El examen crítico de la hoja de coca en la ONU y los derechos de los pueblos indígenas: ¿La OMS estará a la altura? Crónicas de la coca número 5

A finales de noviembre de 2025, la OMS publicará un “resumen de evaluaciones, resultados y recomendaciones” de la reunión del CEFD de octubre de 2025, lo que brindará a la Comisión de Estupefacientes (CND) con sede en Viena una primera oportunidad para analizar las principales conclusiones durante la sesión extraordinaria de la CND que tendrá lugar los días 4 y 5 de diciembre de 2025. Según las normas del tratado de 1961, si la OMS concluye que la hoja de coca debe permanecer en la Lista I, no presentaría una recomendación para su aprobación mediante votación en la CND, ya que solo se someten a votación las propuestas para cambiar la clasificación de una sustancia o añadir sustancias nuevas a las listas del tratado.

Según el calendario vigente, los 53 Estados miembros de la CND analizarán más a fondo las conclusiones de la OMS durante su sesión de marzo de 2026, cuando está previsto que sometan a votación las recomendaciones. De acuerdo con la Convención Única, la aprobación de recomendaciones de fiscalización requiere una mayoría simple de los miembros de la CND presentes y que voten a favor o en contra. Las abstenciones no se consideran votos a efectos de determinar si una recomendación obtuvo la mayoría necesaria para su aprobación.1 Por lo tanto, si los 53 miembros de la CND emitieran un voto por “sí” o por “no” de una recomendación específica de fiscalización de la OMS, su aprobación exigiría 27 votos. Sin embargo, las ausencias y abstenciones —que parecen probables en el caso de votación de la hoja de coca— reducirían el número de votos afirmativos necesarios para su aprobación. Por ejemplo, si seis miembros se ausentaran o abstuvieran de votar, una recomendación podría aprobarse con 24 votos a favor. Si el proceso de examen de la coca por parte de la OMS se prolonga (debido a limitaciones de financiamiento u otros motivos) o si la CND decide extender el plazo para considerar el informe y las recomendaciones finales de la OMS, la votación podría aplazarse a una fecha posterior.

La clasificación de la hoja de coca como estupefaciente de la Lista I ha sido objeto de controversia desde sus inicios, por lo que el examen que actualmente lleva a cabo la OMS no es solamente un procedimiento más de fiscalización. Además de la importante evaluación científica que implica, el examen de la coca también servirá como caso de prueba que demostrará la capacidad de evolución del régimen de control de drogas de la ONU para trascender sus legados racistas y colonialistas, de abordar las inconsistencias en la fiscalización incorporadas en el sistema de tratados sobre drogas, y de alinearse con los principios básicos de derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas. Para la OMS en particular, este examen es una oportunidad para ayudar a corregir el grave error que fue la inclusión de la hoja de coca en la Lista I del tratado de 1961, una injusticia por la cual la organización tiene una responsabilidad considerable.

Si la OMS demuestra ser capaz de aprovechar la oportunidad que ofrece el examen crítico dependerá, en parte, de cómo la OMS interprete su papel y sus responsabilidades dentro del sistema de tratados de drogas de la ONU, su mandato institucional más amplio y su misión dentro del alcance más extenso del sistema de la ONU y del derecho internacional. El sistema de la ONU en su conjunto evolucionó considerablemente desde la negociación de la Convención Única de 1961, por lo que la OMS debería tener amplio margen para adaptar con holgura las interpretaciones de su propio mandato y abarcar los desafíos que plantea el examen de la coca, especialmente en lo que respecta a los derechos de los pueblos indígenas.  

Enfrentar los desafíos que plantea el examen de la coca también ayudaría a posicionar a la OMS mientras emprende otras iniciativas, como el establecimiento en 2022 del Centro Mundial de Medicina Tradicional de la OMS, que incluye una unidad sobre Biodiversidad y Conocimientos Indígenas, la Estrategia mundial sobre medicina tradicional 2025-2034, aprobada en la 78ª Asamblea Mundial de la Salud en Ginebra en mayo de 2025, y la Cumbre Mundial de Medicina Tradicional de la OMS, que se celebrará en Nueva Delhi del 2 al 4 de diciembre de 2025. La estrategia actualizada de medicina tradicional destaca, como uno de sus nueve principios rectores, los derechos de los pueblos indígenas. Además, el Departamento de Género, Derechos y Equidad de la OMS dirige la elaboración de un plan de acción mundial para la salud de los Pueblos Indígenas, conforme a la Resolución 76.16 de la Asamblea Mundial de la Salud.

Por el contrario, si la OMS termina adhiriéndose a una interpretación excesivamente restrictiva y obsoleta de su mandato al llevar a cabo el examen de la coca, corre el riesgo de poner en duda la validez del proceso de examen, así como del informe resultante y sus recomendaciones. Además, si la OMS no logra asegurar que el proceso de examen de la coca sea adecuadamente inclusivo y multidisciplinario, generaría inquietud sobre su capacidad para impulsar otras iniciativas que vinculan la salud con los derechos humanos en general y con los derechos de los pueblos indígenas en particular. Por lo tanto, el nivel de participación significativa de representantes de los pueblos indígenas y la inclusión de mecanismos de expertos de la ONU en el proceso de examen influirán en la percepción de la legitimidad, conforme al derecho internacional, tanto del proceso y las conclusiones de la OMS como de las decisiones que posteriormente adopten la CND o el Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) basadas en el examen de la OMS. 
 

El debate sobre políticas de drogas en la ONU evolucionó considerablemente en las seis décadas transcurridas desde que la hoja de coca fuera incluida como estupefaciente en la Lista I, pasando de un enfoque casi exclusivo en el control de la producción y oferta de drogas ilícitas a una consideración mucho más amplia que abarca no solo la oferta y la demanda de drogas, sino también derechos humanos, género, reducción de daños, desarrollo sostenible y medio ambiente. En el contexto de las discusiones sobre políticas de drogas de la ONU, centradas en Viena en la CND, el planteo de la cuestión de los derechos humanos llegó a ser prácticamente un tabú. Pero ese tabú quedó superado en el siglo XXI, y para el período de la Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU sobre drogas en 2016, las cuestiones de derechos humanos ya se habían convertido en un elemento fijo de la agenda mundial de políticas de drogas. Por ejemplo, la declaración ministerial resultante del 62° período de sesiones de la CND en 2019 reafirmó el compromiso de los gobiernos con “respetar, proteger y promover todos los derechos humanos, las libertades fundamentales y la dignidad inherente a todas las personas y el estado de derecho al formular y aplicar políticas en materia de drogas”.

Al mismo tiempo, los órganos de derechos humanos de la ONU están cada vez más activos en el ámbito de las políticas de drogas, tanto mediante su participación en las sesiones de la CND en Viena como a través del monitoreo y reporte sobre las numerosas formas en que estas políticas afectan los derechos humanos en el mundo. Quizá de manera más destacada, en 2023, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos publicó un informe sobre los desafíos en materia de derechos humanos relacionados con drogas, que identifica problemas como la militarización del control de drogas, el encarcelamiento masivo y el acceso desigual a tratamientos y servicios de reducción de daños. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Volker Türk, destacó específicamente el potencial que tiene el examen de la coca para “mejorar las políticas de drogas, con impactos correspondientes en las vidas, medios de subsistencia y tradiciones ancestrales de los Pueblos Indígenas en todo el mundo”. Durante un evento paralelo de la CND en 2024 sobre este examen, Türk enfatizó la “necesidad crítica de garantizar y apoyar la participación significativa de los Pueblos Indígenas en todas las etapas” del proceso de examen.

De especial relevancia para el examen de la coca, el sistema de la ONU también evolucionó considerablemente en relación con los pueblos indígenas, mediante el nombramiento en 2001 por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU de un Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, la creación en 2002 del Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas (UNPFII), y la adopción en 2007 por la Asamblea General de la ONU de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas (DNUDPI). Tras la adopción de la DNUDPI, el Consejo de Derechos Humanos estableció en 2007 el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (MEDPI) y, en 2014, la Asamblea General pidió al Secretario General que desarrollara un Plan de acción para todo el sistema sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas para apoyar la implementación de la DNUDPI. Este plan fue elaborado por el Grupo de Apoyo Interinstitucional sobre Cuestiones Indígenas y finalizado a finales de 2015.

Además, los derechos indígenas se han vinculado expresamente con asuntos de política de drogas. Las resoluciones recientes sobre drogas adoptadas por el Consejo de Derechos Humanos (52/24, abril de 2023) y por la Asamblea General (A/RES/79/191, diciembre de 2024) destacaron la relevancia de los derechos de los pueblos indígenas en relación con las políticas de drogas, incluyendo su derecho a participar en los procesos de toma de decisiones. La resolución de la Asamblea General de 2024 reafirmó “que los Pueblos Indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales y a mantener sus prácticas de salud, incluida la conservación de sus plantas medicinales, animales y minerales vitales, y que también tienen derecho a acceder, sin discriminación alguna, a todos los servicios sociales y de salud y a participar en los procesos de adopción de decisiones, de conformidad con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”.

Los órganos de la ONU dedicados a temas que afectan a los pueblos indígenas llamaron la atención sobre el estatus de la hoja de coca en varias ocasiones. En 2009, el Foro Permanente de las Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas destacó la prohibición de la masticación de coca por parte de la Convención Única y recomendó “que se enmienden o deroguen las secciones de la Convención relativas a la costumbre de masticar la hoja de coca que sean incompatibles con los derechos de los pueblos indígenas a conservar sus prácticas tradicionales en materia de salud y cultura reconocidas en los artículos 11, 24 y 31 de la Declaración”. En mayo de 2025, el Foro Permanente recomendó:

“Los Estados Miembros deben reconocer el papel fundamental de los Pueblos Indígenas como guardianes de sus tierras y territorios; sus conocimientos tradicionales deben respetarse plenamente en la gobernanza ambiental, en particular la protección y el uso de plantas medicinales, como la hoja de coca y el peyote, que tienen un profundo significado religioso, cultural y espiritual para los Pueblos Indígenas, y sus ecosistemas”.

El mandato básico que la Convención Única de 1961 otorgó a la OMS consiste en evaluar la evidencia científica sobre los efectos sanitarios, propiedades adictivas y propiedades medicinales, considerándose su evaluación sobre estos aspectos como “determinante” para las posteriores decisiones de fiscalización. Resulta casi inconcebible que un análisis científico moderno señale riesgos apreciables para la salud y no logre identificar beneficios sanitarios asociados al consumo de la hoja de coca. Una evaluación favorable anticipada por el CEFD respecto a riesgos y beneficios sanitarios invalidaría los argumentos de la década de 1950 que originalmente llevaron a la inclusión de la coca en la Lista I. Un dictamen positivo en materia sanitaria sería el primer paso necesario para una posible recomendación de la OMS de reclasificar la coca o eliminarla completamente de los listados del tratado.

Sin embargo, más allá de la evaluación de los riesgos y beneficios para la salud, la conclusión sobre la clasificación de la coca por parte del CEFD dependerá probablemente de la cuestión de la “facilidad de conversión” de la coca en cocaína, y de si los argumentos relacionados con los derechos de los pueblos indígenas son integrados al proceso y el análisis del CEFD. De hecho, incluso en 1992, cuando el CEFD optó al final por no realizar un examen formal de la clasificación de la coca, los miembros del CEFD “debatieron sobre la conveniencia de prohibir en las convenciones internacionales, los productos derivados de plantas que contienen sustancias sicoactivas utilizadas tradicionalmente por poblaciones indígenas”. En conjunto, consideraron “que cualquier beneficio para la salud podría verse superado por los problemas sociales resultantes de la prohibición de estos productos sometidos a fiscalización internacional”, y recomendaron que la OMS “considere el estudio de estas modalidades de uso y las consecuencias sanitarias y sociales”. Sin embargo, cuando la OMS llevó a cabo un estudio ambicioso —el Proyecto Cocaína de la OMS/UNICRI (1992-1995)—, los resultados fueron demasiado controvertidos para que salieran a la luz, y las presiones, especialmente de funcionarios estadounidenses, impidieron su publicación.  

Existen señales alentadoras en cuanto a la inclusión en el examen de argumentos sobre los derechos indígenas. En primer lugar, entre los temas de investigación que cubrirá el examen crítico, la secretaría del CEFD añadió el tema del “uso tradicional” bajo el encabezado habitual de “uso terapéutico”. La inclusión del “uso tradicional” dentro del grupo de temas “terapéuticos” debería ayudar a sentar las bases para el vínculo del examen con la meta más amplia de la OMS de promoción de las “medicinas tradicionales” y la “salud indígena”. En segundo lugar, la sección de “epidemiología” del examen incluye la consideración de temas que abordan directamente cuestiones importantes para los pueblos indígenas. El “uso no médico” abarcaría los usos ceremoniales, espirituales y culturales de la hoja de coca (prohibidos según la clasificación actual de la coca). Además, la sección de “epidemiología” también pide que se consideren los “controles internacionales vigentes y su impacto”, así como los “controles nacionales vigentes y pasados”, lo que debería brindar un amplio espacio y fundamento para abordar las consecuencias de la clasificación vigente de la hoja de coca en la Lista I de la Convención Única sobre los derechos indígenas.

Sin embargo, también existen motivos de preocupación. En primer lugar, la propia concepción que tiene el CEFD de su función parece excluir que el examen considere expresamente aspectos relacionados con los derechos humanos, incluidos los derechos de los pueblos indígenas. Hasta el momento, la secretaría del CEFD se mostró reacia a incorporar de manera expresa toda consideración sobre derechos indígenas en el proceso de examen crítico de la OMS, con el argumento de que su mandato en el marco del tratado se limita estrictamente a realizar una valoración médica y científica, y que “otros factores”, como los derechos humanos, solo pueden ser considerados por la CND. Durante un evento paralelo sobre el examen de la hoja de coca en el 57° período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de septiembre de 2024, Deusdedit Mubangizi, Director de Productos, Políticas y Normas Sanitarias de la OMS, sostuvo: 

“El papel de la OMS, a través del Comité de Expertos en Farmacodependencia, consiste en evaluar el impacto de las sustancias psicoactivas en la salud pública mediante el análisis de sus propiedades generadoras de dependencia y su potencial daño para la salud, así como considerando sus posibles beneficios médicos y aplicaciones terapéuticas. La Comisión de Estupefacientes vota las recomendaciones del Comité de Expertos en Farmacodependencia, y entonces la Comisión puede tomar en cuenta factores económicos, sociales, legales, de derechos humanos, administrativos y otros que considere relevantes, para tomar una decisión sobre la fiscalización de las sustancias”.2

Esta interpretación corre el riesgo de pasar por alto las conexiones que la propia OMS establece entre las medicinas tradicionales y los derechos de los pueblos indígenas. Además, la noción de que en cualquier caso los Estados miembros de la CND pueden considerar estos “otros factores” cuando deliberen sobre las conclusiones y recomendaciones del CEFD crea un potencial callejón sin salida. Como se explicó anteriormente, los miembros de la CND solo votarían en caso de que el CEFD recomiende modificar la clasificación de la coca en la Convención Única de 1961, ya sea proponiendo su transferencia de la Lista I a la Lista II, o recomendando su eliminación absoluta de las listas de fiscalización.

Si el CEFD concluyera que la hoja de coca debe permanecer en la Lista I y que debe prevalecer el statu quo, no emitiría recomendación alguna, por lo que la CND no votaría en absoluto sobre el estatus de la coca. En ese caso, los Estados miembros de la CND tendrían libertad para discutir y debatir cuanto quieran sobre temas como los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas y la injusticia de que la coca siga siendo clasificada como droga de la Lista I. Pero la CND no podría someter el asunto a votación sin una recomendación previa del CEFD. Del mismo modo, si el CEFD recomendara transferir la coca a la Lista II, los Estados miembros de la CND se limitarían a votar a favor o en contra de esa recomendación específica. Por mucho que algunos miembros de la CND quisieran destacar la relevancia de los derechos indígenas en las decisiones sobre el estatus de la coca en los tratados de drogas, no podrían modificar la recomendación del CEFD, y la posibilidad de eliminar por completo la coca de las listas de la Convención Única como resultado del examen crítico de la OMS quedaría aparentemente descartada. 

Cabe destacar que estos escenarios podrían dar lugar a un recurso ante el ECOSOC, que está facultado en virtud del Artículo 3(8) de la Convención Única para “confirmar, modificar o revocar” las decisiones de fiscalización de la CND. Por ejemplo, en el caso en el que la CND vote para aprobar o rechazar la recomendación de la OMS de transferir la coca a la Lista II, cualquier Estado Parte del tratado (no solo los miembros de la CND) que disienta podría solicitar que el ECOSOC examine la decisión, incluso considerando la eliminación total de la hoja de coca de las listas de fiscalización.

Otro motivo de preocupación respecto al grado en que la OMS está incorporando los temas que afectan a los pueblos indígenas en el examen crítico es la falta de claridad sobre si se está dando prioridad a los materiales proporcionados por los países que solicitaron dicho examen. El procedimiento de examen iniciado por una Parte del tratado concede un estatus especial a los argumentos contenidos en la carta de notificación enviada al Secretario General de la ONU por el Estado que solicita el examen, así como a la información y referencias bibliográficas proporcionadas en el dossier de apoyo remitido por el Estado solicitante. 

La Convención Única y los Comentarios no dejan lugar a dudas: la carta de notificación dirigida al Secretario General y el dossier de apoyo deben considerarse como el punto de partida y el núcleo del proceso de examen crítico, ya que contienen los motivos por los cuales se lleva a cabo dicha evaluación. En este sentido, este procedimiento de examen difiere de aquellos que se originan internamente en la propia OMS o de los mecanismos establecidos para las nuevas sustancias psicoactivas (NSP), creados en colaboración con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), como sucedió con todos los exámenes de la OMS en la última década.

Además de la carta de notificación original de Bolivia al Secretario General de la ONU en junio de 2023, hasta el momento se presentaron tres expedientes: el dossier de sustentación de Bolivia de junio de 2023; el dossier presentado por Colombia en diciembre de 2024; y un dossier complementario de Bolivia también presentado en diciembre de 2024. (El dossier de Colombia y el complementario de Bolivia aún no están disponibles públicamente). La independencia del CEFD y sus equipos de expertos contratados para realizar el examen reside en su autoridad para evaluar de forma independiente los argumentos y la evidencia científica proporcionada por los Estados Parte que solicitan el examen, y para contrastar dichos argumentos con cualquier información adicional relevante disponible. 

El CEFD puede cuestionar y refutar todo argumento presentado en los dosieres basándose en evidencia adicional recopilada de manera independiente. Sin embargo, los equipos de expertos contratados para elaborar el informe del examen crítico, la secretaría del CEFD y los participantes en la reunión del CEFD de octubre de 2025 —donde se discutirán los resultados del examen y se formularán conclusiones sobre las recomendaciones de fiscalización— deben tomar plenamente en cuenta todos los argumentos y evidencias presentados en las notificaciones y dosieres adjuntos. La importancia de este punto queda subrayada por los temas planteados en la carta de notificación de Bolivia, que realiza solicitudes específicas sobre el alcance del examen crítico y los aspectos que el CEFD debería considerar en su evaluación: 

“El Comite de Expertos deberá reevaluar y rectificar su posición original prejuicioso y expresar una opinión clara y actualizado a la luz de evidencias y procedimientos científicos sobre sus propiedades medicinales, nutricionales y sus efectos beneficiosos para la salud. De igual manera deberá evaluar los improbables efectos negativos y propiedades adictivas de la hoja de coca y, la aplicación coherente de las obligaciones de los derechos humanos que tienen nuestros pueblos indigenas, con especial consideración a sus derechos culturales, uso de medicina nativa y de identidad garantizados por el derecho internacional vigente. Resolver las incoherencias de la actual clasificación, pondría fin a la vulneración de los derechos legítimos y criminalización de prácticas indígenas, culturales y de la medicina andina-amazónica y permitiría que la comunidad internacional se beneficie de la hoja de coca en su forma natural”.

Este primer examen crítico de la hoja de coca en la historia plantea a la OMS el desafío de reflexionar de manera autocrítica sobre su propio pasado y de alinear su papel fundamental en la formulación de políticas internacionales sobre drogas con sus compromisos en materia de medicina tradicional, la participación de los pueblos indígenas y el respeto de los derechos humanos. Para los Estados Miembros y para el sistema de la ONU en su conjunto, el proceso de examen de la coca representa simultáneamente una prueba y una oportunidad para reparar errores históricos, abordar inconsistencias sistémicas y avanzar hacia un sistema de control de drogas más fundamentado en la evidencia y en los derechos.

Hay señales alentadoras de que la OMS está tomando las medidas necesarias para enfrentar el desafío y aprovechar la oportunidad que presenta el examen de la coca. Sin embargo, también hay motivos de preocupación de que el proceso de la OMS pueda quedarse corto, especialmente en lo que respecta a los derechos de los pueblos indígenas. Si al final la OMS intenta reforzar el statu quo manteniendo la hoja de coca en la Lista I de drogas o propone un cambio moderado trasladándola a la Lista II, es poco probable que el debate y la votación en la CND le pongan punto final al asunto. Si el proceso de la OMS y el debate en la CND resultan insuficientes para considerar plenamente los temas en juego, incluidos los derechos de los pueblos indígenas, los pasos previstos a continuación serían, primero, un recurso ante el ECOSOC y, en última instancia, fracturas unilaterales o grupales con el régimen de los tratados.