Crónicas de la Coca: Desenlace del examen crítico de la coca No. #7: El sistema de clasificación de drogas de la ONU en entredicho

El examen intensivo de un año de duración de las pruebas disponibles por parte de un equipo de expertos científicos contratados por la OMS "no reveló pruebas de daños clínicamente significativos para la salud pública asociados al uso de la hoja de coca", y estableció que "no se asocia con un potencial significativo de dependencia o abuso". Las pruebas con respecto a las propiedades terapéuticas se consideran preliminares, pero el potencial es de "gran interés para futuros avances para establecer su eficacia y seguridad para su uso en medicina humana". Las conclusiones del informe de examen crítico contradicen así la justificación original de la OMS en la década de 1950 para incluir la hoja de coca en la Lista I de la Convención Única de 1961, a saber, que la masticación de la coca era una práctica nociva y adictiva que debía abolirse. El principio primordial para la clasificación de una sustancia según la Convención de 1961 –su "semejanza" con las propiedades nocivas y adictivas de otros estupefacientes de las listas, en este caso la semejanza de los efectos de la hoja de coca con los de la cocaína– queda así convincentemente refutado.

El argumento del CEFD para mantener, no obstante, la hoja de coca en la Lista I se basa plenamente en el principio secundario de clasificación: la "transformabilidad". O sea, que la hoja de coca puede "transformarse" o “convertirse” fácilmente en cocaína. Para justificar su conclusión, el CEFD cita la versión más reciente del Documento de Orientación de la OMS (el "libro azul"), aprobado por el Consejo Ejecutivo de la OMS en 2010: "Una sustancia es transformable cuando, por la facilidad y el rendimiento del proceso, a un fabricante clandestino le resulta viable y rentable transformarla en drogas sujetas a fiscalización" [§49]. Por lo tanto, el CEFD concluye que, "dado que la hoja de coca se utiliza para fabricar cocaína, una sustancia fiscalizada (la cocaína) se fabrica a partir de otra (la hoja de coca), cumpliendo así con el criterio de transformabilidad de la Convención”.1

La conclusión del CEFD da por supuesto que el Documento de Orientación de la OMS, al utilizar el término 'transformar', dio una interpretación más amplia de 'transformabilidad', que en general se entiende como referida a la transformación química de un precursor en una droga fiscalizada. El 'espíritu' de la Convención, según la explicación que dio la OMS durante el diálogo interactivo en la sesión de la CND, celebrada en Viena en diciembre de 2025, indica que si algo puede convertirse fácilmente en algo peligroso también debería ser clasificado, más allá del proceso de fabricación utilizado, ya sea por transformación o extracción. Esta interpretación de los criterios de clasificación del tratado carece de una base jurídica sólida en la propia Convención, el Comentario, las actas de la Conferencia u otros trabajos preparatorios, e incluso en el propio Documento de Orientación de la OMS.

Los términos 'conversión' y 'transformación' se utilizan indistintamente en la Convención y el Comentario en sus versiones en inglés. Mientras que esa versión del tratado se refiere a una sustancia que “is convertible”, las versiones en francés y en español utilizan “est transformable” y “puede ser transformada”, respectivamente. No hay nada que sugiera que el uso del término 'transformar' en el Documento de Orientación de la OMS indique una interpretación más amplia, más aún porque la cita a la que refiere el CEFD está tomada directamente del Comentario. Las sustancias que ‘pueden ser transformadas' en drogas en virtud de los términos de la Convención Única refieren a precursores cuya estructura molecular puede transformarse químicamente con facilidad en un estupefaciente nocivo. También el Documento de Orientación de la OMS, en un párrafo anterior al citado por el CEFD en su recomendación, refiere a "sustancias que es posible transformar en estupefacientes" como la "fiscalización de los precursores" [Documento de Orientación de la OMS 2010, §47]. Solo un número limitado de sustancias se han incluido en las listas de la Convención de 1961 basándose en el principio de transformabilidad: otros alcaloides de ecgonina presentes en la hoja de coca que son convertibles en cocaína (metilbenzoilecgonina); tebaína (un alcaloide presente en ciertas variedades de adormidera), que es convertible en morfina; y algunos precursores de metadona y petidina.

Ahora el CEFD argumenta que la hoja de coca debe mantenerse en la Lista I basándose en el principio de transformabilidad, que hasta la fecha solo se ha aplicado a precursores químicos. Otros materiales vegetales en la lista, como el cannabis (sumidades floridas y resina) y el opio, se incluyeron –al igual que la hoja de coca– por sus presuntas propiedades nocivas y adictivas. Lamentablemente, la Lista I de la Convención de 1961 no distingue entre las drogas que fueron clasificadas por sus efectos nocivos y las sustancias que pueden ser transformadas que no poseen propiedades peligrosas por sí mismas. Todas están clasificadas como 'estupefacientes' y, por lo tanto, están sujetas a las mismas disposiciones de fiscalización, incluida la limitación a fines médicos y científicos, y los requisitos de penalización de las convenciones de 1961 y 1988. 

Como señala el Documento de Orientación de la OMS, la Convención de 1971 carece de un régimen de clasificación de precursores similar para sustancias que pueden ser transformadas en sustancias psicotrópicas. Tanto la Convención de 1961 como la de 1971 incluyen una disposición general idéntica que insta a las Partes a "aplicar las medidas de fiscalización que sean factibles a las sustancias no sujetas a las disposiciones de esta Convención, pero que puedan ser utilizadas para la fabricación ilícita de estupefacientes", sin especificar dichas sustancias ni plantear medidas de fiscalización obligatorias. La Convención de 1988, como se explica en el Documento de Orientación de la OMS, "colma esta laguna con respecto a la fiscalización de los precursores de sustancias psicotrópicas y de otras sustancias químicas utilizadas frecuentemente en la fabricación ilícita de las sustancias sujetas a fiscalización" [§47].

En efecto, ningún material vegetal ha sido clasificado según las convenciones de 1971 o 1988. Muchas sustancias incluidas en las listas –como la catinona, la psilocibina, la mescalina y la DMT en las listas de 1971; o la (pseudo)efedrina y el safrol en el Cuadro I de la Convención de 1988– pueden extraerse de plantas, hongos o cactus. Pero ninguna de esas materias primas botánicas fue clasificada como sustancia psicotrópica ni se consideró su inclusión en las tablas de 1988 como "sustancia que puede ser transformada" o "precursor". "Un precursor, stricto sensu, es una sustancia química que en el proceso de fabricación se incorpora en todo o en parte a la molécula de un estupefaciente o sustancia sicotrópica", según el Comentario de 1988 [p. 252, nota 540].

La cuestión de la transformabilidad es un elemento típico del proceso de examen de la OMS, y en el caso de la hoja de coca, el examen crítico en esa sección del informe describe a la cocaína presente en varias subespecies de la planta de coca como "un alcaloide que es sintetizado naturalmente por la planta", y que la producción de cocaína y otros alcaloides a partir de la hoja de coca no requiere "transformación química" sino que se enmarca en la definición de "extracción con disolventes", un "proceso de separación física [que] no implica modificación alguna de la estructura molecular de los alcaloides extraídos".

Al combinar el principio de clasificación de la transformabilidad de los precursores con la fiscalización del tratado sobre materias primas vegetales utilizadas en la producción ilícita de estupefacientes, el CEFD parece malinterpretar la lógica básica del sistema de tratados y las distinciones que en él se establecen entre la fiscalización de plantas, alcaloides extraídos y precursores químicos. El Comité de Expertos no utilizó en ninguno de los exámenes anteriores de la OMS sobre plantas psicoactivas –paja de adormidera, cannabis, khat o kratom– el argumento de la "transformabilidad" o la "facilidad de extracción" de sus alcaloides para recomendar su inclusión en las listas.

La OMS también contradice la interpretación del tratado que brindaron los países que solicitaron este examen, sin ofrecer contraargumentos sólidos o justificaciones legales. En el período de sesiones que la CND convocó en diciembre de 2025, representantes de Estados Unidos, Colombia y la sociedad civil solicitaron a la OMS una mayor explicación sobre esta interpretación del concepto de transformabilidad, y si se había recibido algún tipo de asesoramiento jurídico experto sobre el asunto, dado que el mandato del CEFD y la pericia de sus miembros se limitan a determinaciones médicas y científicas. En respuesta, la OMS explicó que un representante de su propio departamento jurídico, así como los observadores de la JIFE y la UNODC presentes en la reunión, brindaron asesoramiento jurídico durante la sesión del CEFD. Sin embargo, más allá de las referencias antes mencionadas al Documento de Orientación de la OMS y al "espíritu" de la ley, no se dieron más pormenores sobre el razonamiento jurídico que llevó al comité a su controvertida conclusión.

El otro argumento principal que utiliza el CEFD para mantener la hoja de coca en la Lista I se refiere al "marcado aumento del cultivo de hoja de coca y de la producción de sustancias relacionadas con la cocaína [y] la importante y creciente preocupación de salud pública por el consumo de cocaína". En ese contexto, "el Comité consideró que reducir o eliminar los controles internacionales existentes para la hoja de coca podría suponer un riesgo especialmente grave para la salud pública". De nuevo, no se ofrece ninguna explicación jurídica sobre el impacto real de la desclasificación, o cómo eso supuestamente 'reduciría o eliminaría' los controles internacionales existentes para el uso de la hoja de coca en la producción ilícita de cocaína.

Este argumento, que el CEFD presentó como una consideración importante para llegar a su recomendación, estuvo claramente influido por las reiteradas declaraciones políticas en contra de la desclasificación que expresaron algunos Estados miembros, especialmente Estados Unidos, Francia y Perú. En el debate temático de la CND en octubre de 2025, por ejemplo, Estados Unidos señaló que "retirar la hoja de coca de la Lista I frustraría nuestros esfuerzos conjuntos y solo beneficiaría a los narcoterroristas". Francia expresó su preocupación por el "riesgo para la salud y la seguridad que podría entrañar la reclasificación de la hoja de coca" porque conduciría a "un probable aumento significativo de la disponibilidad de cocaína". Y Perú declaró que "retirar la hoja de coca de las listas podría convertirse en un incentivo perverso para la delincuencia transnacional organizada".

La hoja de coca es, por supuesto, la materia prima en la producción de cocaína, y el informe de examen crítico menciona que la "extracción de pasta base de la hoja de coca y la purificación de cocaína a partir de la pasta base son procesos fáciles de seguir y no requieren experiencia especializada". Pero las disposiciones de fiscalización relativas al cultivo de coca y contra el uso de la hoja de coca para la producción ilícita de cocaína están establecidas en los artículos 2.6, 2.7, 23, 26 y 27 de la Convención Única, y en el artículo 3.1 de la Convención de 1988. Esas disposiciones seguirían vigentes si la hoja de coca se retirara por completo de las listas de la Convención Única de 1961 y dejara de estar clasificada como estupefaciente en sí misma.

Adolphe Lande, uno de los arquitectos de las convenciones de 1961 y 1971, y autor de sus Comentarios, describió en su artículo de 1973 para la Comisión Nacional de Estados Unidos sobre Marihuana y Abuso de Drogas (Comisión Shafer) la "situación jurídica algo anómala" que se generaría si "el cannabis y la resina de cannabis dejaran de figurar en alguna de las Listas de la Convención Única". Según Lande, dado que "dejarían de ser estupefacientes en el sentido de la Convención Única [...] su producción no estaría limitada a fines médicos y científicos". Si bien el uso no médico quedaría así legalizado, no obstante, su producción "seguiría estando fiscalizada por el mismo régimen estricto que la producción de opio, pero estaría autorizada para cualquier fin".2

Lo mismo se aplica a la hoja de coca: si se desclasificara, la hoja de coca en su forma natural podría utilizarse para cualquier fin, pero todos los requisitos de autorización y las medidas de fiscalización del comercio internacional seguirían siendo los mismos, para evitar que la coca se desvíe a la producción ilícita de cocaína. El CEFD, si bien repite las inquietudes políticas sobre la dinámica del mercado de la cocaína, no logra expresar de qué manera la desclasificación de la hoja de coca reduciría las medidas de fiscalización contra la producción ilícita de cocaína y cómo eso "supondría un riesgo especialmente grave para la salud pública".

De hecho, varias de las contribuciones al proceso de examen crítico argumentaron exactamente lo contrario: (a) un mercado legal estrictamente regulado de productos de hoja de coca podría separar más claramente los cuasilegales mercados andinos de coca de la producción ilegal de cocaína; (b) permitir la exportación de productos legales de coca podría aumentar considerablemente las oportunidades de medios de vida alternativos viables para los agricultores que dependen del cultivo ilícito de coca, con más probabilidades de éxito que los programas de desarrollo alternativo existentes; (c) hacer que los estimulantes naturales suaves a base de coca estén más disponibles en el mercado internacional podría incluso reducir hasta cierto punto la demanda de cocaína.

Finalmente, el temor de que un mercado internacional de productos naturales de coca pudiera convertirse en una nueva fuente para la extracción ilegal de cocaína no es para nada realista. El informe preliminar confirma que la "simplicidad y rentabilidad de la extracción contribuyen a su papel en la producción ilícita de cocaína". Esto es aplicable a la práctica a gran escala de la producción de cocaína próxima a las áreas de cultivo ilícito, pero sin duda no al comercio legal de productos de coca. En cuanto al precio y el volumen, no hay manera de que sea "práctico y rentable" para los fabricantes clandestinos extraer cocaína de cantidades minoristas de té de coca o mambe en los mercados internacionales. Por ejemplo, un cálculo aproximado muestra que se necesitarían unas 700 mil bolsitas de té de coca para la extracción de un kg de cocaína a un costo de casi 90 mil dólares estadounidenses, según los precios minoristas del té de coca colombiano. Ese precio sería al menos el doble en el mercado europeo, lo que significa que los costos de producción serían casi diez veces superiores al precio al por mayor de la cocaína en el mercado ilegal en Europa, que actualmente asciende a alrededor de 20 mil dólares por kg –y a pesar de las cifras récord en decomisos, la oferta es abundante.

La última vez que se consideró la hoja de coca, en 1992, el CEFD concluyó que "la hoja de coca está debidamente incluida en las listas [...] puesto que la cocaína se extrae fácilmente de la hoja", lo que ahora puede haberse utilizado como precedente para justificar el mismo error. En aquel entonces, sin embargo –aunque se le calificó de 'examen preliminar'–, la conclusión se alcanzó sin estudios ni procesos de consulta adicionales de la OMS. Aun así, en 1992, el CEFD también "examinó la conveniencia de prohibir bajo las convenciones internacionales los productos vegetales que contienen sustancias psicoactivas tradicionalmente utilizadas por poblaciones indígenas". En definitiva, los miembros del Comité consideraron que "cualquier beneficio para la salud podría verse superado por los problemas sociales resultantes de la prohibición de estos productos sometidos a fiscalización internacional", y recomendaron que la OMS "considere el estudio de estas modalidades de uso y las consecuencias sanitarias y sociales".

En esta ocasión, el Comité de Expertos sí se benefició de una gran cantidad de información nueva. Un pormenorizado informe de examen crítico de la OMS; cuatro extensos documentos que Bolivia y Colombia presentaron como respaldo a su solicitud de examen crítico; respuestas de los Estados miembros al cuestionario de la OMS; y numerosos aportes al proceso de consulta y a las reuniones informativas de entidades de derechos humanos, pueblos indígenas, expertos académicos y sociedad civil. Muchos de los argumentos y preguntas que se plantearon en esas contribuciones parecen haber sido descartados, ignorados o, al menos, permanecen sin respuesta. Extensas secciones que hacían referencia a estos materiales y abordaban cuestiones sociales, de derechos humanos, regulatorias e históricas, se encontraban en el Anexo del informe de examen crítico, que solo estaba disponible para el comité de expertos y no en la versión que se compartió públicamente.

"La evidencia presentada en el examen crítico y otra información considerada por el Comité indican que el uso tradicional de la hoja de coca mediante masticación o en infusión no parece representar un riesgo particularmente grave para la salud pública, aunque la seguridad del uso a largo plazo no está bien documentada", según el CEFD. Después de miles de años de conocimiento indígena acumulado sobre la coca, esta conclusión revela un rechazo casi insultante de la relevancia del conocimiento indígena en el proceso de examen de la OMS. Además, el CEFD "reconoció que la hoja de coca tiene una importante significación cultural y terapéutica para los pueblos indígenas y otras comunidades y que existen exenciones para el uso tradicional de la hoja de coca en determinados marcos nacionales".3 Los usos tradicionales de la coca en la región andina lograron sobrevivir, de hecho, gracias a la lucha de los pueblos indígenas y otras comunidades cocaleras contra décadas de represión tras la prohibición de la hoja de coca que impuso la Convención Única de 1961, según una recomendación de la OMS. El reclamo a la OMS para que finalmente cese la condena de la ONU a su cultura y revierta el grave error histórico cometido en la década de 1950 se mantiene desde hace muchos años. Se pretendía y esperaba que el cese de la prohibición de la ONU fuera la culminación de sus décadas de lucha, para acabar de una vez con la estigmatización y la criminalización, lo que les permitiría compartir los beneficios de su planta sagrada con el resto del mundo y usarla como un recurso para el desarrollo de sus comunidades.

La conclusión del CEFD es una bofetada para los pueblos indígenas, y muchos la sintieron como un golpe bajo. El examen crítico ofrecía a la OMS la oportunidad de alejarse expresamente de sus posiciones abiertamente racistas del pasado y disculparse públicamente por los graves daños causados. Pero la OMS se negó a reflexionar críticamente sobre su propia historia problemática, o asumir responsabilidad alguna por las décadas de violaciones de derechos y represión posteriores. En cambio, el CEFD simplemente decidió mantener –aunque por otras razones– la prohibición de la ONU a todos los usos no médicos de la hoja de coca, y perpetuar la ilegalidad ante el derecho internacional de prácticas culturales y espirituales indígenas milenarias. Se les dice a los pueblos indígenas que deberían estar conformes con los imperfectos espacios nacionales semilegales que lograron conquistar a pesar de la prohibición de la ONU que la OMS ayudó a imponer. Además, esas exenciones locales no se aplican a todos. Los migrantes andinos en Europa, por ejemplo, siguen sometidos a persecución penal por llevar productos de coca a sus casas para su consumo personal. Lo mismo ocurre casi a diario con los comerciantes que introducen clandestinamente hoja de coca en los mercados de consumo semilegales de Chile y Argentina. 

Estados Unidos defiende la idea de que la desclasificación de la hoja de coca no es necesaria para la realización de los derechos indígenas, con el argumento de que "las prácticas identificadas como tradicionales son en gran medida médicas o industriales y, por lo tanto, legítimas en el contexto de la Convención Única". En apoyo de la decisión de la OMS, Estados Unidos declaró en diciembre que "la situación de la hoja de coca en la Lista I no debería impedir que los países promulguen sistemas regulatorios nacionales que permitan estas prácticas, a la vez que mantienen medidas de fiscalización para evitar el desvío".4 La UE ha expresado un discurso igualmente hipócrita, al afirmar que el apoyo europeo a las recomendaciones de la OMS es coherente con el pleno respeto de la UE por los derechos indígenas porque se permite que los usos tradicionales persistan con exenciones nacionales y reservas a los tratados. Parece haberse olvidado que Estados Unidos y varios Estados miembros de la UE registraron objeciones formales cuando Bolivia solicitó una reserva ante la Convención Única para permitir esos usos tradicionales nacionales.

En el pasado, el CEFD ha demostrado que puede desempeñar un papel importante, como fuente de evidencia científica y como voz neutral en el ámbito a menudo politizado de la política de estupefacientes de la ONU. De hecho, el trabajo del CEFD impidió la posible clasificación de la ketamina y el kratom, y condujo a la eliminación del cannabis de la Lista IV. Esta vez, era evidente para todos que si el CEFD recomendaba retirar la hoja de coca de las listas –en lo que hubiera sido la primera recomendación de ese tipo desde que entró en vigor la Convención Única de 1961– habría desencadenado una importante controversia política que muchos Estados miembros y la burocracia de Viena querían evitar. Por otro lado, en el proceso de examen crítico se presentaron sólidos argumentos sobre el trasfondo racista y colonial de la decisión de la OMS de prohibir la hoja de coca en la década de 1950, y la violación de los derechos indígenas desde entonces.

Desde el principio, la OMS se opuso a toda consideración de los derechos indígenas, alegando que quedaba fuera del mandato del CEFD. Y la excusa utilizada al final es que los usos tradicionales pueden continuar de todos modos en los países andinos, lo que implica que los derechos de los pueblos indígenas pueden respetarse adecuadamente mediante exenciones nacionales. Finalmente, se encontró la justificación para mantener la hoja de coca en la Lista I en una reinterpretación cuestionable del principio de 'transformabilidad', que concluyó básicamente que la hoja de coca puede ser considerada un 'precursor' según el texto de la Convención Única.

La conclusión de la OMS carece de una base jurídica sólida, tanto en función de las reglas básicas de interpretación de los tratados como de la ausencia de consideraciones de derechos humanos. Una reinterpretación políticamente conveniente de los criterios de clasificación y la lógica de fiscalización básica del sistema de tratados no puede basarse en supuestos lingüísticos superficiales y referencias vagas al 'espíritu' del tratado. También exige la coherencia con exámenes críticos anteriores y la comparación con otras plantas, alcaloides, extractos, preparados y precursores. Probablemente no fuera realista que los miembros del CEFD llevaran a cabo un análisis en profundidad de las implicaciones de la decisión a la que llegaron en el breve tiempo disponible. Dada la gravedad histórica, las tensiones políticas y la complejidad de este examen crítico, y en medio de una sobrecarga de documentos y argumentos contradictorios, el arreglo planteado –con el visto bueno jurídico de los observadores presentes en la reunión– ofrecía una vía de escape bienvenida al dilema que enfrentaban.

La gran interrogante es: ¿qué pasará ahora? El resultado puede tener serias repercusiones para futuros exámenes críticos de clasificación, especialmente para las drogas de origen vegetal. También empañará la reputación del Comité de Expertos de la OMS como organismo plenamente independiente con la capacidad de guiar al sistema de fiscalización de drogas de la ONU hacia una dirección más basada en la evidencia y conforme a los derechos humanos. El examen crítico de la coca fue una oportunidad excepcional y una prueba de fuego para que la capacidad del sistema evolucionara utilizando los procedimientos existentes basados en tratados. Lamentablemente, no superó esa prueba. El panel independiente dedicado a examinar el mecanismo de fiscalización de drogas de la ONU tendrá que analizar los obstáculos para la evolución sistémica, incluidas las lecciones aprendidas de este proceso de examen crítico. Quizás un grupo de expertos más técnico (OMS, JIFE, UNODC, con expertos gubernamentales e independientes) podría asesorar sobre la manera de superar las incoherencias del sistema de clasificación, con respecto a los conceptos, definiciones y criterios ahora aún más entremezclados para la fiscalización de plantas, alcaloides, extractos, preparados y precursores en las tres convenciones. Mientras tanto, los Estados miembros progresistas tendrán que explorar de manera más proactiva otras vías para avanzar con las reformas necesarias, mediante reservas a los tratados o acuerdos entre sí, y apelando a las obligaciones de derechos humanos.