La democracia no está en venta

La lucha por la soberanía alimentaria en Grecia en la era de la austeridad
05 July 2019
Report

Las medidas de austeridad en Grecia han incrementado la pobreza rural y la inseguridad alimentaria, vulnerando el derecho humano al alimento de su población. ¿Cómo ocurrió esto y quiénes son las personas responsables?

Resumen ejecutivo

Este informe analiza los impactos de la austeridad en el derecho a la alimentación en Grecia. Concluye que el Estado griego y los Estados miembros de la Eurozona vulneraron el derecho a la alimentación del pueblo griego a consecuencia de las medidas de austeridad exigidas por los tres memorandos de entendimiento (MoU, por sus siglas en inglés) de 2010, 2012 y 2015. En otras palabras: los paquetes de austeridad impuestos sobre Grecia contravinieron el derecho internacional de los derechos humanos.

En agosto de 2018, el Consejo Europeo celebró el fin del tercer MoU, alabando los esfuerzos del pueblo griego y la solidaridad europea. Sin embargo, como muestra este informe, hay poco que celebrar. Las medidas de austeridad no solo incrementaron la pobreza y la inseguridad alimentaria, sino que consolidaron aún más un régimen comercial agroalimentario que perpetuará las desigualdades en el acceso a los alimentos y el control sobre estos.

El informe analiza los impactos de la austeridad en los productores de alimentos y las iniciativas/cooperativas de consumo, además de los efectos sociales sobre la población griega en general. Al centrarse en el derecho humano a la alimentación, el informe pone de relieve el impacto de la crisis económica griega que ha repercutido en cada aspecto de la vida de las personas. El enfoque en los productores de alimentos y las zonas rurales llama también la atención sobre un aspecto de la crisis griega que se suele pasar por alto, ya que estos sectores y regiones carecen a menudo de voz y reconocimiento en la política y toma de decisiones nacionales.

Las conclusiones se basan en entrevistas directas y trabajo directo sobre el terreno, complementados por entrevistas ―algunas con altos funcionarios gubernamentales―, análisis de datos macroeconómicos y reseñas de textos clave.

Las conclusiones del informe son llamativas.

1. Las medidas de austeridad incrementaron la pobreza rural y la inseguridad alimentaria

En 2017, aproximadamente el 38,9 % de los ciudadanos y las ciudadanas de Grecia en zonas rurales vivían en riesgo de pobreza.*

El desempleo en las zonas rurales se disparó del 7 % en 2008 al 25 % en 2013, mientras que los ingresos por cápita bajaron un 23,5 % durante los años de la crisis (2008 a 2013).

La inseguridad alimentaria también se ha incrementado en toda Grecia, y los precios de los alimentos han aumentado con mayor rapidez que los precios en la eurozona durante la crisis, a pesar de la drástica caída de los ingresos de los hogares y los costes laborales. Esto dio lugar a una bajada general del gasto destinado a los alimentos, pero un incremento de este como porcentaje de los gastos totales mensuales (del 16,4 % en 2008 al 20,7 % en 2016).

El porcentaje de hogares que no pueden permitirse una comida con carne, pollo o pescado (o su equivalente vegetariano) cada dos días se duplicó durante la crisis, y pasó de aproximadamente el 7 % en 2008 a más del 14 % en 2016.

El porcentaje de hogares con niños y niñas que no pueden permitirse diariamente una comida con proteína se duplicó del 4,7 % en 2009 al 8,9 % en 2014. Las estadísticas de la UE estiman que, en 2016, el 40,5 % de niños y niñas padecía privación material y social.

En términos generales, la crisis propició un cambio notable en los modelos de consumo, al sustituir alimentos de mayor coste por otros más económicos.

* La Unión Europea (UE) define el riesgo de pobreza como lo que sufre alguien con graves privaciones materiales, que está por debajo del umbral de la pobreza después de recibir prestaciones sociales o que vive en un hogar en el que las personas adultas trabajan menos del 20 % de la jornada.

2. Las medidas de austeridad tuvieron un impacto especialmente grave entre los pequeños productores y comerciantes de alimentos

Entre las medidas adversas que sufrió el sector agrícola, cabe destacar:

Impuestos más altos y mayores costes de producción a causa de la sustitución de un régimen separado del impuesto sobre la renta para los agricultores por un sistema fiscal unificado, impuestos más altos de valor añadido sobre los insumos agrícolas ―como fertilizantes, pesticidas, abonos, semillas y combustible diésel― y la introducción de un nuevo impuesto sobre las tierras destinadas a la agricultura. Los impuestos ―como porcentaje del valor añadido agrícola neto― se elevaron del 4 % entre 1993 y 2010 al 15,4 % en 2016.

La eliminación de la Oficina del Seguro Agrario (OGA), un organismo especializado, y su sustitución por el sistema general de la seguridad social ha supuesto mayores desembolsos para muchos agricultores.

Además de los impactos directos, una serie de reformas estructurales inclinó la balanza de manera considerable a favor de las grandes superficies de alimentos y los comerciantes privados en detrimento de los pequeños productores y productoras. Entre las reformas, figuran:

La liberalización del comercio al por menor mediante la eliminación de restricciones sobre algunos artículos de venta en supermercados, la flexibilización de las leyes laborales y un paso hacia la apertura de los comercios en domingo.

La liberalización del comercio al por mayor, en especial la privatización del principal operador mayorista de alimentos del país ―rentable y de gestión pública― y responsable de los dos principales mercados de alimentos y 11 mercados de pescado.

• Las privatizaciones, como la del Banco Agrícola de Grecia (ATEbank) y la mayor cooperativa láctea (AGNO). Las consecuencias han sido mayores costes para los agricultores y menor acceso a los créditos rurales, servicios financieros especializados y asesoramiento en materia de agronomía.

3. Las medidas de austeridad azotaron a un sector alimentario rural ya debilitado por otras medidas aplicadas desde hace mucho tiempo

La agricultura en Grecia sigue constituyendo una parte importante de la economía; representa casi el 4 % del PIB del país (más del doble de la media de la UE) y, en 2016, proporcionaba el 12 % de los empleos. Sin embargo, está en declive desde principios de la década de 1980. La entrada de Grecia en la Comunidad Económica Europea en 1981, y más tarde en la UE ―y la PAC―, expuso a los pequeños agricultores griegos a una mayor competencia. Esta situación desembocó, ya antes de la crisis, en una serie de vulnerabilidades dentro del sistema agroalimentario griego:

• Una caída constante de la producción agrícola interna y una creciente dependencia de las importaciones alimentarias que llevaron a una balanza negativa del comercio alimentario. Entre finales de la década de 1980 y el inicio de la crisis, en 2008, el déficit del comercio alimentario superó con frecuencia el 1 % del PIB del país, mientras que, en el período de 2005 a 2011, las importaciones representaron casi el 40 % del consumo interno.

• Una creciente dependencia de las subvenciones alimentarias, que se incrementaron como un porcentaje del valor neto añadido de la agricultura, del 23 % en 1993 al 81 % en 2008.

• Un sector creciente de supermercados que intensificó las condiciones de monopolio con respecto tanto a los productores como a los consumidores.

Estas tendencias han minado la soberanía alimentaria griega. Grecia ha pasado de ser un exportador alimentario neto a un importador alimentario neto. Sin embargo, en vez de remediar estas vulnerabilidades, los tres MoU (2010, 2012 y 2015) aceleraron estas tendencias. Al examinar los requisitos estructurales de los memorandos, se transluce un proyecto ideológico deliberado de transformar al Estado y reestructurar la economía griega en favor de ciertos sectores del capital, como las grandes cadenas (trans)nacionales de supermercados. La crisis brindó un medio para ponerlo en práctica.

4. La red social de seguridad del Gobierno griego fue insuficiente para impedir la inseguridad alimentaria y la pobreza

El Gobierno griego promulgó una serie de programas sociales con el fin de proporcionar una red de seguridad contra las consecuencias de la austeridad y abordar los problemas urgentes relacionados con la inseguridad alimentaria. Estos programas incluían la aprobación de una ley de asistencia humanitaria que contemplaba el suministro de alimentos, ayudas al alquiler y al pago de la factura eléctrica para personas y familias de bajos ingresos. Más adelante, estos programas fueron sustituidos por un plan de solidaridad social que proporciona una prestación mensual a los hogares de bajos ingresos.

Aunque aborda las necesidades más básicas, el alcance del plan ha sido limitado, ya que solo proporciona de 30 a 200 euros por hogar y mes, y otros 100 euros por adulto y 50 euros por niño. Los estrictos criterios de idoneidad limitan el apoyo a los casos más graves de privación material, mientras que los requisitos de evaluación de los medios económicos excluyen a muchas personas con derecho, debido a sus estipulaciones restrictivas y burocráticas. La cobertura en las zonas rurales ha sido también limitada.

En consecuencia, las fundaciones privadas, las organizaciones benéficas, las ONG y la iglesia griega han tenido que cubrir algunas de estas deficiencias, ofreciendo, entre otros servicios, comedores escolares gratuitos, bancos de alimentos, comedores populares y almacenes sociales que proporcionan alimentos, ropa, material de limpieza y otros productos básicos para personas y familias de ingresos bajos.

Aunque alguno de estos programas recibe apoyo de los ayuntamientos y, en el caso del programa de los comedores escolares, también financiación del Gobierno central, representan poco menos que un parche. Las respuestas basadas en los derechos humanos, como la creación de puestos de trabajo y sueldos justos que aborden las causas del hambre y la inseguridad alimentaria, deben situarse en un primer plano.

Austeridad en Grecia
Austeridad en Grecia

5. Las respuestas populares encabezadas por la comunidad ofrecen soluciones reales y apuntan hacia la aparición de una nueva política alimentaria

Frente a las políticas gubernamentales implementadas por la Troika, que minan la soberanía alimentaria, y la incapacidad de mitigar sus impactos, han surgido diversas iniciativas comunitarias de base para procurar el acceso de la población al alimento.

Estas iniciativas reflejan distintas tendencias políticas, varían en términos de infraestructura e interactúan de manera diferente con los Estados y los mercados. Entre ellas, se cuentan comedores solidarios, cooperativas de alimentos, mercados ‘sin intermediarios’, colectivos y redes autogestionados de alimentos y planes agrícolas apoyados por la comunidad, así como un amplio abanico de otras cooperativas agrícolas, modelos agrarios alternativos y sociedades de productores.

El llamamiento a favor de una ‘economía solidaria’ se ha convertido en un marco fundamental, dentro del que han articulado sus demandas y aspiraciones muchas respuestas de base. Esta economía social y solidaria ha crecido enormemente durante los años de la crisis: en 2013, se registraron 372 iniciativas, mientras que, en los años 2014, 2015 y 2016, estas aumentaron hasta 585, 714 y 907, respectivamente.

Al construir tal contrapoder desde abajo basado en prácticas innovadoras, la experimentación social y las infraestructuras de control popular, este movimiento prepara el camino, no solo para una resistencia de base a la austeridad, sino también para un nuevo sistema alimentario transformador y justo. Esto va más allá de las demandas de precios asequibles de los alimentos y la protección a los agricultores, y se erige como un auténtico desafío al poder estructural del sector agroindustrial y el fomento de alternativas populares.

6. En Grecia se ha vulnerado el derecho a la alimentación

El derecho a una alimentación adecuada está consagrado firmemente en el derecho internacional de los derechos humanos y su contenido normativo establece que se deben salvaguardar diversos elementos (disponibilidad, acceso, idoneidad, sostenibilidad). El derecho a la alimentación adecuada está estrechamente relacionado con otros derechos económicos, sociales y culturales, lo que significa que la vulneración de un derecho lleva a menudo a la de otros. El derecho a la salud, a la vida, al agua y a la vivienda digna son factores subyacentes determinantes del derecho a la alimentación.

Varias medidas de austeridad ―como los cambios en los impuestos agrícolas y los regímenes de la seguridad social, y el impulso hacia la privatización y la liberalización comercial― contribuyeron directamente a minar el derecho a la alimentación en Grecia. Otras medidas, como la reducción del salario mínimo y los recortes en las pensiones, afectaron también este derecho humano fundamental y contravinieron otros derechos económicos, sociales y culturales, como el derecho al empleo, a la vivienda y a la salud.

Los Estados tienen la obligación de hacer efectivos los derechos humanos. Esta obligación incluye la materialización progresiva de derechos socioeconómicos con los máximos recursos disponibles, que prohíbe prima facie medidas regresivas* que limitarían o reducirían los niveles existentes de disfrute de derechos consagrados. Las medidas regresivas solo se pueden aplicar en circunstancias muy limitadas y basadas en condiciones clave ―como el seguimiento y la evaluación meticulosos, la consideración de todos los derechos, asegurando que no se produzcan impactos desproporcionados sobre las personas más vulnerables― ninguna de las cuales fue respetada por el Gobierno griego. El amplio abanico de medidas regresivas implementadas, combinado con el mayor coste de la vida, constituye prueba suficiente de que en Grecia se vulneró el derecho a la alimentación.

* Medidas regresivas se refieren a cualquier medida que implique un retroceso en el nivel de protección de los derechos humanos como consecuencia de la decisión intencionada de un Estado..

7. La responsabilidad de las vulneraciones del derecho a la alimentación le corresponde tanto al Gobierno griego como a los Estados miembros de la eurozona, donde los últimos tienen probablemente mayor responsabilidad

Cuando se vulnera un derecho humano, significa que se ha producido un incumplimiento de la obligación de respetar, proteger y cumplir el derecho. En las negociaciones que culminaron con los tres MoU participaron muchos agentes. Las obligaciones relacionadas con los derechos humanos existen territorialmente y, en ciertas circunstancias, también extraterritorialmente.

A consecuencia de las medidas de austeridad, Grecia ha vulnerado el derecho humano a la alimentación de las personas residentes en el país. Sin embargo, los Estados miembros de la eurozona, como entidades prestamistas directas, son también responsables, ya que firmaron los MoU y seguramente presionaron al Gobierno griego para que hiciera lo mismo. Los Estados miembros de la eurozona ―como Estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y otros instrumentos internacionales sobre derechos humanos― han incumplido, por tanto, sus obligaciones extraterritoriales de respetar el derecho humano a la alimentación en Grecia. Los Estados de la eurozona no solo deberían haberse abstenido de solicitar medidas que afectaran al derecho a la alimentación, sino que también deberían haber llevado a cabo una evaluación de los impactos de los MOU sobre los derechos humanos. Estas valoraciones son necesarias antes, durante y después de la aprobación de un MOU, pero nunca se llevaron a cabo.

Además, todos los Estados europeos han dejado de cumplir sus obligaciones con respecto a los derechos humanos cuando participan y toman decisiones en las organizaciones intergubernamentales y las instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI). Como parte del sistema de las Naciones Unidas, el FMI está obligado a acatar la Carta de las Naciones Unidas, que incluye el compromiso a la materialización progresiva de los derechos humanos. Por lo tanto, no debería emprender ninguna acción que constituyera una vulneración de los derechos humanos.

Los miembros de la Troika afirman que la responsabilidad de los impactos de los MoU corresponde exclusivamente al Estado griego. Este argumento es falso porque firmaron ―junto con Grecia― los tres MoU, de modo que la responsabilidad de la vulneración del derecho a la alimentación es también compartida. De hecho, se puede argumentar que la responsabilidad de los Estados miembros de la eurozona es mayor, dada la evidencia de la interferencia directa ―o incluso la coacción― ejercida por los Estados miembros de la Troika sobre Grecia para que firmara los MoU.

La atención de este informe se centra en Grecia, pero sus conclusiones revisten de una relevancia de alcance internacional. Grecia no es una excepción. Muchos otros países, dentro y fuera de Europa, se hallan en condiciones parecidas, obligados a implementar políticas tecnocráticas impulsadas por la austeridad que conducen a vulneraciones de derechos económicos, sociales y culturales, como el derecho fundamental a la alimentación. La experiencia de Grecia muestra también que las vulneraciones de estos derechos fundamentales no son solo asuntos del Sur Global, sino que también ocurren en el ‘Norte’ Global. El hambre, la inseguridad alimentaria, la pobreza y la privación material son asuntos europeos. Los derechos humanos son universales, lo que significa que todos los Gobiernos están obligados a cumplirlos. Ya es hora de que la Unión Europea actúe de acuerdo con estas obligaciones y ponga los derechos humanos por encima de las necesidades de los mercados financieros.