha sido el más rápido y estable en el país, con un total de 41 farmacias. Otras regiones urbanas con números relativamente elevados y un crecimiento constante de farmacias populares son Valparaíso (32), Biobío (20), O’Higgins (15) y Maule (12), lo que sugiere que la iniciativa se amplió con mayor rapidez en las regiones de población urbana del país, y las regiones periféricas y rurales del norte y el sur del país, como Arica y Parinacota, Los Ríos, Aysén y Magallanes registraron una expansión más lenta y frágil, y cuentan con menos farmacias populares. Otra tendencia que cabe destacar es la continuidad de las farmacias a lo largo del tiempo en función de su ubicación. Mientras que en las regiones urbanas del centro y el sur, las municipalidades consolidaron a sus farmacias populares, las municipalidades de las regiones norteñas eran vulnerables a que se dejara de aplicar la política, por lo que registraron una disminución del número de farmacias populares activas en 2026, en comparación con 2024.

Como se examina en la siguiente sección, el crecimiento de las farmacias populares fue propiciado por unas condiciones políticas favorables, incluidas las victorias progresistas en las elecciones municipales de 2016 y la voluntad de los Gobiernos posteriores de adoptar la política. También contó con la fuerte demanda ciudadana, así como la coordinación entre responsables de políticas locales y nacionales que facilitaron la divulgación de la política, favorecieron su institucionalización y ayudaron a frenar la oposición del sector farmacéutico.

Institucionalización y la Ley CENABAST 

Un hito importante en la expansión de las farmacias populares fue la aprobación de la Ley núm. 21.198 (Ley CENABAST) en diciembre de 2019. En el contexto de la preocupación pública por los elevados precios de los medicamentos, la confabulación entre las cadenas de farmacias privadas y la creciente presión política para reforzar la capacidad estatal en los mercados farmacéuticos, esta Ley institucionalizó la función que CENABAST estaba desempeñando en el abastecimiento de las farmacias populares y amplió su suministro a farmacias locales privadas. El objetivo de la Ley era claro:

“El objetivo de este proyecto de ley es reducir el precio que los chilenos y chilenas deben pagar por los medicamentos. Ello se logrará modificando las facultades de la Central de Abastecimiento del Sistema Nacional de Servicios de Salud (CENABAST). En la actualidad, el organismo solo está autorizado a intermediar medicamentos y suministros médicos para entidades que forman parte del Sistema Nacional de Servicios de Salud. El proyecto de ley amplía esa autoridad a los establecimientos privados legalmente autorizados a suministrar medicamentos -en particular, las farmacias y establecimientos farmacéuticos- con condiciones específicas.” (Piñera, 2019 p. 4 en Ley Nº 21.198)

Antes de la reforma, CENABAST había funcionado principalmente como un organismo centralizado de compras y logística para el sistema de salud pública, que suministraba medicamentos e insumos médicos a hospitales públicos, centros de atención primaria de salud y servicios de salud del Sistema Nacional de Salud. Aunque CENABAST aprovechó las adquisiciones públicas de gran escala para negociar precios más bajos para proveedores públicos, carecía de autoridad legal para actuar como intermediario o suministrar medicamentos a farmacias privadas, farmacias municipales o entidades sin ánimo de lucro. Por consiguiente, tenía una capacidad limitada para influir en los precios del mercado de venta donde la mayoría de los hogares obtienen medicamentos que deben pagar de su propio bolsillo. Como consecuencia de ello, los beneficios de las compras centralizadas se limitaban principalmente al sector público, reforzando una división estructural entre las eficiencias de las compras públicas y un mercado privado muy poco regulado.

La Ley de 2019 permite explícitamente a entidades sin ánimo de lucro -como farmacias populares, comunales y ciudadanas- procurar medicamentos a través de CENABAST. Las farmacias populares son propiedad de las municipalidades y están gestionadas por ellas, y pueden vender productos proporcionados por CENABAST y productos adquiridos directamente de otros proveedores a cualquier persona, a un precio no superior al máximo precio de venta definido por CENABAST. En este marco, muchas farmacias populares venden productos a residentes registrados o personas afiliadas a las municipalidades, a precios iguales o más bajos que el precio máximo de CENABAST. Además, las municipalidades suelen complementar la regulación de los precios de CENABAST mediante subsidios específicos o mecanismos de precios solidarios, lo cual reduce aún más el costo de los medicamentos. 

Esta ley también permite a pequeñas farmacias locales y grandes cadenas de farmacias privadas celebrar acuerdos de suministro con CENABAST, con la condición de aceptar un máximo precio de venta regulado para los medicamentos adquiridos de este modo. Los precios máximos son fijados por una comisión de expertos, lo que asegura que las eficiencias generadas mediante las compras públicas se trasladen a los consumidores, en lugar de que sean absorbidas por las farmacias como ganancia adicional. La Ley CENABAST ha demostrado ser un instrumento de políticas públicas eficaz, ya que ha generado ahorros superiores a los 65.000 millones de pesos chilenos, y ha reducido el precio de algunos medicamentos en más del 50%, en comparación con el mercado minorista privado, lo que mejora el acceso a medicamentos a través de precios más asequibles para los usuarios (Ministerio de Salud, 2026).

La reforma también fortaleció las obligaciones de transparencia y estableció un régimen de aplicación gradual. Estableció un proceso de ingreso por etapas, dando prioridad inicialmente a las farmacias pequeñas e independientes y los establecimientos sin fines de lucro, especialmente a aquellos que operan en mercados locales desatendidas o muy concentrados. Las farmacias privadas que deseaban participar debían solicitarlo formalmente, cumplir los requisitos reglamentarios y sanitarios, y demostrar que cumplían sus obligaciones de transparencia y rendición de cuentas. Este enfoque gradual tenía el objetivo de impedir interrupciones abruptas en el mercado, gestionar la capacidad operativa de CENABAST y limitar la posible resistencia de las grandes cadenas de farmacias, mientras que permitía al Estado poner a prueba y ajustar el modelo con el tiempo. En la práctica, la aplicación por etapas implicó que no todas las farmacias privadas obtuvieran acceso a la vez y que la participación siguiera siendo voluntaria y condicional. Como consecuencia de estos cambios, CENABAST pasó de ser un organismo exclusivo del sector público a un instrumento de políticas central para moderar los precios de los medicamentos y ampliar el acceso a productos farmacéuticos asequibles en todo el sistema de salud.

La reforma de 2019 tuvo impactos significativos en las farmacias locales privadas y en el acceso de los ciudadanos a los medicamentos. La ley permite a las farmacias locales acceder a suministros más baratos en volúmenes más grandes, y brindar un catálogo más diverso de fármacos, por lo que son más sostenibles y competitivas, y favorece la expansión en regiones y municipalidades con acceso limitado a farmacias. La reducción de los costos de inversión y la diversificación de los productos en las farmacias privadas locales también tuvieron como consecuencia que los medicamentos fueran más asequibles para los consumidores y que se pudiera acceder fácilmente a una mayor variedad de productos que antes se limitaba a un pequeño número de grandes farmacias en distritos acomodados. Según el Ministerio de Salud, la Ley ha demostrado ser un instrumento de política eficaz, que ha generado un ahorro de más de 65.000 millones de pesos chilenos y ha reducido el precio de algunos medicamentos en más del 50%, en comparación con el mercado privado, lo que mejora el acceso a medicamentos a través de precios más asequibles para los usuarios (Ministerio de Salud, 2026).

Un funcionario de CENABAST entrevistado para este artículo reflexionó sobre las repercusiones de la Ley en equilibrar el acceso a los medicamentos en todo el país:

«Cuando comenzó este modelo, más de 60 municipalidades no tenían farmacias. En contraste, una comuna rica como Providencia tenía alrededor de 200 farmacias, casi 30 de ellas entre tan solo dos de sus principales avenidas. Hoy en día, el número de municipalidades sin farmacias ha disminuido a alrededor de 29. Es decir, alrededor de 170 farmacias en aproximadamente 150 municipalidades, de un total de 346 municipalidades en Chile, que ahora tienen farmacias populares. Esto lleva a una reflexión más amplia y un reconocimiento de que no todas las municipalidades en Chile son iguales». (Participante 2, 2025).

Para explicar la expansión de la política, analizamos los factores principales que contribuyen a la expansión e institucionalización de las farmacias populares. En primer lugar, examinamos el fuerte apoyo social que obtuvo la política debido a sus beneficios inmediatos y tangibles, y su capacidad para abordar un problema compartido por muchos ciudadanos que afecta a la población en general. En segundo lugar, analizamos la capacidad de los actores locales y nacionales para innovar y promover activamente la institucionalización de la política. Por último, examinamos la resiliencia de esta innovación en materia de políticas y su capacidad para adaptarse a los retos legales y políticos con el tiempo.

Apoyo político popular

El primer factor que explica la expansión de las farmacias populares fue la demanda ciudadana de las farmacias. Inmediatamente después de la apertura de la Farmacia Popular Recoleta, los ciudadanos comenzaron a reclamar farmacias similares en sus municipalidades en todo el país. La farmacia popular no solo ofrecía acceso asequible a medicamentos, sino que además representaba la justicia: no solo precios más bajos, sino «precios justos».

El apoyo político considerable de la comunidad a las farmacias populares en todo el país implicó que los alcaldes y alcaldesas recibieran presión para establecerlas en sus municipalidades. Incluso si las autoridades locales no estaban convencidas por la iniciativa, muchas sentían que no tenían opción, dado que la gente las exigía. Las farmacias populares se convirtieron en el principal tema de conversación en las reuniones entre alcaldes y alcaldesas y sus residentes, y había un alto nivel de organización mediante las asociaciones locales, como peticiones a favor de farmacias populares. Esta presión comunitaria se volvió aún más importante cuando se acercaron las elecciones municipales de 2016, y muchas autoridades locales se dieron cuenta de que las farmacias populares eran fundamentales para obtener apoyo electoral. Por consiguiente, los alcaldes y alcaldesas del país abrieron su versión de una farmacia popular. A muchos no les agradaba el concepto de «popular» y su asociación con la izquierda, de modo que las llamaron farmacias «ciudadanas», «comunales» o «municipales». No obstante, el modelo utilizado era el mismo. Como consecuencia de ello, en tres años (de 2015 a 2017) el número de farmacias populares pasó de 1 a 40. 

«Pueden imaginarse lo que ocurrió. Cada persona de la municipalidad estaba pidiendo su propia farmacia comunitaria. Entonces, los alcaldes nos dijeron: ‘Debo establecer una farmacia comunitaria porque la población lo ha reclamado’. Además, por motivos políticos, todos los alcaldes -en un año electoral- instalaron una farmacia [popular]». (Participante 2, 2025).

«Algunos alcaldes querían farmacias populares y otros no. No obstante, eran presionados por sus constituyentes por lo que no les quedaba otra opción. Pero le temían al nombre «popular». Entonces, las llamaron farmacias ciudadanas, farmacias municipales o simplemente farmacias. Pero el modelo era el mismo. Nosotros brindamos el apoyo técnico y jurídico (Participante 1, 2025) 

 Coordinación ascendiente y descendiente

Un segundo factor que explica la expansión de las farmacias populares fue la coordinación entre la innovación local y nacional. Las farmacias populares inicialmente surgieron como una innovación de las políticas locales con un régimen jurídico poco claro: ni la legislación municipal ni el marco reglamentario de CENABAST autorizaban explícitamente a las municipalidades a adquirir medicamentos a través de CENABAST, ni definían claramente la capacidad de CENABAST para suministrar medicamentos a farmacias municipales. Al mismo tiempo, no había disposiciones legales explícitas que prohibieran la práctica.

Funcionar en esta ambigüedad legal requería un fuerte apoyo jurídico y una cooperación estrecha entre los actores locales y nacionales para asegurar que la innovación fuera legalmente defendible y políticamente legítima. En este contexto, el papel proactivo de CENABAST y el Ministerio de Salud fue fundamental. En lugar de vetar, estas instituciones apoyaron y defendieron activamente la iniciativa, permitiendo que avanzara y se consolidara.

La coordinación fue impulsada parcialmente por objetivos políticos comunes -fundamentalmente, el objetivo de reducir los precios de los medicamentos-, así como la indignación pública generalizada con las grandes cadenas de farmacias y un compromiso de brindar soluciones inmediatas y visibles a un problema social acuciante. En este sentido, las farmacias populares adaptaron la innovación local a las prioridades políticas nacionales, facilitando su transición de un experimento municipal aislado a una política pública aplicable a mayor escala.

Uno de los encuestados, un ex asesor municipal de Recoleta que participó en el diseño original, describió este proceso como una forma de «revuelta de las burocracias nacionales» que apoyó la política y desempeñó un papel decisivo en propiciar la coordinación y apoyar la difusión política:

«Diría que las farmacias populares tuvieron mucho que ver con una revuelta de funcionarios públicos de rango medio. Decidieron que esta vez dirían que sí y buscaron formas de hacerlo posible, porque no se animaban a decir que no. Decir que no habría sido tan impopular que tuvieron que buscar el modo de decir que sí». (Participante 3, 2025).

Esta coordinación no solo consistió en apoyar la política, sino también en buscar vías legales para legitimar y proteger el modelo, en lugar de obstruirlo mediante objeciones administrativas o regulatorias. A través de la exposición de argumentos legales, el intercambio de conocimientos institucionales especializados y la expresión del apoyo político, los actores nacionales disminuyeron la incertidumbre para otras municipalidades que estaban contemplando la posibilidad de crear sus propias farmacias populares.

Por último, esta coordinación de múltiples niveles contribuyó a construir una red de apoyo más amplia y resiliente que combinaba a ciudadanos con funcionarios públicos locales e instituciones y autoridades locales y nacionales. Esta convergencia de actores, intereses y experiencia brindaron conocimientos técnicos y protección política, aumentaron el apoyo social y disminuyeron los obstáculos institucionales para otras municipalidades, muchas de las cuales afrontaban cada vez más presión para adoptar el modelo.

Construir resiliencia política colectiva 

Un tercer factor que explica la difusión de las farmacias populares fue la resiliencia de la política y su capacidad para resistir y superar la oposición de las élites políticas y económicas. Como explicaron los participantes, hubo resistencia y retos considerables a la ampliación de la política a nivel nacional. Las principales voces de la oposición provenían de los actores de la industria farmacéutica, las grandes cadenas de farmacias y segmentos de la oposición política. Debido a que las farmacias populares inicialmente surgieron en un vacío legal, sus fundamentos institucionales eran frágiles. Los opositores políticos cuestionaron la legalidad de la innovación e intentaron impedir su expansión. Los participantes describieron que esta dinámica implicaba diversas formas de obstrucción legal y administrativa. 

Por ejemplo, para establecer una farmacia, las municipalidades deben obtener la aprobación de las autoridades de salud regionales y nacionales que se encargan de reglamentar y supervisar el suministro de medicamentos. Para ello es necesario cumplir ciertos requisitos formales, como mantener existencias mínimas de medicamentos esenciales, emplear a profesionales farmacéuticos calificados y funcionar durante un número específico de horas. Según los participantes, los opositores ejercieron presión sobre las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (SEREMI) para intensificar las inspecciones y aplicar estos requisitos de manera más estricta a las farmacias populares.

Un momento decisivo ocurrió en 2016, cuando la Municipalidad de Panguipulli presentó una solicitud formal a la Contraloría General de la República para que emitiera un dictamen sobre si las municipalidades podían legalmente expender medicamentos mediante farmacias administradas por la ciudad o por corporaciones municipales. El pedido también abordaba la factibilidad de que dichas farmacias fueran financiadas con presupuesto municipal y en coordinación con CENABAST. Este reto fue parte de una estrategia de desprestigio más amplia, basada en argumentos de que la intervención estatal en el suministro de medicamentos era ilegal y violaba los principios constitucionales de subsidiariedad y de la competencia de libre mercado (RedPanguipulli, 2015).

La Contraloría respondió que es legalmente admisible que una municipalidad venda medicamentos a través de la farmacia de su establecimiento municipal de atención primaria de salud, siempre y cuando la actividad tenga por objetivo facilitar el acceso a medicamentos para fines de salud pública, no tenga fines comerciales y se ajuste a la normativa que rige el arancel respectivo y a las demás pautas (Contraloría General de la República, 2016). El dictamen destacaba que tales farmacias debían estar administrativamente vinculadas a los establecimientos municipales de atención primaria de salud y orientadas a mejorar el acceso a medicamentos, en lugar de generar lucro. El dictamen confirmó el fundamento jurídico de las farmacias populares.

Para contrarrestar estas presiones, la Municipalidad de Recoleta elaboró y distribuyó un manual práctico para orientar a otras municipalidades en la creación de farmacias populares (Municipalidad de Recoleta, 2016; 2018). El manual sistematizaba las lecciones extraídas de su experiencia e incluía orientaciones técnicas y anexos detallados en los que se esbozaban los fundamentos jurídicos de la iniciativa, así como las decisiones pertinentes de la Contraloría. Funcionó como un prototipo para las municipalidades que deseaban reproducir el modelo. En 2017, el Ministerio de Salud también publicó un informe denominado «Recomendaciones para Farmacias Populares» (Ministerio de Salud, 2018), que sistematizaba la experiencia de crear y administrar farmacias populares e incluía mejores prácticas para cada etapa. Como recordó un participante, ex funcionario del Ministerio de Salud:

«Recuerdo una vez cuando estábamos debatiendo cuestiones de acceso y autorización. A nivel de la SEREMI, las personas decían que esto no avanzaría, que no se autorizaría a las farmacias populares. Antes de la reunión, nos encontramos con la ministra y un funcionario dijo: ‘Ministra, mire lo que está sucediendo con estas farmacias populares -debemos detenerlas de inmediato’. Pedí la palabra y dije: ‘Ministra: no tenemos ni la posibilidad de detener esto ni ningún motivo para hacerlo. Esta es una política pública que surgió de la comunidad y que cumple plenamente la legislación. ¿Con qué fundamento la detendríamos?’. La ministra estaba furiosa.» (Participante 1, 2025)

Durante un debate parlamentario hubo un momento clave de disputa en torno a la Ley CENABAST. Los congresistas que se oponían al modelo argumentaron que ampliar la intermediación de CENABAST a las grandes cadenas de farmacias podía involuntariamente reforzar la concentración existente del mercado, en lugar de corregirla. Varios legisladores advirtieron que las cadenas dominantes -que ya controlan el 80% del mercado- tenían ventajas estructurales, como capacidad logística, poder de negociación y cobertura territorial, que les permitirían quedarse con un porcentaje desproporcionado de los beneficios de las compras públicas. Dijeron que el poder adquisitivo de la población podía terminar subsidiando a actores oligopólicos, desplazando a las farmacias pequeñas o independientes y socavando los objetivos de la reforma de fomentar la competencia y la equidad. Una segunda crítica estrechamente relacionada con la anterior se centró en el acceso que las grandes farmacias tendrían a los servicios de CENABAST. Muchos parlamentarios criticaron que CENABAST se abriera a las grandes farmacias, especialmente a aquellas que participan en la conspiración ilegal. 

A pesar de estas inquietudes, la incorporación de farmacias locales independientes, además de la inclusión gradual de grandes cadenas farmacéuticas, en última instancia, abrieron la base del apoyo político y económico a la política y la hicieron cada vez más coherente en todos los partidos. Por un lado, la participación de farmacias privadas locales amplió los beneficios de las compras de CENABAST a miles de establecimientos y consumidores, aumentando así el apoyo del sector privado. Por otro, la inclusión cautelosa y progresiva de grandes cadenas disminuyó la resistencia política y facilitó la divulgación e institucionalización de la política. Uno de los participantes reflexionó al respecto: 

«Se realizaron grandes esfuerzos, en todo el espectro político, para establecer farmacias populares, debido a que el origen de esta iniciativa está vinculado con los gastos que corren por cuenta de los consumidores en Chile, que son muy elevados para los medicamentos. El problema es como un monstruo de múltiples cabezas, pero una de las cabezas claramente está relacionada con los precios de los medicamentos». (Participante 3, 2025)

El modelo de las farmacias populares, que se originó en Recoleta, representa una innovación significativa de la política local que se convirtió en un modelo nacional. Este modelo tenía el objetivo de enfrentarse al sistema de farmacias altamente privatizado, monopólico e ineficiente de Chile, brindando una alternativa pública local que ofrecía acceso equitativo a medicamentos básicos. El modelo de farmacias populares disminuyó considerablemente y reguló los precios de los medicamentos en Chile, aliviando los costos para el hogar mediante la oferta de alternativas locales más asequibles. El modelo no solo ofreció precios más bajos, sino «precios más justos», y se enfrentó de ese modo al dominio y las prácticas abusivas de las grandes cadenas de farmacias, que históricamente concentraban el suministro e impulsaban la subida de los precios. El modelo de las farmacias populares implicó la cooperación entre instituciones públicas nacionales y locales, suministró medicamentos más baratos y reivindicó el acceso a medicamentos como derecho colectivo, en lugar de transacción de mercado individual.

Además, el modelo fue un ejemplo de iniciativa local de propiedad pública exitosa que puede autosustentarse económicamente y funcionar con fuertes limitaciones presupuestarias. Debido a estas características los Gobiernos locales hallaron al modelo atractivo, tanto debido a sus beneficios sociales como a su viabilidad económica, fortaleciendo así las relaciones entre los ciudadanos y las autoridades municipales.

El modelo de farmacias populares y los modos en los cuales evolucionó -incluida la Ley CENABAST- también ofrece un análisis importante de las condiciones que favorecen el crecimiento y la consolidación de iniciativas locales de propiedad pública y la renovación de soluciones públicas a problemas de mercado. Identificamos tres lecciones importantes:

• La primera es que el apoyo político de los ciudadanos a los precios justos y la presión organizada sobre las autoridades locales para establecer farmacias populares fueron fundamentales para ampliar el modelo de Recoleta a otras municipalidades. 
• En segundo lugar, la innovación coordinada de instituciones nacionales y locales, donde convergieron los enfoques ascendente y descendente, logró ejecutar y mantener el modelo y superar la inercia y resistencia burocráticas. 
• Por último, la resiliencia en materia de políticas ante la oposición de las grandes cadenas de farmacias y partidos políticos fue clave para que el modelo fuera sostenible y trasladable a otras municipalidades.

Siguen existiendo varios obstáculos importantes para transformar a la industria farmacéutica y consolidar un sistema nacional basado en el modelo de farmacias populares. Estos retos pueden resumirse en tres ámbitos principales. 

Un obstáculo clave es que muchos ciudadanos aún desconocen las diversas alternativas para acceder a medicamentos, que incluyen a las farmacias populares y otras formas de suministro estatal de medicamentos dentro del sistema de salud pública, así como los medicamentos de CENABAST que se venden a través de farmacias independientes y privadas. No obstante, los medicamentos distribuidos a través de CENABAST siguen representando tan solo un 2,7% del total de ventas farmacéuticas del país. A pesar de que el programa ahora cuenta con alrededor de 3.000 farmacias a nivel nacional, ampliar el acceso a un mayor porcentaje del mercado sigue siendo difícil. Parte de la solución radica en diseñar políticas que permitan a la población identificar fácilmente alternativas asequibles cuando necesitan medicamentos. Actualmente, muchos ciudadanos solo se enteran de opciones más baratas cuando los medicamentos se vuelven una enorme carga económica. Las autoridades de CENABAST sostienen que la información no llega a las personas con suficiente rapidez como para permitirles acceder a alternativas de precios más bajos, como las farmacias populares o las farmacias independientes y privadas afiliadas a CENABAST. Además, no todos los medicamentos están disponibles en todas las farmacias que participan en el programa.

Un segundo obstáculo, que está estrechamente relacionado con el anterior, es la distribución territorial de los medicamentos. En la actualidad, hay más de 177 farmacias populares que funcionan en alrededor de 150 de las 346 municipalidades de Chile. El modelo aún afronta el desafío de llegar a las 196 municipalidades restantes, muchas de las cuales carecen de servicios de farmacia. Como señalaron los participantes, las zonas sin alternativas a las farmacias privadas tienden a ser más pobres, más rurales y están geográficamente aisladas. Ampliar las farmacias populares a zonas donde el mercado no opera es, por consiguiente, fundamental para mejorar el acceso a la atención de la salud y reducir las desigualdades territoriales en Chile. Sin embargo, esta ampliación implica adaptar el modelo a municipalidades con baja densidad de población y territorios dispersos de modo que la aplicación sea económicamente viable y logísticamente sostenible para los Gobiernos locales.

Un tercer reto implica ampliar el modelo a otros ámbitos de la atención de la salud que actualmente están dominados por los mercados privados y se asocian con altos costos para los consumidores. Esto ocurrió en la municipalidad de Valparaíso, que instaló una clínica dental municipal, una óptica y su propio laboratorio de exámenes médicos. Aunque la experiencia de Valparaíso ha sido relativamente exitosa, iniciativas similares no se han aplicado en muchas municipalidades, a pesar de su pertinencia social y de la fuerte demanda ciudadana de servicios de salud asequibles. 

A pesar de estos desafíos, la experiencia de las farmacias populares pone de relieve la capacidad de los ciudadanos, en coordinación con instituciones públicas, para innovar y reivindicar el papel que pueden desempeñar los Gobiernos locales y nacionales en la prestación de servicios sociales. Sin duda, las condiciones desiguales generadas por el mercado farmacéutico monopólico de Chile crearon la oportunidad política para que surgieran alternativas públicas. No obstante, fue la determinación de los ciudadanos y las autoridades públicas para la innovación y la consecución de cambios institucionales lo que, en última instancia, demostró que las instituciones públicas podían subsanar las deficiencias del mercado y lograr resultados sociales más justos. Como explicó una persona entrevistada:

«La lección es que la fortaleza o la legitimidad de una estructura pública -en este caso, la municipalidad- para mejorar la calidad de vida de las personas no está determinada por las normas burocráticas de su función, sino por la legitimidad que tiene dentro de la comunidad. Esta legitimidad le permite ir más allá de lo que está estipulado en su mandato. Pero, por supuesto, para ello hace falta creatividad y valor...Pero la oportunidad existe». (Participante 3, 2025).

El presente ensayo es parte del trabajo del TNI El futuro es público, que intenta fortalecer a los movimientos sociales para construir servicios públicos asequibles, democráticos y mejores en todo el mundo. Public Futures da seguimiento a sus luchas e historias exitosas y es la única base de datos empírica de desprivatización que existe y que el TNI ha estado desarrollando con la Universidad de Glasgow y Public Services International.

Public Futures incluye actualmente a 40 farmacias populares, los casos más recientes se añadirán próximamente a la base de datos.