Mientras Túnez se adentra en una nueva transición energética, siguiendo sus compromisos internacionales, casi no se ha producido ningún debate a nivel nacional sobre los aspectos redistributivos de esta transición, lo que plantea serias preocupaciones y cuestiones cruciales.
Illustration by Othman Selmi
Túnez ha alcanzado una tasa de electrificación elevada. Pasó de un 21 por ciento en el momento de la fundación de la Empresa Tunecina de Electricidad y Gas (STEG) en 1962 (seis años después de la independencia del país) a un 99,8 por ciento en la actualidad1. No obstante, el sector energético del país afronta varios problemas. Al depender en gran medida en los combustibles fósiles, que representan el 97 por ciento de la producción de electricidad del país, el sector de la energía afronta un aumento de la demanda, mientras los recursos nacionales están disminuyendo. La producción nacional de energía primaria disminuyó un 36 por ciento entre 2010 y 2018. En el mismo período, la demanda de energía se duplicó con creces. Esta situación ha provocado un aumento del déficit del balance energético primario, que pasó de un 15 por ciento en 2010 a casi un 50 por ciento en 2018, lo cual incrementó a la vez la dependencia energética de Túnez: más de la mitad del gas natural que se consume en el país se importa de Argelia. Todo ello ha provocado un aumento sostenido de los precios de la electricidad para los consumidores.2
Túnez firmó el Acuerdo de París en 2015, mediante el cual se comprometió a cumplir su contribución determinada a nivel nacional (CDN) para reducir en un 41 por ciento las emisiones de gases de efecto invernadero del país en todos los sectores con respecto a los niveles de 2010, de aquí a 2030, a pesar de que Túnez es responsable de tan solo un 0,07 por ciento de las emisiones mundiales.3 Las reducciones previstas incluyen una disminución de un 46 por ciento de las emisiones en el sector de la energía. El logro de estos objetivos ayudaría a Túnez a reducir su déficit energético.
A pesar de que el país ha promovido la diversificación de su combinación energética mediante el desarrollo de energías renovables, las políticas climáticas concebidas por Túnez en los últimos decenios no han logrado los cambios necesarios. Ello se debe a que siguen siendo parte de un marco capitalista que impone la búsqueda del crecimiento sin fin y prioriza las ganancias privadas ante todo, lo cual genera una «expansión energética, en lugar de una transición energética».4
Se necesita una alternativa a los modelos desarrollados hasta el momento que incorpore objetivos sociales y ambientales en las políticas climáticas. Esta podría lograrse mediante un enfoque en los bienes públicos y la propiedad pública, siempre y cuando los primeros estén a cargo de instituciones responsables, en particular en el marco de la democracia energética. Para ello se necesita un programa que implique una «participación y control popular verdaderos».5 Para afrontar este desafío y llevar a cabo soluciones «reales» se ha introducido el concepto de «transición justa» en las discusiones sobre transición energética a nivel mundial. Este concepto propone un cambio justo hacia una economía ecológicamente sostenible, equitativa y justa para todas las personas. Afirma que transformar el modo en que utilizamos y pensamos en la energía requiere transformaciones profundas en todos los sectores, y que esa transición energética debería llevarse a cabo teniendo mucho cuidado de no reproducir o profundizar las desigualdades existentes. Por lo tanto, la idea de una transición justa pone de manifiesto la cuestión de la democracia, así como las cuestiones de soberanía respecto de los bienes públicos y el medio ambiente, entre otros.6 De hecho, centrarse en los intereses comunitarios en la concepción de una transición energética debe implicar la adopción de medidas que se alejen del sistema financiero actual, basado en el lucro y tengan en cuenta otras dimensiones. Según el marco de transición justa, una solución real no puede simplemente combatir un solo aspecto del problema del cambio climático –por ejemplo, las fuentes de energía– sin tener en cuenta los sectores social y ambiental que pueden depender de esas fuentes de diferentes maneras. La idea es alejarse de visiones y metas limitadas y reflexionar sobre el modo en que deberían desarrollarse las energías renovables.
En 2017 el Movimiento Generación sostuvo con respecto a la necesidad de una transición justa: «La transición es inevitable. La justicia no». Sin embargo, si se tienen en cuenta los acontecimientos recientes, como el hecho de que la pandemia de COVID-19 no ha acarreado ningún cambio sistémico significativo, es cada vez más evidente que el statu quo podría durar mucho más de lo previsto, mientras que sus repercusiones negativas crecen de manera exponencial. En este contexto, la actitud de «esperar y ver» no es una opción: se deben adoptar medidas inmediatas para lograr una transición justa y eficaz.
A medida que Túnez ingresa en una nueva transición energética de conformidad con sus compromisos internacionales, prácticamente no ha habido un debate a nivel nacional sobre los aspectos redistributivos de esta transición, lo cual plantea preocupaciones graves e interrogantes cruciales. Por ejemplo, ¿quién se beneficiará y quién perderá con esta transición? ¿Quién controla el conocimiento y la tecnología que se utilizarán para aplicar esta transición y en qué medida la transición profundizará la dependencia histórica de Túnez de los poderes imperiales? ¿Esta transición energética abrirá la puerta a la liberalización y privatización del sector energético? ¿En qué medida la transición energética contribuirá a abordar las cuestiones del desempleo y la desigualdad estructurales en el país? ¿Podrá esta transición facilitar un aumento del control democrático de los recursos naturales, o exacerbará el acaparamiento capitalista de tierras a expensas de las comunidades locales?
El presente documento propone algunas reflexiones para intentar responder a estas preguntas e intenta analizar el concepto de transición justa en el contexto de Túnez. En la primera parte se presenta la Ley 2015-12 de energía renovable y sus repercusiones. A continuación, se investiga en qué medida la transición hacia la energía renovable representa una oportunidad de desarrollo convincente para los propios tunecinos. Por último, se cuestionan los impactos del desarrollo de energía renovable en los derechos de las personas y en el medio ambiente.
En 20157 Túnez presentó una versión actualizada del Plan Solar de Túnez (PST), un plan operativo que se basa en la estrategia de transición energética del país. El plan se publicó originalmente en 2009 e intenta aumentar la proporción de energía renovable de un 3 por ciento en 2016 a un 30 por ciento en 20308, para lo cual es necesario producir 3 815 megavatios (MW) adicionales a partir de energía renovable. Según el PST, el 46 por ciento de energía renovable se producirá mediante turbinas eólicas, el 39,6 por ciento mediante paneles solares fotovoltaicos (PV), el 11,8 por ciento mediante energía solar concentrada9 y el 2,6 por ciento mediante biomasa.10
Los objetivos intermedios de PST se actualizaron tras una conferencia celebrada en diciembre de 2017 sobre la aceleración de la aplicación de proyectos de energía renovable.11 Esta política sigue una tendencia regional –o incluso mundial– de expandir la energía renovable, en parte mediante alianzas público-privadas, que se justifica por la ausencia de recursos gubernamentales para construir centrales eléctricas.12 Marruecos ha adoptado medidas similares desde 2009, cuando el rey Mohammed VI presentó su plan solar.13 No obstante, la promoción de la alianza público-privada como un sustituto de la adquisición pública y la deuda pública es desacertada, dado que este tipo de alianzas intentan disminuir el riesgo de los proyectos públicos, al permitir que se privaticen las ganancias y se socializan las pérdidas.14 El PST requiere alrededor de 8 000 millones de euros de inversión en el periodo de 2015-2030, de los cuales 6 300 millones se destinarán a equipamiento y 1 700 millones al desarrollo de una red eléctrica.15 Según el plan, dos tercios de esta financiación provendrán de fuentes privadas, fundamentalmente inversión privada, y un tercio de fuentes públicas. La mayoría de esta financiación debe centrarse en importar competencias y conocimientos especializados (mediante tecnologías, equipamiento y patentes) y acelerará la marcha de Túnez hacia la dependencia. Ello provocará una profundización de la deuda externa del país para financiar la tecnología importada, que está sujeta a condiciones de monopolio y derechos de propiedad intelectual. En este contexto, el PST está diseñado de tal modo que refuerza la dinámica de poder mediante la cual un país del Sur necesita obtener más crédito para importar tecnología y conocimientos del Norte a fin de realizar la transición hacia la energía renovable. Mediante el plan, Túnez sigue promoviendo un modelo económico impulsado por la inversión extranjera como la principal forma de financiar su desarrollo. Si bien parte de la financiación necesaria para el plan de energía renovable de Túnez puede provenir de la inversión extranjera (o incluso de financiación para el clima o para la deuda), no se han realizado esfuerzos para considerar formas de producir y controlar los conocimientos necesarios a fin de implementar algunas partes del PST y reducir la dependencia de conocimientos y capital de países industrializados.
Desde 2009 se han adoptado medidas para liberalizar progresivamente el sector energético de Túnez: la Ley núm. 2009-7, de 9 de febrero de 2009, introdujo la producción de electricidad por el sector privado a partir de fuentes renovables para el autoabastecimiento de las empresas.16 Posteriormente, se aprobó el decreto núm. 2009-2773, en el que se detallan las condiciones para la venta de electricidad excedentaria a la empresa nacional STEG. La aprobación en 2015 de la Ley núm. 2015-12,17 relativa a la producción de electricidad a partir de recursos renovables, fue una medida muy importante. La ley abrió la red de electricidad a empresas privadas, permitiéndoles producir energía, fundamentalmente a partir del uso doméstico y para la exportación, mediante un sistema de autorización (para proyectos de 1 a 10 MW) y un sistema de concesión (para proyectos de más de 10 MW). El objetivo de estas medidas de liberalización, que ponen fin al monopolio de STEG, es hacer que el marco regulatorio sea más atractivo para los inversores extranjeros.18 Otros decretos y reglamentos posteriores especifican las condiciones y los procedimientos para lograr estos proyectos,19 como la conexión a la red nacional de electricidad20 y la concesión de contratos estándar para que las empresas comiencen a producir electricidad en el marco de los sistemas mencionados. En este contexto, en Túnez sigue predominando la idea de que el sector energético es más eficiente cuando es gestionado por empresas privadas –mientras que las empresas públicas son consideradas ineficientes–, a pesar de que no hay estudios independientes sobre los efectos de las políticas de liberalización en el sector de producción de electricidad.21
De hecho, la afirmación de que las empresas privadas brindan mejores servicios a un precio más bajo no se ha confirmado en la práctica. Por el contrario, mientras que los Estados procuran celebrar asociaciones público-privadas por motivos de desarrollo, las empresas privadas tienden a priorizar el lucro ante todo en este tipo de contratos, y este aspecto de intereses divergentes a menudo se pasa por alto. Estas asociaciones a menudo provocan un aumento de los precios, así como violaciones de los derechos laborales, un empeoramiento de la calidad de los servicios y el incumplimiento de una estrategia climática ambiciosa. La ley de Túnez relativa a las asociaciones público-privadas, promulgada a finales de 2015, no brinda herramientas suficientes para que el Estado aborde los efectos negativos de este tipo de proyectos o para garantizar la protección de los intereses de la población y de la ciudadanía. Por ejemplo, no se prevé el derecho de compensación para las comunidades afectadas, ni mecanismos para el control y la supervisión gubernamentales a fin de prevenir el acaparamiento verde. Además, la sociedad civil y las comunidades locales tienen acceso limitado a información sobre propuestas relativas a asociaciones público privadas y no se estimula su participación en los debates al respecto.23 Por consiguiente, las asociaciones público-privadas plantean problemas financieros para el Gobierno y representan una amenaza a la prestación de servicios eficientes y al verdadero control democrático de los proyectos.
La transición energética en Túnez está siendo promovida por actores internacionales, algunos de los cuales están vinculados con proyectos anteriores destinados a desarrollar energía renovable en el Norte de África para exportar a Europa. Según Hamza Hamouchene, uno de esos actores, Desertec, se centró en un «flujo ilimitado de recursos naturales baratos del Sur global al Norte rico e industrializado, con una división internacional del trabajo profundamente injusta».24 Por su parte, Nur Energy (una empresa con sede en Reino Unido) y Zammit Group (con sede en Malta) son las principales partes interesadas del proyecto TuNur, que en sus inicios procuraba establecer una planta de energía solar gigante en la región de Kebili, con el fin de exportar la electricidad producida a Europa a través de cables submarinos. Este proyecto movilizó un lobby poderoso que intentó que en la legislación de energía renovable se incluyeran disposiciones relativas a las exportaciones, para lo cual se enfrentaron a la resistencia del monopolio de electricidad estatal.25 La influencia de actores internacionales en las políticas nacionales se ha documentado extensamente en el campo de la energía renovable, especialmente con respecto a la relación entre Alemania y Túnez en este sector. Alemania, que es pionero en este ámbito, considera que Túnez tiene un gran potencial desaprovechado. Es así que, desde el acuerdo de asociación sobre energía entre Alemania y Túnez de 2012, el primero ha brindado apoyo técnico y financiero mediante inversiones industriales y la creación de institutos y fundaciones en Túnez. Con esto último se procura, entre otras cosas, influir en los partidos políticos mediante la promoción de ideas de desarrollo «verde».26 Estas acciones, llevadas a cabo en el contexto de la cooperación bilateral, han tenido repercusiones en el marco regulatorio tunecino.
De hecho, algunas recomendaciones de la Agencia Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ), un organismo para el desarrollo, y la Desertec Industrial Intitiative (Dii) parecen haber previsto algunas de las medidas incluidas en la Ley 2015. El motivo oficial ofrecido para la cooperación alemana es que es beneficiosa para el desarrollo de Túnez, especialmente en relación con el empleo.27 Las acciones de Alemania en Túnez son parte del contexto de las actividades de la Unión Europea (UE) en este ámbito. Una comunicación de la Comisión Europea de 2015 sobre la estrategia para una Unión Energética expresa claramente la aspiración de la Unión Europea de promover y desarrollar energías renovables, específicamente mediante la cooperación internacional con países no miembros de la UE.28 Ello se llevaría a cabo en el marco del Tratado sobre la Carta de la Energía (TCE), establecido a principios de la década de 1990. De hecho, el esfuerzo de Europa de involucrar a Túnez en este proceso se remonta a 2013, cuando la secretaría del TCE, con la mediación de la Embajada alemana, intentó persuadir al país de que formara parte del tratado en el contexto del «Proyecto MENA» de expansión en la región. La adhesión de Túnez al TCE aún se está debatiendo.29 El TCE incluye disposiciones sobre inversiones extranjeras en el sector de la energía, incluido en relación con la resolución de diferencias entre inversores y Estados. Esta herramienta permite a las empresas demandar a Gobiernos cuando consideran que las políticas estatales son perjudiciales para sus ganancias, incluso si esas políticas intentan fomentar una transición energética o derechos sociales de interés público. Como consecuencia de la resolución de diferencias entre inversores y Estados, estos últimos han pagado a grandes empresas miles de millones de dólares de sus contribuyentes, por lo que la simple amenaza de una disputa limita a los Estados en la elaboración de políticas e interfiere con procesos democráticos.30
De conformidad con los principios establecidos en la CTE, la UE intenta profundizar la liberalización para normalizar el marco legislativo tunecino mediante negociaciones en torno al Acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo (ALCAP). Esta ofensiva de liberalización socavaría la capacidad de regulación del Estado –en ocasiones contra los intereses de los inversores– y, por lo tanto, facilitaría la introducción de inversores europeos (que se benefician de los amplios programas de subvenciones de la UE) en el mercado tunecino. Ello finalmente abriría paso a las exportaciones, garantizando seguridad energética para Europa y no para Túnez.31 Para las empresas europeas, acceder al mercado de Túnez aporta mayor costo-eficacia y competitividad debido a los bajos salarios y cargas fiscales y a la transferencia de los costos ambientales. Ya se ha mencionado la presión ejercida sobre Túnez y la falta de consulta a la sociedad civil en el proceso de negociación del ALCAP.32
Antes de que se aprobara la Ley núm. 2015-12, la producción de electricidad –con exclusión de los sistemas de autoabastecimiento– era monopolio de la empresa pública de servicios, STEG. Esta empresa estatal ya se había embarcado en varias inversiones para desarrollar la producción de electricidad a partir de energía renovable. Por ejemplo, dos centrales de energía eólica que pertenecían a STEG se instalaron en el norte de Túnez antes de 2015: una central de 54 MW en Sidi Daoud y una de 190 MW en Bizerte.33 Sin embargo, el presidente de la empresa considera que estos proyectos son muy costosos. En una entrevista con la revista Nawaat, Taher Aribi, ex presidente de STEG, afirmó: «Para invertir en ese tipo de proyectos tenemos que firmar acuerdos de deuda. Los proyectos de producción de electricidad limpia cuestan el triple que una central convencional. Nuestra capacidad financiera es frágil para invertir, solicitar préstamos o garantizar remesas».34
Desde la liberalización de la producción de electricidad renovable en el marco de los sistemas de autorizaciones y concesiones, el porcentaje de la inversión privada ha aumentado. Según cifras de 2018, el 42,5 por ciento de la electricidad producida proviene de proyectos de energía solar y eólica planificados como consecuencia de acuerdos de asociación público-privada. No obstante, cabe mencionar que no todas esas centrales eléctricas han comenzado a funcionar.35 Al mismo tiempo, STEG ha desarrollado sus dos centrales de energía fotovoltaica en Tozeur (Tozeur I y Tozeur II), con una capacidad de 10 MW cada una.
Debido a la falta de información sobre el progreso de los proyectos de energía renovable, es difícil definir cuánto se ha desarrollado el sector y en qué condiciones. Por ejemplo, en el sitio web del Ministerio de Industria, Minas y Energía se afirma que «en 2017, STEG comenzó a construir su primera central de energía fotovoltaica de 10 MW en Tozeur [Tozeur I], que comenzó a funcionar el 10 de marzo de 2021. Una segunda central de 10 MW en el mismo lugar [Tozeur II] comenzó a funcionar el 24 de noviembre de 2021».36 Sin embargo, en un artículo de prensa publicado el 5 de noviembre de 2021 se informó que las plantas apenas se habían puesto en funcionamiento. El artículo menciona que el retraso se debió a problemas financieros en la central Tozeur I y a la postergación en el envío de equipamiento para la central Tozeur II como consecuencia de la pandemia de COVID-19.37 Ambas plantas ahora están en funcionamiento y se inauguraron oficialmente en marzo de 2022.
Se construyó otra central en Tataouine, que estaba pronta para iniciar operaciones en junio de 2020. Sin embargo, la Unión General de Trabajadores de Túnez (UGTT) impidió la conexión de la planta a la red nacional,38 afirmando que el proceso provocaría la privatización de STEG39. En julio de 202040, el ministro de Industria, Minas y Energía publicó un mensaje en Facebook en el que acusaba a la Federación General de Electricidad y Gas (FGEG), una filial de la UGTT, de «sabotaje» a la puesta en funcionamiento de la central fotovoltaica de 10 MW en Tataouine, que la Empresa Tunecina de Actividades Petroleras (ETAP), una empresa pública subsidiaria de ENI (empresa petrolera italiana), construyó en el marco del sistema de autorización. Sin embargo, la oposición de la FGEG al proyecto debe interpretarse en el contexto de su oposición a la privatización en general. De hecho, la oposición de la UGTT a las asociaciones público-privadas y a la privatización en la producción de electricidad no es algo novedoso.
En enero de 2014, la FGEG expresó su oposición al proyecto de ley elaborado por el Ministerio de Industria y adoptado por el Gobierno, que posteriormente se convertiría en la Ley 2015-12. Criticó el proceso de adopción de decisiones del proyecto de ley, afirmando que se elaboró sin la participación de la UGTT o de ejecutivos e ingenieros de STEG. El secretario general de la FGEG observó que el proyecto se puso en marcha a las apuradas, sin tener en cuenta estudios preparados con antelación o a una estrategia de energía nacional general. El 27 de marzo de 2018, la FGEG reiteró su llamamiento en contra de la privatización del sector de la producción de electricidad. Más tarde, el 26 de febrero de 2020, unos meses antes de que la UGTT bloqueara la central eléctrica de Tataouine, el Gobierno emitió un decreto para autorizar la creación de empresas que produzcan su propia electricidad a partir de energías renovables y para definir las condiciones para el transporte de electricidad y la venta de energía excedentaria a STEG. A continuación, el secretario general de la FGEG expresó la oposición categórica de la Federación a la privatización de la producción de electricidad en Túnez. La FGEG afirmó que estas políticas allanaban el camino para la inversión privada y extranjera y favorecían el lucro frente al servicio público (STEG). La FGEG había afirmado que se opondría a esta orientación debido a que la producción de electricidad por particulares y su venta directa a los consumidores perturbaría la red de electricidad y tendría un efecto negativo en la distribución de electricidad, haciéndola inaccesible a determinadas categorías de la población. El sindicato también rechaza la mercantilización de la electricidad, que afecta a la seguridad nacional y el estatus público de STEG.
Con respecto a los recursos humanos y el desarrollo de competencias, Túnez está aplicando un régimen de formación en el sector de la energía, que se ha adaptado a las energías renovables. Para ello, se han formulado programas académicos y profesionales impartidos en universidades públicas y privadas, entre ellas facultades de ingeniería. La Agencia Nacional de Gestión de la Energía (ANME) también ha comenzado a ofrecer programas de formación y certificación. Estos esfuerzos han tenido como consecuencia el desarrollo de recursos humanos capaces de brindar a las empresas las competencias necesarias para ayudar a llevar a cabo programas nacionales de energía renovable más «competitivos» (es decir, menos costosos). Sin embargo, las competencias y los conocimientos especializados locales no son suficientes para que las empresas conciban, implementen y mantengan proyectos de centrales de energía solar y eólica de gran escala. Además, el estancamiento del parque eólico en Bizerte desde 2012 ha provocado la desintegración de los conocimientos especializados adquiridos anteriormente.41 Al mismo tiempo, han surgido una serie de operadores que dan sustancia y estructura al sector de energías renovables en desarrollo, como instituciones gubernamentales, fabricantes y proveedores de equipamiento, empresas de instalación y mantenimiento, agencias de diseño, etcétera. Además, sobre la base de su experiencia industrial anterior, Túnez tiene la capacidad para desarrollar alianzas con fabricantes extranjeros para producir equipamiento de energías renovables. De hecho, con respecto a la energía fotovoltaica, empresas nacionales se dedican a ensamblar módulos importados de China, Alemania, Japón, Italia, España y Francia.
En el caso de las turbinas eólicas, hay un fuerte potencial para la integración industrial: la empresa privada tunecina SOCOMENIN42 –que originalmente se especializaba en la construcción de metal– está produciendo torres de turbinas eólicas y la industria local también es capaz de fabricar componentes de turbinas en los sectores industriales mecánico, eléctrico y electrónico, incluido mediante la adaptación de la línea de producción, cuando procede. Además, las empresas nacionales pueden desarrollar actividades de logística, transporte, construcción, explotación y mantenimiento conexas. Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el sector de fabricación de energía renovable en Túnez sigue siendo incapaz de apoyar el desarrollo de proyectos de mayor magnitud. Túnez carece de determinadas materias primas y tecnologías intermedias que son fundamentales para el desarrollo de esos proyectos, a saber: sílice, células fotovoltaicas, cables eléctricos, alternadores para turbinas eólicas y controladores de turbinas eólicas.43 El equipamiento y las tecnologías intermedias que no se producen localmente deben importarse, por lo que se genera dependencia de proveedores extranjeros. De hecho, la realidad es que este sector ha crecido hasta ahora en gran medida como consecuencia de los programas de instalación residencial de energía fotovoltaica, y el 90 por ciento de las empresas del sector de la energía renovable de Túnez se dedican al subsector de la energía fotovoltaica. Como consecuencia de ello, el mercado se ha desarrollado en gran medida en el ámbito de la instalación de paneles fotovoltaicos. Según las conclusiones preliminares de un estudio de la GIZ realizado en 2019, de 150 empresas del sector, más del 85 por ciento se encargaban de la instalación, una tercera parte eran proveedoras de componentes de energía fotovoltaica y 20 eran agencias de diseño, mientras que había tan solo dos desarrolladores de proyectos, dos fabricantes de paneles fotovoltaicos y una agencia de capacitación. Además, si analizamos los llamados a ofertas y licitación relacionados con autorizaciones y concesiones de energía renovable entre 2017 y 2019, llegamos a la conclusión de que las empresas de desarrollo estaban apenas surgiendo en ese momento.44
Asimismo, a pesar de que existen algunos actores nacionales, la disposición de Túnez de atraer inversores extranjeros tiende a excluir a empresas locales y desarrolladores tunecinos: por ejemplo, el Gobierno prioriza a las empresas extranjeras con experiencia en llevar a cabo proyectos de la misma escala con la misma tecnología.45 De hecho, la selección de proyectos se basa en la experiencia anterior del desarrollador o sus subcontratistas y en la coherencia y viabilidad del proyecto que, en los hechos, da prioridad a inversores extranjeros de países que están a la vanguardia del desarrollo de proyectos de energía renovable y tienen recursos financieros más sólidos.46
En el marco del sistema de autorización (proyectos de 10 MW), de los 22 proyectos que se beneficiaron de un acuerdo, en principio después de las tres rondas de llamados a licitación entre 2017 y 2019, tan solo la mitad tienen líderes de proyecto tunecinos y tan solo cuatro proyectos son liderados exclusivamente por empresas de Túnez. En contraste, cinco proyectos involucran exclusivamente a empresas francesas y tres a empresas alemanas.47 En lo que respecta a las concesiones para la producción de energía solar, los cinco proyectos (por un total de 500 MW) fueron adjudicados a empresas extranjeras. La empresa noruega SCATEC Solar ganó licitaciones de tres proyectos, por un total de 300 MW.48
Por lo tanto, si bien el sector de energía renovable de Túnez tiene algunos activos para el desarrollo de proyectos locales, sigue siendo muy débil para llevar a cabo los proyectos de gran escala previstos en el contexto actual. Es así que, para disminuir su dependencia, Túnez debería promover proyectos de pequeña escala a nivel de los hogares o la comunidad que se adapten mejor a los conocimientos locales y sean menos intensivos en cuanto a los requisitos de capital y conocimientos.
Para asegurar que el desarrollo de energía renovable en Túnez sea beneficioso para la economía local, se aprobaron varias leyes y decretos que sucedieron a la Ley de 2015, como, por ejemplo, legislación para crear un marco de incentivos a las inversiones en energías renovables. La Ley 2016-71, de fecha 30 de septiembre de 2016, sobre las inversiones en el campo de las energías renovables y el posterior decreto gubernamental núm. 2017-389, de 9 de marzo de 2017, relativo a los incentivos financieros alientan el desarrollo regional y la generación de empleo local a través de proyectos de energía renovable. Estas leyes y decretos también generan beneficios fiscales para alentar a las empresas a invertir en regiones marginadas49 y reinvertir parte de sus ganancias.50 Sin embargo, varios desarrolladores e inversores han afrontado dificultades para hallar financiación y han señalado algunos desafíos normativos y burocráticos para participar en llamados a licitación (también vinculados con la pluralidad de instituciones involucradas).51
Los incentivos fiscales y financieros procuran llevar desarrollo a regiones marginadas, que es donde se encuentran la mayoría de los proyectos de energía renovable.52 Sin embargo, se debe evaluar el desarrollo eficaz de esas regiones específicas, por ejemplo, al tener en cuenta el riesgo de despojo de las comunidades. De hecho, cuando se analiza la lista de empresas elegibles para instalar paneles solares en el marco del proyecto Prosol Elec (para fines de autoproducción),53 se destacan empresas que se encuentran en regiones más desarrolladas. De las 380 empresas tunecinas, tan solo 40 se encuentran en regiones específicas.54 La mayoría de las empresas se encuentran en las zonas de la capital, Túnez, y Sfax.55 Ello significa que las regiones más desarrolladas están obteniendo la mayoría de los beneficios del desarrollo de este sector al acumular más ganancias y generar más empleo, a expensas de otras regiones que lo necesitan más.
Para realizar una estimación precisa de la creación de empleos, se debe tener en cuenta tanto el empleo directo como el indirecto. En el caso de los proyectos de energía renovable, los empleos directos abarcan actividades en los ámbitos de la producción de energía, instalación y construcción, y mantenimiento, mientras que los empleos indirectos incluyen las ventas, la ingeniería e investigación y la capacitación, entre otros. El pronóstico de la creación de empleo en el campo de la energía renovable es de alrededor de 3 000 empleos por 1 000 MW producidos anualmente con energía solar fotovoltaica. El número de empleos adicionales para todo el sector de energía renovable en Túnez se estima entre 7 000 y 20 000.56
Sin embargo, la mayor parte de esos empleos no son de largo plazo, dado que la mayoría son necesarios únicamente para la fase inicial y de construcción de los proyectos, que dura apenas unos años (en promedio cinco empleos temporales en esta etapa para 1 MW de energía renovable), mientras que el mantenimiento de proyectos requiere muy pocos empleados (un promedio que disminuye a dos empleos sostenibles por 1 MW principalmente en el ámbito del mantenimiento).57 Por lo tanto, los proyectos de energía eólica y solar fotovoltaica de gran escala quizá no sean los más adecuados para crear numerosas oportunidades de empleo a largo plazo. Además, en la creación de empleo se debe estimular a todas las ramas del sector. En este sentido, la producción local de tecnologías necesarias para proyectos de energía renovable ofrecería un potencial sólido para la creación de nuevos empleos, dado que la baja dependencia de las importaciones implica más empleo.58
Del mismo modo, a pesar de que oficialmente se han centrado esfuerzos en las regiones marginadas y la generación de empleo local, puede haber un riesgo de que el marco actual termine acaparando tierra en las zonas menos desarrolladas para explotar los recursos renovables allí, sin compensar adecuadamente a las comunidades locales y manteniendo una dinámica interna colonial.59
En la visión estratégica del sector energético adoptada por el Gobierno en 2018, se promueven oficialmente la distribución justa de la energía y la buena gobernanza mediante la garantía del acceso justo a la energía en todas las regiones y en las mejores condiciones, la formulación de una política de responsabilidad social, la creación de una autoridad normativa y la aplicación de un proceso más transparente.60
Además, en virtud de la Ley 2015-12, la primera medida necesaria para que un proyecto de producción de electricidad utilice energía renovable, en el marco del sistema de autorización, es llevar a cabo un estudio de viabilidad. Este estudio deberá incluir evaluaciones de impacto ambiental y social. El estudio de impacto ambiental debe estar a cargo de una empresa consultora y deberá contener al menos una caracterización del sitio y una descripción básica de su condición inicial, así como una descripción de las zonas aledañas, una estimación de los impactos futuros del proyecto en la flora y fauna locales y un cálculo del impacto visual y acústico.61 No obstante, a pesar de este marco, las medidas sociales y ambientales no parecen respetarse en todos los casos.
En el año 2000 se creó el primer proyecto de turbina eólica en Túnez a alrededor de 70 kilómetros de la capital, en el noreste del país, y posteriormente hubo otras fases de instalación en 2003 y 2009. Esta central de energía renovable, que incluye alrededor de 40 turbinas eólicas, suministra electricidad a 50 000 tunecinos. Sin embargo, en Borj Salhi, la localidad en la cual se llevó a cabo la ampliación de 2009, los habitantes no se están beneficiando de una conexión a la red de alto voltaje, no pueden acceder a los contadores de electricidad de STEG y su red eléctrica deteriorada experimenta cortes frecuentes en el suministro de electricidad. Durante más de 10 años, la localidad vecina ha denunciado este proyecto de central eléctrica, que es propiedad de STEG. De hecho, la ampliación de 2009 provocó una movilización social de los habitantes que vivían cerca de la central. La proximidad de las turbinas eólicas es uno de los primeros motivos de descontento: la turbina más cercana se encuentra a menos de 50 metros de distancia de una residencia, lo que provoca el malestar de los habitantes locales, especialmente debido a los efectos del ruido constante en su salud, que también afecta a los animales. Desde una perspectiva del impacto ambiental, las modificaciones al paisaje han provocado la erosión del suelo y la muerte regresiva de olivares. Otros problemas mencionados por los habitantes locales es la falta de mantenimiento de las turbinas eólicas por parte de STEG, que provoca accidentes técnicos.
Uno de los principales motivos de descontento es la ausencia de un proceso de decisiones inclusivo, que tuviera en cuenta las consecuencias para la tierra y los habitantes, y asegurara su propiedad del proyecto. Tras la última reunión de negociación celebrada en marzo de 2021 entre los habitantes locales y STEG, la empresa anunció que estaba «pronta para asumir su plena responsabilidad y poner fin a este conflicto de 10 años». Sin embargo, el caso sigue pendiente y no se han adoptado otras medidas desde entonces.62
El ejemplo de la localidad de Borj Salhi demuestra que la sensibilización, la participación y los derechos de las comunidades locales, y la sostenibilidad ambiental aún no están garantizados frente a otros intereses. Se debería dar un estrecho seguimiento a los impactos de futuros proyectos en los derechos sociales y ambientales de las comunidades locales, tanto en el discurso como en la práctica.
Este panorama general de acontecimientos en el sector de energía renovable en Túnez destaca varias incompatibilidades con un modelo de transición justa. En primer lugar, identificamos límites relacionados con la adopción de decisiones no democráticas de una serie de actores no nacionales y la ausencia de consulta a otras partes interesadas (como la UGTT o las comunidades locales). Ello dio lugar a la introducción de la Ley de 2015, que promueve la privatización en la forma de asociaciones público-privadas, entre otras, que ha consolidado a Túnez en el programa neoliberal mundial de desarrollo de energía renovable. Esto ha allanado el camino para iniciativas neocoloniales, como Desertec y Tunur, que impiden el control gubernamental respecto de proyectos de energía renovable y, por añadidura, niega la soberanía de los tunecinos respecto de sus propios recursos. Además, este camino refuerza la dependencia financiera y de conocimientos de actores extranjeros mediante inversiones extranjeras directas e importación de tecnología, en lugar de que Túnez invierta en soberanía energética mediante el desarrollo local del sector de energía renovable. Ello significa que la estrategia actual de largo plazo adoptada por los sucesivos gobiernos en los últimos diez años, al invertir en asociaciones público-privadas en lugar de servicios públicos, se ha centrado más en atraer inversores privados (y especialmente extranjeros) y asegurar sus ganancias –a pesar de la carga financiera de largo plazo que ello puede provocar– que en promover el desarrollo local. Como consecuencia de ello, los derechos de las comunidades se pasan por alto, lo cual tiene repercusiones en aspectos desde el acceso inadecuado a electricidad hasta el despojo de la tierra, específicamente para personas en regiones ya marginadas.
Este marco sigue favoreciendo a actores de regiones relativamente privilegiadas, mientras que las zonas empobrecidas siguen siendo marginadas y despojadas de sus recursos. Parecería que, una vez más, la mayoría de las dinámicas son cortoplacistas y están enfocadas en el lucro, lo cual explica por qué las disposiciones sobre la protección del medio ambiente natural son insuficientes. Mientras se da prioridad a la realización de grandes proyectos a toda costa, no se presta suficiente atención a las necesidades locales y al medio ambiente en el que se establecen esos proyectos, ni a las condiciones necesarias para su integración en la economía nacional. A pesar de la falta de acceso a información y el insuficiente trabajo de investigación y de campo (que podría producir mayores conocimientos sobre quién es propietario de qué y quiénes se benefician o perjudican), en algunos casos, como el de Borj Salhi, se ponen de manifiesto las profundas deficiencias del marco actual, lo cual significa que puede haber ejemplos similares que podría haber ejemplos similares que aún no han llamado la atención de la población.
Desde una perspectiva local, una transición justa brindaría a los hogares y las comunidades los medios para producir su propia electricidad sobre la base de proyectos de energía fotovoltaica de pequeña escala, que reducirían las necesidades de capital y conocimientos y promoverían el desarrollo de actores locales que generan empleo. A nivel mundial, muchos actores de la sociedad civil han llevado a cabo una fase de remunicipalización –es decir, reivindicar la propiedad pública de los servicios– para establecer servicios públicos «comunitarios y conscientes del clima» al recuperar el control de los recursos locales. Por lo tanto, se debe evitar la privatización a toda costa.63 Los Gobiernos locales podrían promover la instalación de energía solar fotovoltaica de pequeña escala por empresas locales a fin de evitar la intensificación de las desigualdades regionales. La gestión de estos proyectos a nivel local también otorgaría más derechos y poder a las comunidades locales para controlar y supervisar los medios de producción en el sector de la energía.
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