UNGASS 2016: ¿hito histórico u oportunidad perdida?

13 April 2016
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La Comisión de Estupefacientes de la ONU culminó con un compromiso decepcionante, basado en un proceso no inclusivo y que no refleja el consenso fracturado en el ámbito de las políticas de drogas.

En torno a las dos de la mañana del 23 de marzo, después de unas tensas negociaciones en Viena, la Comisión de Estupefacientes de la ONU (CND) alcanzó un desalentador compromiso. El borrador del documento final de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS) sobre drogas que tendrá lugar en Nueva York del 19 al 21 de abril, objeto de una dura negociación, fue adoptado por ‘consenso’. Aunque sus elementos principales no son ninguna sorpresa, el borrador no deja de ser decepcionante.

En la jornada de apertura de la CND, una declaración firmada por unas 200 organizaciones de la sociedad civil advertía de que “la UNGASS se encuentra ahora peligrosamente cercana a representar una grave falla estructural del sistema de las NN.UU (…) una costosa reafirmación de acuerdos y convenciones previos”. ¿Pasará la UNGASS 2016 a la historia como otra oportunidad perdida o los debates que están conduciendo a ella han sentado unas bases sólidas para plantear cambios sistémicos en un futuro no muy lejano?

El proceso preparatorio

La Asamblea General acordó a finales de 2014 que la UNGASS tendría “un proceso preparatorio inclusivo que comprenderá la celebración de consultas sustantivas amplias, de modo que los órganos, las entidades y los organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas, las organizaciones internacionales y regionales pertinentes, la sociedad civil y otros interesados pertinentes puedan contribuir plenamente al proceso”.[1] La resolución también alentaba “la participación de todos los Estados Miembros y la prestación de asistencia a los países menos adelantados en la labor preparatoria emprendida por la Comisión, a fin de trabajar activamente para lograr los objetivos y metas del período extraordinario de sesiones, e invita a los Estados Miembros y a otros donantes a que aporten recursos extrapresupuestarios destinados a este fin”.[2]

Tras largas negociaciones en la CND sobre las modalidades para la UNGASS, se adoptó la decisión de que la CND “dirigirá este proceso”, mientras que al Presidente de la Asamblea General se le invitó “a que apoye y oriente el proceso y participe en él en todo momento”.[3] A fin de garantizar un proceso preparatorio “adecuado, inclusivo y eficaz”, en diciembre de 2014 la CND designó una ‘Junta de la UNGASS’, a la que encomendó todos los preparativos, incluida la redacción de un borrador para el documento final.[4] La Junta, presidida por el embajador egipcio Khaled Shamaa, solicitó a los grupos regionales que presentaran sus aportaciones para el proceso de redacción, una oportunidad que también fue aprovechada por varios países individuales para enviar documentos de posición. Mientras tanto, el Secretario General amplió el mandato del Grupo de Tareas del Sistema de la ONU sobre tráfico de drogas y delincuencia organizada transnacional, que opera bajo los auspicios del Departamento de Asuntos Políticos (DPA) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), para que coordinara las aportaciones a la UNGASS de todas las entidades de la ONU pertinentes. La UNODC creó un sitio web especial para recopilar todas esas aportaciones, además de las procedentes de la sociedad civil.

Sin embargo, en el transcurso de las negociaciones, la mayor parte de esas aportaciones se han ignorado y el espacio web ungass2016.org, en lugar de servir como fuente de inspiración para la redacción del documento final, se convirtió en un triste sustituto de una participación significativa. De hecho, el proceso de redacción y negociación se convirtió en un proceso bastante opaco, fuertemente controlado por la Junta de la UNGASS, falto de transparencia y objeto de numerosas críticas de los países y la sociedad civil que abogan por la reforma. La Junta elaboró inicialmente un ‘documento de elementos’ y, más tarde, varios borradores del documento final, que se discutieron en varias reuniones informales donde los países expresaban sus puntos de vista, solo para encontrarse en la próxima reunión con un nuevo borrador que no había incorporado muchos comentarios críticos. La Junta aplicó un estricto filtro, no permitiendo que en el borrador del texto se introdujera ninguna expresión que pudiera entorpecer el objetivo principal de evitar en la medida de lo posible toda controversia y llegar a un consenso político con suficiente antelación a la UNGASS. Las propuestas de nuevos párrafos que se consideraron demasiado problemáticas acabaron en un ‘aparcamiento’ que, al final, resultó ser un cementerio de cualquier frase polémica que hiciera referencia a nuevos retos, la abolición de la pena de muerte, la reducción de daños o el establecimiento de un grupo consultivo de expertos.

La presión política para llegar a un acuerdo sobre un borrador del documento final fue muy alta durante la sesión de la CND, del 14 al 22 de marzo, durante la que se desarrollaron difíciles negociaciones en torno a temas como la reducción de daños, el acceso a medicamentos controlados, la pena de muerte, la proporcionalidad de las penas, el desarrollo alternativo, el uso tradicional y los derechos indígenas, así como la coherencia de todo el sistema de la ONU. Cuando las negociaciones se atascaban, se debía negociar un paquete de compromiso, por el que ciertas cuestiones defendidas por un bando se aprobaban a cambio de concesiones del otro bando del espectro de las políticas de drogas. Al final, ese paquete de compromiso posibilitó la adopción de un borrador definitivo del documento final “que se presentaría para su aprobación” en la UNGASS. Al parecer, la adopción tendrá lugar inmediatamente después de la ceremonia de apertura, en el primer día de la sesión, por temor a que el frágil consenso pueda aún romperse si la aprobación se deja para el tercer y último día de la sesión, como sería lo habitual y como aún está previsto en el programa provisional.

El “reconocimiento por el carácter inclusivo, transparente y abierto del proceso de preparación del período extraordinario de sesione” expresado en el borrador del documento final (párrafo 8) representa una afrenta embarazosa a las numerosas quejas de cómo la ‘Junta de la UNGASS’ ha gestionado ese proceso de preparación, procedentes no solo de la sociedad civil sino también de países caribeños y africanos. El mero hecho de que el pequeño grupo de países que domina las negociaciones informales adoptara unos términos tan autocomplacientes, a pesar de tener conocimiento de esas quejas, es la prueba definitiva de las deficiencias y del carácter excluyente del proceso preparatorio.

El documento final

El borrador definitivo del documento final de la UNGASS reafirma “las metas y los objetivos de los tres tratados de fiscalización internacional de drogas”, el compromiso de cumplir efectivamente las disposiciones de la Declaración Política de 2009 y la determinación de “promover activamente una sociedad libre del uso indebido de drogas”. También recalca que los tres tratados de drogas “y otros instrumentos internacionales pertinentes” (un matiz que se discutió largo y tendido) “constituyen la piedra angular del sistema de fiscalización internacional de drogas”. Además, celebra que “se han logrado avances tangibles” y reconoce que “existen retos persistentes, nuevos y cambiantes que deberían afrontarse de conformidad con lo dispuesto en los tres tratados de fiscalización internacional de drogas, que ofrecen a los Estados partes suficiente flexibilidad para formular y aplicar políticas nacionales en materia de drogas con arreglo a sus prioridades y necesidades”.[5]

Del lado positivo, la cuestión del acceso a medicamentos controlados recibió por primera vez una atención considerable y se han dado algunos pequeños pasos con respecto a referencias concretas a la naloxona y la prevención de sobredosis, “programas de terapia asistida por medicación” y “programas relacionados con el equipo de inyección”. Los últimos dos términos representan fórmulas de compromiso acordadas en las últimas horas para referirse a la terapia de sustitución con opioides y a los programas de agujas y jeringuillas, que en una fase anterior ya se habían usado como sustitutos para evitar una mención explícita a la “reducción de daños” o “reducción de riesgos”. En comparación con declaraciones anteriores, también se ha avanzado en lo que se refiere a la alusión a la “proporcionalidad de las penas”. Sin embargo, un amplio grupo de países expresó su decepción por la omisión de toda referencia a la abolición de la pena de muerte.

También se pueden detectar ciertos avances en las referencias a la necesidad de abordar los problemas socio-económicos que se hallan no solo tras el cultivo ilícito, sino también tras la producción y el tráfico, y que el acento se debería poner en “aliviar la pobreza y fortalecer el estado de derecho”. Llamar una atención específica sobre el objetivo normativo de contrarrestar “la delincuencia y la violencia relacionadas con las drogas”, además del objetivo tradicional de acabar con los mercados de drogas, podría incluso entenderse como un primer paso tentativo hacia la aceptación del enfoque de reducción de daños frente al conjunto del mercado, y no solo en el ámbito del consumo. Estos fueron los temas por los que México luchó con especial firmeza durante las negociaciones. La semana pasada, de hecho, el presidente mexicano, Peña Nieto, anuló su presencia prevista en la UNGASS, lo cual se podría interpretar como indicio de que México está descontento con los resultados de las negociaciones en Viena.

El borrador del documento final no reconoce ni siquiera la existencia de muchos de los desafíos relacionados con las drogas a los que se enfrenta el mundo hoy en día y tampoco ofrece ninguna recomendación operativa para abordarlos. El texto reafirma los objetivos de la Declaración Política de 2009, reivindicando “avances tangibles” pese a que no exista ninguna prueba o indicadores claros para medirlos. Mientras tanto, los mercados ilícitos de drogas prosperan y los Papeles de Panamá han demostrado una vez más que luchar contra el blanqueo de capitales exige la identificación de los propietarios y beneficiarios últimos de sociedades pantalla, un tema que evita el documento final de la UNGASS, lo cual hace dudar del compromiso político para afrontar realmente este problema.

El documento final incluye varias referencias generales al pleno cumplimiento de los derechos humanos en la aplicación del control de drogas, lo cual, por supuesto, es positivo, pero no logra explicar qué es lo que significa eso realmente y tampoco incorpora las recomendaciones procedentes de los organismos competentes de las Naciones Unidas en materia de derecho a la salud o de derechos indígenas. Las conclusiones de que el pleno cumplimiento de los derechos humanos exige, por ejemplo, la descriminalización del uso de drogas y el respeto de las prácticas indígenas con plantas psicoactivas salieron rápidamente de la mesa de negociaciones en Viena. La UE, que muchas veces se vanagloria de una superioridad moral en el ámbito de los derechos humanos cuando se trata de temas como la pena de muerte, después está de acuerdo, sin apenas pestañear, en una posición común de la UE para “mantener un compromiso firme e inequívoco con las convenciones de la ONU”, que requieren prohibir la práctica indígena de masticar coca.

Conclusiones

Como escribió en la revista Nexos Lisa Sánchez, de México Unido contra la Delincuencia (MUCD) e integrante de la delegación mexicana en las negociaciones en Viena, “a falta de un milagro, la triste conclusión de la UNGASS 2016 seguramente será que el sistema internacional de control de drogas permanecerá unos años más como ese caso paradigmático de inmovilismo multilateral” y los resultados “demostrarán la falta de capacidad de la ONU para adaptarse al contexto actual y dotarse a sí misma de coherencia”.

Durante todos estos meses de negociaciones, el tema tabú que todo el mundo ha eludido mencionar ha sido el de la regulación del cannabis y el temor de que esta podría hacer saltar por los aires las propias bases del sistema de control global de drogas. “Como punto de partida, es fundamental que los Estados miembros utilicen la UNGASS para reafirmar su apoyo a los tres tratados de fiscalización de drogas de la ONU”, fue el primer punto que pusieron sobre la mesa los Estados Unidos en su informe oficioso para la UNGASS (junio de 2015) y todo debate acerca de los tratados se vio bloqueado desde el principio del proceso. Es probable que las tensiones sobre la regulación del cannabis y el incumplimiento de los tratados se extiendan rápidamente cuando otros estados norteamericanos, entre los cuales California, sigan los mismos pasos en noviembre de este año. En el plano nacional, después de Uruguay, el Gobierno canadiense también ha prometido regular el cannabis; y también en otros países se están estudiando, con diferentes niveles de apoyo político, propuestas legislativas para regular el cannabis, como Guatemala, México, Italia y Marruecos.

El Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, aún podría demostrar su liderazgo para “mantener un debate plural y abierto que tenga en cuenta todas las opciones” anunciando en la UNGASS la creación de un grupo de expertos independientes para asesorar sobre la coherencia de todo el sistema, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los derechos humanos y las tensiones de los tratados en el período previo a 2019, tal como han propuesto Colombia, Uruguay, Ecuador, Jamaica y Panamá, y muchas organizaciones de la sociedad civil, entre las que cabe destacar el reciente apoyo en The Lancet y por parte de International Crisis Group y Amnistía Internacional.

Según Alex Wodak, presidente de la Fundación por la Reforma de las Leyes de Drogas en Australia (ADLRF), “ahora está claro que el consenso internacional está irremediablemente roto y que las fracturas son múltiples, profundas, graves e irreparables. No podemos volver atrás y fingir que existe algún tipo de acuerdo internacional”. Y sin duda, el intenso proceso de la UNGASS, con sus cientos de eventos y aportaciones, está demostrando y documentando más que nunca las crecientes dudas y divergencias. Puede que el documento final en sí mismo resulte muy decepcionante, pero el conjunto del proceso de la UNGASS ha generado las condiciones necesarias para la llegada de cambios fundamentales en los próximos años.

Notas

[1] A/RES/69/200, Período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas que se celebrará en 2016, Resolución aprobada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 2014, párrafo 6.

[2] Ibid, párrafo 9.

[3] Ibid, párrafo 7.

[4] E/CN.7/2014/16/Add.1, Decisión 57/2, Preparativos para el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas que se celebrará en 2016 , Comisión de Estupefacientes, Informe sobre la continuación del 57º período de sesiones (3 a 5 de diciembre de 2014).

[5] E/CN.7/2016/L.12/Rev.1, Nuestro compromiso conjunto de abordar y contrarrestar eficazmente el problema mundial de las drogas, 22 de marzo de 2016.