La financiación internacional y la mercantilización de la electricidad en Egipto

Entre 2008 y 2014 los egipcios experimentaron un aumento sin precedentes de cortes de electricidad, cuyas consecuencias fueron nefastas: de la suspensión de los servicios de los hospitales hasta la interrupción de diversas líneas de producción industrial, pasando por la avería de los sistemas de ventilación durante los meses de calor infernal. Estos cortes de electricidad pusieron de manifiesto los severos déficits de financiación para modernizar y ampliar la red de generación de electricidad en el país en un período en que el Estado se autofinanciaba u obtenía préstamos de socios para el desarrollo. Al mismo tiempo, el Estado mantenía el monopolio de los procesos de producción y distribución de electricidad, mientras que el sector privado ocupaba una posición limitada en la producción de energía mediante el sistema de construcción-explotación-transferencia.

En respuesta a los cortes del suministro de electricidad, el Estado puso en marcha un plan urgente en 2014 para el mantenimiento y la ampliación de la red de producción de electricidad. Además, se desarrollaron proyectos sucesivos para instalar centrales eléctricas de gran escala con el objetivo de producir electricidad a partir de gas, en los que participaron varias empresas, como la alemana Siemens. Al mismo tiempo, el Estado llevó a cabo enmiendas legislativas que permitieron ampliar el papel del sector privado en la energía renovable, lo que contribuyó a que Egipto volviera a contar con un suministro de electricidad fiable.

La ampliación de la red de producción de electricidad en 2014 fue posible gracias a la apertura del Estado a diversas formas de financiamiento comercial internacional, específicamente los contratos de ingeniería, suministro y construcción + financiación, mediante los cuales las empresas contratadas para llevar a cabo diversos proyectos han obtenido préstamos internacionales para financiar ellas mismas las centrales eléctricas. Mientras tanto, el déficit público no aumentó, sino que se redujo de varias formas; la más importante fue eliminar el sistema de subsidios públicos a las tarifas de electricidad.

Como consecuencia de la liberalización de los precios de la electricidad, el sector privado comenzó a estar más involucrado en el ámbito de la energía como financiador de proyectos de infraestructura y como productor de energía. De hecho, el Estado alentó esa participación mediante la aprobación de enmiendas legislativas. En resumen, el Estado dejó de tener el monopolio del proceso de producción de electricidad, se abrió a nuevas formas de financiación de infraestructura y eliminó los subsidios a los precios de electricidad para varios grupos de ingresos.

El presente artículo analiza la economía política de liberalización de los precios de la electricidad en Egipto y destaca los principales cambios de políticas respecto a la fijación de precios de este servicio, centrándose en el papel de la financiación internacional, incluidos los préstamos comerciales de bancos internacionales y la financiación de instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. El artículo demuestra cómo la crisis energética en 2014 contribuyó a sustituir la financiación pública por la privada en el sector de la energía, un proceso en el cual instituciones nacionales de producción de energía en Egipto dejaron de ser proveedoras de servicios públicos para convertirse en órganos similares a empresas privadas que compiten con compañías del sector privado.

Este artículo también cuestiona el discurso del Banco Mundial con respecto a esta transformación que ocurrió en Egipto. El Banco Mundial afirma que el objetivo principal de la liberalización de los precios de la electricidad era eliminar los subsidios a los ricos y redirigir recursos hacia los grupos sociales más necesitados. Según el Banco, la liberalización era una reforma «socioeconómica». En realidad, la liberalización facilitó el ingreso de financiación internacional, que fue presentada como una necesidad ante la crisis vinculada con los cortes de electricidad. Mientras reconoce el componente social del supuesto proceso de reforma, el artículo sostiene que este no desempeñó un papel fundamental. De hecho, la reforma ha provocado una disminución de la calidad de vida de modo que, en diversos aspectos, la liberalización logró el efecto opuesto al prometido con respecto a la reforma social.

La producción de electricidad en Egipto se remonta al siglo XIX.1 En la década de 1940 el país aprobó una ley para regular las inversiones del sector privado en los servicios públicos.2 La ley regulaba la duración de las concesiones otorgadas a empresas para la prestación de servicios públicos y los precios que los usuarios debían pagar por esos servicios (mientras aseguraba que el servicio siguiera siendo rentable). En 1948 se creó un departamento especializado en regular y administrar las concesiones en el sector de la electricidad.3

El sector privado siguió siendo un actor importante en la producción de electricidad en Egipto hasta la ola de nacionalizaciones que tuvo lugar en la década de 1960.4 Los procesos de nacionalización ponían de manifiesto una visión ambiciosa del Estado de ampliar la cobertura de la red eléctrica. En 1964 se creó un órgano público encargado de planificar la ampliación del suministro de electricidad a todo el país.5 Siete años más tarde, se creó un departamento especializado para llevar electricidad al campo.6

Desde la década de 1960 hasta finales de la década de 1980, el modelo económico «socialista árabe» conllevó la participación del Estado en la producción de electricidad y la prestación de servicios esenciales. Se brindaba electricidad a la población a precios acordes con el nivel de salarios vigente. En este proceso, el Estado desempeñaba un papel fundamental en determinar la disponibilidad de empleos en el sector privado.7

Sin embargo, como consecuencia del empeoramiento de la crisis de la deuda externa durante la segunda mitad de la década de 1980, el Estado egipcio implementó un amplio programa para desmantelar el modelo de «socialismo árabe» ―una decisión que además era una condición para que el país obtuviera un préstamo del FMI, que recibió en la década de 1990―.8 El programa básicamente consistía en que el Estado debía dejar de intervenir en la economía para permitir la expansión del sector privado y debía poner fin a las políticas de distorsión de precios, como el control de las tasas de interés y el intercambio de divisas y de productos básicos, y debía abrirse a la financiación externa, en lugar de obtener préstamos del banco central (es decir, imprimir dinero).

Una de las propuestas del nuevo programa económico de la década de 1990 era ajustar las tarifas de electricidad para que el precio de la energía igualara el costo real para 1995. Sin embargo, esto no se logró.9 El abandono de la liberalización del sector de la electricidad fue uno de varios ejemplos en la década de 1990 en que el Estado incumplió sus compromisos de adoptar medidas impuestas por el FMI por temor a que suscitaran descontento popular. Decenios de «socialismo árabe» habían contribuido a la politización de la vida económica; renunciar a esta responsabilidad política exigía un enfoque gradual por parte del Estado.

A diferencia de los firmes esfuerzos del Estado para abandonar su función social durante este período ―en particular, la aceleración de la privatización del sector industrial estatal en la década de 1990―, hubo mucha prevaricación con respecto a la liberalización de los precios del combustible y la energía. Ello explica por qué en las décadas de 1990 y 2000 hubo múltiples enmiendas legislativas destinadas a liberalizar el sector de la electricidad. Sin embargo, a pesar de estas enmiendas el sector siguió funcionando en gran medida del mismo modo en que lo había hecho en los decenios anteriores. Es así que el Banco Mundial describe la dinámica de la liberalización durante este período como un cambio de forma y no de fondo.10

Un ejemplo de este tipo de cambio consistió en transferir la responsabilidad de la distribución de electricidad del Ministerio de Electricidad al Ministerio del Sector de Empresas Públicas en 1993. Este último fue creado para gestionar la mayoría de los sectores públicos de la industria y los servicios y podía disponer de sus activos, incluidos los relacionados con la electricidad. A pesare de que esta transferencia de responsabilidad entre los dos ministerios fue considerada un paso hacia la privatización de las entidades públicas bajo el mando del nuevo ministerio, eso no fue lo que ocurrió.

En 2000, las empresas públicas de producción y distribución de electricidad se fusionaron con la Empresa Egipcia de Transmisión Eléctrica (EETC) y se convirtieron en una sociedad de cartera. Esta nueva estructura permitió a las empresas ofrecer un porcentaje de sus acciones como una oferta pública inicial. Sin embargo, esta no se concretó.

En 1996, se aprobó una importante enmienda a la ley que regula el Órgano Egipcio de Electricidad,11 lo cual permitió la proliferación de una nueva forma de explotación en virtud del sistema construir-explotar-transferir, aunque contenía disposiciones para devolver los activos en cuestión al Gobierno después de un período acordado. Este fue el intento más serio de liberalizar el sector de la electricidad en ese período. En términos generales, la enmienda estaba en consonancia con los objetivos de las políticas fiscales de finales de la década de 1990, que se centraban en reducir el déficit presupuestario. Sin embargo, el carácter parcial de la liberalización no fomentó la continuidad del sistema de construir-explotar-transferir. Si bien la enmienda de 1996 permitió al sector privado incursionar en la producción de energía, el Ministerio de Electricidad mantuvo el monopolio sobre la compra de energía a empresas. Habida cuenta del compromiso del Ministerio de mantener los precios a un nivel coherente para el consumidor final, invertir en el Estado seguía siendo riesgoso. Una crisis podía ampliar la brecha entre el precio en el que el sector privado vendía la electricidad al Estado y el precio en que se vendía al usuario final. En esta situación, el Estado podía incumplir sus compromisos con el sector privado.

Ese riesgo aumentó en 2003 cuando que Egipto se vio obligado a devaluar su moneda como consecuencia de dos grandes crisis: la crisis financiera de Asia Oriental y los ataques terroristas que perjudicaron a la industria del turismo.12 Los contratos con productores de electricidad privados implicaban ajustar los precios de acuerdo con las fluctuaciones de las tasas de interés, por lo que podrían provocar costos exorbitantes. Es así que el Estado incumplió sus planes de ampliar los derechos de uso de los productores independientes.13 Tan solo tres productores independientes obtuvieron derechos, lo cual representa alrededor del 10 por ciento de la producción total de electricidad en Egipto.14

En este período, el Estado siguió ampliando la infraestructura eléctrica, para lo cual se sirvió de la financiación de bancos estatales y socios para el desarrollo. Al mismo tiempo, se aplicaron aumentos limitados a las tarifas de los usuarios finales que, debido a la inflación, el Banco Mundial consideró insuficientes para cubrir el costo real de la producción de electricidad.15

A finales de la década de 2000, las contradicciones en el modelo de subsidios a la electricidad habían alcanzado un punto crítico. El tesoro público ya no era capaz de financiar la ampliación y el mantenimiento adecuado de las redes de producción y distribución eléctrica. Ello se debía a dos factores: en primer lugar, el rápido aumento de la demanda, que se vio intensificado por la ampliación del servicio a casi todo el territorio de Egipto y por las inversiones de gran intensidad energética atraídas por los bajos precios de la electricidad; y, en segundo lugar, a la estricta limitación del gasto público como consecuencia de la política de reducción del déficit y la aplicación de políticas fiscales no progresivas como forma de atraer la inversión, lo cual limitaba la recaudación de renta pública.16

En cuanto a la transmisión eléctrica, las pérdidas en Egipto eran relativamente elevadas, de hasta un 15 por ciento del total de energía producida, según el Ministerio de Electricidad. Ello se debía a la mala calidad de las redes de distribución y al robo de electricidad. Además, la eficiencia y disponibilidad de centrales eléctricas era de un 5 a un 8 por ciento por debajo del promedio.17

Además, las centrales eléctricas funcionaban de acuerdo con el sistema de «ciclo normal», cuya principal deficiencia es que consume niveles elevados de combustible: tan solo el 40 por ciento del combustible utilizado produce electricidad, mientras que el resto se desperdicia.18 Debido a que se sigue dependiendo de combustibles tradicionales, como el gas natural y el mazut,19 toda escasez o aumento del precio de los productos derivados del petróleo provocan una crisis en la producción de electricidad.

Esta crisis tuvo lugar a comienzos del siglo XXI debido a que la disponibilidad de productos derivados del petróleo disminuyó drásticamente por diversos motivos. De hecho, en la segunda década del siglo XXI Egipto pasó de ser un exportador neto a ser un importador neto de productos derivados del petróleo. La utilización del país de insumos de combustibles importados para generar electricidad intensificó la crisis de los costos de producción.

La caída de la producción de productos derivados del petróleo no fue únicamente consecuencia de la limitación de recursos. Los subsidios de energía para el consumidor final —incluidos los combustibles para automóviles, la energía para la industria y la electricidad para los usuarios— junto con la escasez de los recursos financieros también contribuyeron a ampliar la brecha entre el precio de los productos derivados del petróleo adquiridos de entidades de extracción de petróleo20, la mayoría de las cuales siguen siendo empresas extranjeras, y el precio del producto de energía final. Como consecuencia de ello, el impago del Estado de lo adeudado a las empresas de extracción21 provocó que estas últimas disminuyeran sus inversiones privadas en Egipto.22

Tras la revolución de enero de 2011 y la inestabilidad de los regímenes que se produjo a continuación, el Ministerio del Petróleo se retiró de nuevos acuerdos de exploración, una decisión también provocada por la furia latente de las empresas de gas egipcias ante la fijación del precio de compra de acciones de socios extranjeros durante 20 años.23 Es así que las bajas tasas de inversión en el sector de la energía y el declive de los recursos petroleros provocaron una mayor dependencia de las importaciones que, a su vez, aumentaron los costos de los insumos petroleros para la producción de electricidad, generando mayor presión sobre el sistema de subsidios. Debido a la inestabilidad política generalizada y al deterioro de las reservas de divisas tras la revolución de 2011, el Gobierno mantuvo la política de imponer cortes del suministro de electricidad para reducir costos. Ello aumentó el descontento público en los hogares particulares —los principales consumidores de electricidad— y generó pérdidas económicas en los sectores de producción y servicios.24 Estos acontecimientos contribuyeron a que se acelerara la liberalización del sector de la electricidad y a que se siguiera integrando el sector privado en el sistema de producción de energía, como financiador de proyectos gubernamentales o como productor independiente.

Las instituciones financieras internacionales presionaron para desmantelar el sistema de electricidad establecido en la década de 1960 como la única solución a las crisis del sector. Afirmaron que mediante la liberalización de los precios del combustible y el petróleo sería posible reducir las demandas innecesarias de energía de las familias ricas, como la creciente dependencia del aire acondicionado, que consume mucha energía. Esas instituciones propusieron reducir los subsidios, con el argumento de que contribuían considerablemente al déficit presupuestario.

Estas instituciones financieras internacionales sostenían que la liberalización transformaría a la empresa de electricidad egipcia (EEHC) en un órgano rentable que alentaría a contratistas más favorables, especialmente los financiadores internacionales. Se sostenía que la liberalización también promovería el rápido desarrollo de infraestructura, mejoraría la eficiencia y reduciría el derroche de energía.

En definitiva, liberalizar la tarifa de electricidad generada a partir de gas natural aumentaría la competitividad de la energía renovable. De hecho, ello sería más atractivo para el sector privado, propiciaría más inversión en plantas de electricidad a energía solar y eólica, diversificaría los recursos eléctricos y reduciría el riesgo de crisis derivadas de la escasez de combustibles tradicionales.

En la siguiente sección se explican las formas en que la financiación internacional se ha utilizado abordar el creciente problema de los cortes de electricidad, lo cual dio lugar a que se acelerara el proceso de liberalización y a que el sector de la electricidad dejara de estar controlado por el Estado.

Egipto experimentó el mayor número de cortes de electricidad en el verano de 2014; la carga eléctrica desconectada alcanzó un promedio de 6.050 megavatios, casi el doble de los cortes ocurridos en 2008. El Ministerio de Electricidad no pudo implementar alrededor de una tercera parte de los planes de mantenimiento de centrales eléctricas debido a la insuficiencia de recursos. En consecuencia, fue aún más difícil generar energía suficiente para satisfacer la creciente demanda, especialmente durante el clima más caluroso (en el que se necesita utilizar más aire acondicionado).

El Estado inició un plan urgente en 2014 para abordar la crisis energética y fortalecer la producción de electricidad. El principal objetivo era finalizar obras retrasadas y crear hasta 3.636 megavatios de nueva capacidad de energía. Se aseguró financiación mediante contratos de ingeniería, suministro y construcción, y financiación25, que permitían a los contratistas buscar fuentes de financiación.26

Los planes de mediano plazo del Gobierno eran muy ambiciosos y tenían una visión expansionista. El Estado optó por llevar a cabo la estrategia más eficiente en cuanto al uso de combustibles: tenía previsto finalizar las obras de tres nuevas centrales eléctricas de ciclo combinado de gran escala. Estas plantas, cuya capacidad combinada superaba los 14 000 MW, aumentaron considerablemente los niveles de producción de electricidad a partir de 2014, pero su costo era exorbitante: 6 000 millones de euros. Se obtuvieron estos fondos mediante la misma lógica del plan urgente: contratistas de proyectos actuaron como intermediarios que facilitaban préstamos para el Estado. Mientras que bancos locales e internacionales estaban a cargo de la financiación, los préstamos fueron garantizados con apoyo europeo, específicamente, mediante las agencias de crédito a la exportación Euler Hermes, de Alemania, y SACE, de Italia.27 Los fondos recaudados para estas nuevas fuentes de energía se destinaron a la EEHC (empresa pública).

Por consiguiente, en este período se produjo un aumento pronunciado del número de contratos de financiación para ingeniería, suministro y construcción. Los contratistas del sector de la construcción consideraron que se trataba de una oportunidad única para que el Gobierno ampliara la financiación. Por ejemplo, Osama Bishai, presidente ejecutivo de Orascom Construction, una de las empresas contratistas más destacadas en la construcción de nuevas centrales eléctricas, dijo acerca de esta forma de financiación: «¿Por qué debería el Gobierno soportar la carga y el servicio de la deuda cuando otros pueden hacerlo en su lugar?».28 No obstante, la comercialización de la electricidad implicó que la deuda la pagaría el consumidor, no el Estado, como ya había comenzado a ocurrir tras la liberalización de las tarifas de electricidad.

Además de abrirse a la financiación extranjera durante este período, el Estado también introdujo nueva legislación para alentar la participación del sector privado en la producción y venta de electricidad a la red nacional, que, debido a la liberalización de las tarifas, se había vuelto más atractiva. En ese entonces, los riesgos para el sector privado habían disminuido drásticamente: ya no se preveía una gran brecha entre el precio de compra de EEHC a productores independientes y el precio de venta al público que implicaría, a su vez, que EEHC no pagaría a los productores. En este contexto se aprobó en 2014 una ley29 que regulaba la producción de electricidad privada a partir de fuentes renovables y su venta al Estado. La ley introdujo una tarifa regulada —es decir, una tarifa aprobada por el Estado por ajustarse al precio de compra de electricidad de empresas privadas, basada en el costo anual de la energía producida—. Un año más tarde, se introdujo otra ley para regular el sector de la electricidad. Algunos observadores han afirmado que esta ley de 2015 generó un importante avance en la liberalización del sector de la electricidad, dado que incluye cláusulas que explícitamente rompían el monopolio de la producción de electricidad. La ley también otorgaba a la EEHC un período de ocho años para reestructurar sus filiales a fin de que pudieran operar en un mercado cada vez más competitivo.30 Además, la ley otorgaba preeminencia a la Agencia Egipcia de Regulación de Servicios Eléctricos y Protección del Consumidor (EgyptERA) –que existía desde 2000, pero desempeñaba una función marginal– en el sector de electricidad y le concedía amplias facultades, específicamente fijar las tarifas de electricidad «de conformidad con las reglas y fundamentos económicos». Ello implicó una transferencia del mandato que había estado a cargo del Gobierno durante decenio. Es decir que el mandato para la fijación de tarifas se transfirió a un órgano independiente del Gobierno, con fuerte representación del sector privado en su directorio, entre ellos presidentes ejecutivos de la Federación de Industrias Egipcias y la Federación de Cámaras de Comercio Egipcias.31

Si bien la ley de 2015 permite al Gobierno seguir subvencionando la electricidad, las subvenciones se consideraron una excepción a la regla. La ley permite al Consejo de Ministros acortar la brecha entre el costo y el precio de venta mediante subvenciones si se presta el servicio a una tarifa inferior a la fijada por EgyptERA. Esta cláusula intenta asegurar la estabilidad social en caso de un aumento de precios.32

Cabe destacar que la ley, que representa un cambio radical respecto de la estabilidad de la década de 1960, no fue un resultado de lo ocurrido en 2015, sino que fue concebida tras las crisis de los cortes del suministro eléctrico. Según un estudio del Banco Mundial, la ley fue concebida por funcionarios públicos en 2005, luego de que el Gobierno egipcio recibiera asesoramiento internacional en la materia. De hecho, un estudio de Merrill Lynch presentado al Gobierno egipcio en 1996 ofrecía recomendaciones muy similares a las cláusulas de la ley de 2015.33

En general, las políticas de apertura a la financiación externa, tanto respecto de la construcción de infraestructura como de enmiendas legislativas, han generado una diversificación de las fuentes de energía y un aumento en la capacidad de generación de electricidad.

El gráfico muestra un cambio considerable en los niveles de producción con respecto a la demanda, tras un período de estrecha convergencia entre la capacidad nominal (es decir, la capacidad de producción de energía) y la carga máxima (es decir, la demanda). Desde 2013, la capacidad nominal ha aumentado a un ritmo más acelerado que la demanda de energía. Como consecuencia de ello, algunos observadores han sostenido que la expansión reciente fue demasiado grande y que se desconocen las ganancias generadas por estas energías. Mohammed Younes, un académico especializado en el sector de la energía, lo ha denominado «la carga de la electricidad excedentaria».34

Las declaraciones financieras de EEHC demuestran que las tasas más elevadas y la apertura a los préstamos han provocado un aumento de las inversiones en infraestructura. Es decir, los ingresos y los saldos de préstamos aumentaron rápidamente después de 2014.

Con respecto a la diversificación de las fuentes de energía, la capacidad de las centrales de energía solar y eólica para generar electricidad ha aumentado un cien por ciento entre 2017 y 2018 y de 2018 a 2019.35 Ese aumento fue posible gracias a las inversiones del sector privado en la energía, con ayuda del Estado y dentro del marco regulatorio de la legislación reciente. En un principio, se adoptó un enfoque tradicional en el que contratistas construyeron centrales eléctricas para el Estado.36 Sin embargo, desde que se adoptó inicialmente para crear centrales a gas antes de 2014, el Estado ha demostrado más interés en la generación de energía solar y eólica. El segundo enfoque, también estrechamente relacionado con el Estado, se suele denominar «inversiones de tarifas reguladas». Un ejemplo de este es la plataforma Benban, mediante la cual el Estado permite a grupos privados construir centrales de energía solar a cambio de que se comprometan a comprar la energía producida en el largo plazo (es decir, 25 años), con una ganancia de 8,4 centavos por dólar por cada kilovatio. El último enfoque implica la participación de empresas privadas de energía renovable en la instalación de centrales que generan energía que es suministrada directamente a los consumidores mediante el sistema de «productores independientes». También existe otro mecanismo importante mediante el cual diversos sectores de consumo vinculados con la red de electricidad pueden instalar sus propias plantas y producir energía renovable. Este mecanismo permite a esos sectores compensar lo que producen y consumen de la red y, a su vez, los ayuda a reducir el costo de la electricidad.37

En resumen, la financiación internacional no solo ha logrado librar a Egipto de la crisis de producción de electricidad, sino que además dejó de fomentar proyectos de electricidad innecesarios. Sin embargo, esta forma de financiación implica la condición de abandonar el control estatal sobre el sector de electricidad y ha aumentado el dominio de las empresas privadas respecto del servicio público de suministro de electricidad. Las instituciones financieras internacionales, especialmente el Banco Mundial, tienen un punto de vista diferente, según el cual la mercantilización de la electricidad ha introducido «reformas sociales» que beneficiarán a los más vulnerables. En la próxima sección se examina esta afirmación mediante el análisis de los efectos sociales de los cambios recientes en el suministro de electricidad.

«Me opongo a derrochar subsidios» era el eslogan de una campaña de propaganda del Gobierno durante el período de liberalización de la electricidad, una iniciativa elogiada por el Banco Mundial debido a que enunciaba las políticas de reforma energética que el Banco había recomendado a diversos países mediante su Programa de Asistencia para la Gestión del Sector de la Energía (ESMAP).

Los efectos de la financiación internacional en las políticas de electricidad en Egipto fueron más allá de la financiación comercial, que intentaba privatizar a las instituciones del sector. Organizaciones de desarrollo también han influenciado al sector mediante su financiación, mediante el argumento de que las tarifas subsidiadas benefician a los ricos y que eliminar los subsidios impediría el derroche de recursos en personas que no los necesitan. El Banco Mundial, junto con el Banco Africano de Desarrollo y la Agencia Francesa de Desarrollo otorgaron un préstamo de 3 100 millones de dólares a Egipto para apoyar la liberalización de la electricidad, así como otras reformas. Además, la eliminación de los subsidios a la electricidad era parte de un programa de reforma económica de 2016 financiado por el FMI mediante un préstamo de 12 000 millones de dólares.38

La crítica del Banco Mundial al sistema de subsidios a la electricidad se centra en el vínculo entre mayores ingresos y un mayor consumo de electricidad. Dado que las clases más ricas utilizan más aire acondicionado y artefactos eléctricos en sus hogares, se afirma que se benefician de la mayor proporción de los subsidios a la electricidad. Un informe del Banco Mundial resume los argumentos sobre cómo las diversas clases sociales se benefician del apoyo, tanto en relación con productos y servicios públicos como con las obligaciones provenientes de la tributación indirecta. El informe demuestra que las clases más altas reciben un 40 por ciento de los subsidios de electricidad, mientras que las clases más bajas reciben apenas un 10 por ciento, según las propias estimaciones del Banco Mundial. Por consiguiente, el Banco Mundial recomienda evitar este derroche y redirigir la financiación a sectores que beneficien más a los pobres, como la educación pública gratuita.39

A simple vista, los argumentos del Banco Mundial parecen lógicos y pueden cambiar nuestra percepción de las reformas energéticas. Según el Banco, la liberalización no es un proceso de privatización, sino una revisión del derroche de los recursos financieros, que acentúa el déficit del Estado y afecta el financiamiento para infraestructura eléctrica. Sin embargo, la realidad sobre el terreno no coincide con la narrativa del Banco y puede contrarrestarse con los argumentos siguientes.

En primer lugar, los subsidios en el sector de la electricidad son diferentes de otras formas de subsidios universales debido a que el consumo elevado de electricidad suele estar vinculado con grupos de ingresos superiores, mientras que el bajo consumo está vinculado a grupos de bajos ingresos. Por lo tanto, es posible diferenciar los niveles de ingresos de los beneficiarios de los subsidios. Los grupos con niveles de consumo más bajos podrían haber quedado exentos de los aumentos alarmantes en las facturas de electricidad, lo cual podría haber sido una forma de brindar apoyo a quienes lo necesitan. No obstante, ello no ocurrió. El Banco Mundial sostiene que grupos con niveles de consumo más bajo pagaban facturas inferiores al costo real de electricidad. Es decir, estaban parcialmente subsidiados.

Ello plantea una pregunta fundamental: ¿por qué estos grupos no estaban completamente exentos del aumento de tarifas? Es decir, ¿por qué no se mantuvo plenamente el subsidio a la electricidad? De hecho, durante el período de reforma se introdujeron nuevas tarifas bajo la apariencia de cargos de «servicio al consumidor» y se aplicaron rápidos aumentos anuales. Estos cargos se impusieron a toda la población, sin excepciones para los grupos de menor consumo.

En segundo lugar, el argumento del Banco Mundial no tiene en cuenta que el proceso de liberalización de la electricidad coincidió con una serie de medidas de empobrecimiento que formaron parte del programa de reforma apoyado por las instituciones internacionales desde 2015. Esas medidas incluyeron un aumento del impuesto al valor agregado (IVA) y la liberalización de los precios de los combustibles. Estas reformas han provocado un aumento pronunciado en los índices de inflación, especialmente luego de que en noviembre de 2016 el banco central dejara el valor de la moneda local librado a la oferta y la demanda. Como consecuencia de ello, la moneda local se devaluó a más de la mitad frente al dólar de Estados Unidos, lo que provocó un fuerte aumento de la inflación en 2017.

En tercer lugar, como consecuencia de la inflación, las clases vulnerables se sumieron aún más en la pobreza debido a la falta de medidas de compensación. Los altos índices de pobreza en 201840 ponen de manifiesto los efectos irreversibles de esos patrones económicos. A pesar del leve repunte de los índices de pobreza en 2020, estos no regresaron a los niveles anteriores a la reforma.

En cuarto lugar, hay varias críticas a la política de ayuda sujeta a verificación de ingresos ofrecida por las instituciones financieras como alternativa a las formas de apoyo generalizadas, como los subsidios a la electricidad. Un ejemplo es el programa de jubilación «Takaful y Karama». Estas críticas se centran en la falta de disponibilidad de infraestructura de datos adecuada a nivel estatal destinada a los beneficiarios. En lugar de una transición rápida basada en el apoyo sujeto a verificación de ingresos, una medida gradual habría tenido mejores resultados. De hecho, el apoyo en efectivo en Egipto no está ligado a requisitos claros que ajusten el valor del apoyo a la inflación. Es así que su valor se erosionó rápidamente durante el período inflacionario que acompañó el proceso de reforma.41

En quinto lugar, el argumento del Banco Mundial se centra en la distinción entre los beneficiarios de subsidios a la electricidad más ricos y más pobres, sin abordar la posición de la clase media. De hecho, segmentos de la clase media son vulnerables a caer en la pobreza debido a presiones económicas, como el aumento de los precios de la energía. Además, aunque partamos de la base de que reducir los subsidios a la electricidad e implementar programas de apoyo en efectivo para los más pobres reducirá la pobreza en el largo plazo, aún queda por verse si esas políticas provocarán un deterioro de la calidad de vida de la clase media. De hecho, estas políticas disminuyen la capacidad de gasto de la clase media en sectores como la salud y la educación, y lo destinan a gastos de manutención básicos, como la energía para el hogar.

Por último, se han destinado fondos insuficientes a los subsidios que el Banco Mundial considera más valiosos para grupos con los niveles de ingresos más bajos. Muchas organizaciones de derechos humanos han criticado al Gobierno por no destinar un gasto mínimo a la atención de la salud o la educación, como estipulaba la Constitución de 2014.42

La producción y los precios de la electricidad en Egipto han estado bajo el control absoluto del Estado durante decenio, lo cual contribuyó a mantener un nivel determinado de subsidios familiares. Sin embargo, este modelo de financiación no era sostenible debido a la creciente diferencia entre los precios de los productos petroleros importados y el precio que los usuarios finales pagaban por la energía. Además, el compromiso del Estado para asegurar un déficit presupuestario bajo ha limitado su capacidad para invertir en infraestructura de electricidad. A medida que la crisis de los cortes en el suministro de electricidad empeoró —debido a la escasez de recursos petroleros y la infraestructura inadecuada— el Estado comenzó de manera reticente a aplicar medidas que había dudado en adoptar durante decenios. Esas medidas incluían la apertura al sector privado, ya sea como productores de electricidad o como financiadores de infraestructura. Esta penetración del sector privado, junto con el aumento del precio de los productos derivados del petróleo, exigía la liberalización de los precios de la electricidad.

En unos años, Egipto ha logrado grandes avances para que su sector de producción de electricidad deje de estar controlado por el Estado, aunque el Estado sigue siendo un importante productor de energía. Esta privatización del sector de la electricidad se opone radicalmente a las políticas de apoyo de las que los egipcios se han beneficiado durante decenios. La liberalización del sector de la electricidad es una de las características principales del proceso de transición energética en Egipto. Esta transición ha contribuido a que la financiación del sector de la electricidad sea más sostenible, mientras que protege al sector de crisis vinculadas con la financiación de infraestructura y disminuye la dependencia de los combustibles tradicionales a favor de la energía renovable. Pero ¿es la transición energética en Egipto justa?

El concepto de «transición justa» fue desarrollado en Estados Unidos en la década de 1970. El concepto cobró importancia en los siguientes decenios debido al creciente reclamo de políticas justas para que los sectores de la energía utilizaran menos fuentes de energía contaminantes. Una transición justa implica un sector de energía más sostenible para el medio ambiente y más equitativo, especialmente con respecto a las diversas clases sociales que dependen de la energía.

En Egipto la financiación internacional ha afectado principalmente la formulación de políticas energéticas, más allá de su dimensión social. Esto queda de manifiesto en el proceso de liberalización de la electricidad, que se dio al mismo tiempo que las medidas de austeridad que agudizaron la crisis social del país. Ejemplos de estas últimas incluyen la liberalización de los precios de los combustibles, el aumento de los costos del transporte público y el aumento del IVA.

El Banco Mundial ha sostenido que las políticas de subsidios tradicionales mediante tarifas de electricidad eran un derroche de recursos, dado que se consideraba que la mayoría de los consumidores provenían de grupos de mayores ingresos. El Banco considera que el mejor curso de acción para eliminar los subsidios y reasignar el dinero a beneficios sociales destinados a grupos de ingresos más bajos. Sin embargo, los grupos de ingresos más bajos no han sido inmunes a los aumentos de las tarifas de electricidad y, de hecho, el proceso de liberalización ocurrió a un ritmo alarmante, que puso enorme presión sobre la clase media.

Toda discusión sobre una transición energética justa en Egipto debe tener en cuenta un análisis de quiénes controlan los recursos del sistema energético y quiénes se benefician de su uso. Si bien la financiación internacional asegura la sostenibilidad financiera de la infraestructura del sistema de energía, también está transformando drásticamente un servicio básico en una mercancía y con frecuencia tiene la última palabra respecto de las políticas sociales en Egipto.