Los límites de la flexibilidad

Las convenciones de control de drogas de la ONU
13 Marzo 2012
Informe sobre políticas

Un creciente número de países está considerando desarrollar políticas nacionales adecuadas que se alejen del enfoque prohibicionista frente al control de drogas, pero estos países deben prestar mucha atención al marco de fis­ca­iización de estupefacientes de la ONU, del cual son parte casi todas las naciones.

Este informe esboza las obligaciones jurídicas internacionales de fiscalización de drogas, el margen de maniobra que el régimen deja a quienes deciden las políticas nacionales y los claros límites de la flexibilidad que no se pueden cruzar sin violar los tratados. También cubre la inmensa zona gris situada entre la libertad y las restricciones, incluyendo las ambigüedades legales que están sujetas a la interpretación judicial y la confrontación política.

El documento aplica la analogía del semáforo a la reforma de las leyes de drogas con el fin de dividir los cambios políticos en curso y las propuestas incipientes en tres categorías con respecto a su plausibilidad jurídica:

rojo: detenerse o desafiar las convenciones;
naranja: avanzar con precaución; y
verde: adelante.

El actual sistema de control de drogas en todo el mundo se basa en tres convenciones internacionales: la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, el Convenio de 1971 sobre Sustancias Psicotrópicas, y la Convención de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Substancias Psicotrópicas. En 1968, en virtud de las disposiciones de la Convención Única, se creó la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) como “un órgano de fiscalización independiente y cuasi judicial” para vigilar su aplicación. El mandato de la JIFE fue reforzado posteriormente, dentro de límites claramente definidos, con el Protocolo de 1972, extendiéndose también a la vigilancia del cumplimiento del Convenio de 1971 y a la supervisión del sistema de control de precursores establecido por la Convención de 1988.

Al igual que sus predecesores, la comunidad internacional estableció este conjunto de convenios multilaterales con el objetivo de restringir la producción, el suministro y el uso de estupefacientes y sustancias psicotrópicas a los fines médicos y científicos. Las convenciones de 1961 y 1971 clasifican 100 sustancias controladas en cuatro listas, de acuerdo a su valor terapéutico percibido y riesgo potencial de abuso. Anexas a la Convención de 1988 hay dos tablas en que se listan precursores, reactivos y disolventes que se utilizan con frecuencia en la fabricación ilícita de estupefacientes o sustancias psicotrópicas.

Como señala Neil Boister, experto en las disposiciones penales de las convenciones, “aunque la esencia de las convenciones de fiscalización de drogas es compleja, su función es simple. Las convenciones proporcionan la estructura jurídica de un sistema internacional de fiscalización de estupefacientes mediante la definición de las medidas de control que deben mantener cada uno de los Estados que son parte de estos convenios, y mediante la prescripción de normas que deben obedecer las Partes en sus relaciones entre sí”. Estas normas se pueden clasificar en dos métodos primordiales para lograr el control de drogas: el control de las materias primas (la definición y regulación de la producción, el suministro y el consumo lícitos de drogas) y el control penal (la represión mediante el derecho penal de la producción, el suministro y el consumo ilícitos). Las convenciones, por lo tanto, operan con la intención de crear un equilibrio adecuado entre las sanciones penales, el grado de daño real y/o potencial asociado a sustancias específicas y su utilidad terapéutica.

La preocupación general por la “salud y el bienestar de la humanidad”, expresada en los preámbulos de las convenciones, exigía un doble objetivo: reducir la disponibilidad de drogas para prevenir “la toxicomanía [que] constituye un mal grave para el individuo y entraña un peligro social y económico para la humanidad”, y al mismo tiempo garantizar la disponibilidad adecuada debido a que su uso médico es “indispensable para mitigar el dolor y el sufrimiento”.

El sistema de control mundial, establecido con ese doble propósito, puso fin efectivamente a la desviación a gran escala de estupefacientes como la cocaína y la heroína de fuentes farmacéuticas hacia canales ilícitos. Sin embargo, fue incapaz de evitar la rápida expansión de la producción ilícita que, en su lugar, comenzó a abastecer el mercado con fines no médicos. Las tensiones resultantes de esta dualidad inherente se recrudecieron a medida que se fue desarrollando el sistema, basado en el principio implícito de que la reducción de la disponibilidad para fines ilícitos sólo podría lograrse a través de la aplicación penal de unas medidas fundamentalmente prohibicionistas y dirigidas al ámbito de la oferta. Con el tiempo, el endurecimiento de las leyes de drogas, la intensificación de las iniciativas de aplicación de la ley y una verdadera ‘guerra a las drogas’ contra el mercado ilícito han distorsionado el equilibrio a expensas del otro lado de la moneda.

PUNTOS CLAVE

• La descriminalización de la posesión, la adquisición y el cultivo para uso personal funciona de manera razonablemente cómoda dentro de los límites de los tratados de fiscalización de drogas de la ONU.

• Los servicios de reducción de daños, incluidas las salas de consumo de drogas, pueden funcionar legítimamente en el marco del sistema de tratados de control de drogas.

• Existe un margen amplio para proporcionar apoyo sanitario y social en lugar de imponer un castigo a las personas involucradas en delitos menores de drogas relacionados con el uso personal o las necesidades socio-económicas.

• Todas las drogas fiscalizadas se pueden usar con fines médicos, incluida la prescripción de heroína y la ‘marihuana medicinal’; lo que constituye un uso médico se deja a la discreción de las Partes.

• La JIFE exacerba a menudo las tensiones en torno a la interpretación en lugar de resolverlas. La Junta debería “guiarse por un espíritu de cooperación, en lugar de por una visión estricta de la letra de la ley”.

• Hay límites a la flexibilidad; un mercado legal regulado para el uso no médico del cannabis o de cualquier otra sustancia fiscalizada no es admisible dentro del marco de los tratados.

• Existen tensiones legales con otras obligaciones jurídicas internacionales, como las derivadas de los derechos humanos y los derechos de los pueblos indígenas.

• Las crecientes dudas y las incoherencias y ambigüedades inherentes ofrecen motivos legítimos para exigir más espacio para experimentar con modelos alternativos de control.

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