En los últimos años, el sector eléctrico de Sudán ha estado en crisis: el 60 por ciento de la población sudanesa vive sin electricidad. ¿Cuál es el camino a seguir hacia una solución urgente, sostenible y factible?
Illustration by Othman Selmi
En los últimos años1 el sector de la electricidad en Sudán ha estado en crisis: el 60 por ciento de la población sudanesa vive sin electricidad, mientras que millones de sudaneses sufren interrupciones constantes del suministro de energía, dado que la capacidad eléctrica disponible apenas cubre el 60 por ciento de la demanda.2 Los aumentos constantes de las tarifas, de hasta un 13 000 por ciento para algunos grupos sociales, han exacerbado la crisis.
La situación se ha deteriorado como consecuencia de varios factores relacionados con la oferta y la demanda. Para investigar este contexto es preciso identificar las transformaciones políticas clave —que involucran tanto a Gobiernos civiles como militares—que han ocurrido a lo largo de la historia moderna de Sudán, así como las políticas energéticas de la era colonial, y abordar los cambios posteriores de largo plazo en el sector de la energía. En el presente artículo también investigamos el grado de vulnerabilidad ambiental de la producción y el consumo de energía en Sudán, además de su vínculo con una transición energética sostenible. Por último, el presente documento intenta interrogar el papel del sector de la energía en satisfacer las reivindicaciones políticas de la gloriosa revolución sudanesa de diciembre de 2018: libertad, paz y justicia.
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Las dos fuentes principales de generación de energía en Sudán son la energía hidroeléctrica y la energía geotérmica, cada una produce alrededor del 50 por ciento de la capacidad actual de 3,5 gigavatios.3 Según cálculos de 2018, tan sólo un 32 por ciento de la población sudanesa, en su mayoría concentrada en espacios urbanos, está conectada a la red nacional. Esta distribución geográfica desigual excluye a los cinco estados federales de Darfur y la región de Kordofán del Sur, cuyas áreas metropolitanas son abastecidas por las redes locales que funcionan durante un promedio de seis horas al día.4 Estos son los mismos lugares que experimentan conflictos frecuentes —una situación que se ha visto afectada en gran medida por el desarrollo históricamente desigual—.
Desde la era colonial, Sudán se ha caracterizado por una profunda desigualdad en materia de desarrollo, vinculada con la diversidad cultural del país. Esa diversidad ocasionó la separación de las regiones del norte de las del sur del país, incluidas las zonas de Darfur, Kordofán y Nilo Azul,5 de conformidad con la ley de «distritos cerrados». Hasta 1946, esta ley excluyó a grandes zonas y grupos de población diversos del desarrollo socioeconómico del resto del país hasta 1946. En 1955, justo antes de la declaración de la independencia, estalló la guerra entre el sur y el norte de Sudán. La gran desigualdad en materia de desarrollo en todo el país y el monopolio de poder del norte fueron algunas de las causas principales del conflicto.
Las políticas coloniales no se detuvieron después de la independencia. El conflicto se agravó y dejó de ser un conflicto en el que la participación del Gobierno había sido limitada, para convertirse en uno de carácter explícitamente religioso tras el primer golpe militar en 1958.6 Este régimen alcanzó su punto culminante durante el «gobierno de salvación»7 militar que gobernó el país entre 1989 y 2019. Durante este periodo, los dirigentes militares del país introdujeron lo que a nivel local se conoce como el «Triángulo de Hamdi», que abarca zonas de Dunqulah, al-Abyad y Sennar, el núcleo de sus políticas de desarrollo. Como consecuencia de estas políticas, el desarrollo se concentró en una zona geográficamente limitada que, por un lado, es culturalmente homogénea y, por otro, facilitó la formación de una alianza árabe/islámica que tenía la finalidad de sentar las bases de un Estado homogéneo capaz de funcionar de manera eficaz incluso después de las divisiones geográficas. Por consiguiente, el Gobierno utilizaba estas políticas como forma de encubrimiento ideológico sobre la base de la marginación del desarrollo, mientras Sudán atravesaba divisiones culturales y religiosas.8 Durante este periodo la energía fue uno de los servicios más importantes que brindaba el Estado y, por lo tanto, era inherentemente político, ya que servía para perpetuar el poder de las autoridades militares del país.
Los proyectos de represas hidroeléctricas en Sudán son otro legado colonial que sigue afectando al sector de la energía. Un pantallazo a la historia de la construcción de represas permite constatar su vínculo con el colonialismo anglo-egipcio en Sudán. Por ejemplo, los estudios de la Segunda Catarata del Nilo comenzaron en 1897, es decir, antes de que los colonos británicos ingresaran a Jártum. Ello pone de manifiesto la posición central de la estrategia de poder colonial de controlar las aguas del Nilo. Desde la fase inicial del colonialismo se llevaron a cabo estudios preparatorios sobre las cataratas y en 1904 se elaboró una estrategia detallada. Estos estudios se llevaron a cabo de conformidad con las prioridades coloniales del momento, que se centraban en almacenar agua para beneficiar a la agricultura en expansión en Egipto y luego en Sudán, a fin de brindar productos agrícolas a bajo precio a los colonizadores.
Se contrató a Sir William Garstin, un científico de renombre que estudió la hidrología del Nilo y tenía una larga trayectoria en India y Egipto, para que investigara las opciones de almacenamiento de agua en el Nilo. Garstin fue la primera persona que conceptualizó la construcción de represas en el río Albert (ubicado en Uganda y que llega a la República Democrática del Congo) y el canal Jonglei en Sudán del Sur. Garstin señaló la necesidad de construir una represa en el río Tana en Etiopía, así como una represa en el río Atbarae en Sudán, para regular el flujo del agua del Nilo. También destacó la posibilidad de beneficiarse de las tierras entre el Nilo Azul y el Nilo Blanco mediante el Proyecto Gezira en Sudán. Para lograrlo, Garstin propuso construir el embalse de Sennar en Sudán. Su informe, publicado en 1904, contenía propuestas diversas, incluida la iniciación de proyectos en Egipto.9 Queda claro, entonces, que el almacenamiento de agua para el beneficio de Egipto fue una de las motivaciones del proyecto colonial británico en Sudán.
El proyecto colonial de expansión agrícola en Egipto consistía en preservar el agua y proteger al país de inundaciones, especialmente después de las ocurridas entre 1945 y 1946.10 Ello figura en el informe de 1946 sobre el mantenimiento del Nilo, que contenía una discusión detallada sobre el almacenamiento de las aguas del Nilo mediante embalses. Además, un informe de 1953 titulado «Control of the Nile Waters» y un informe de 1954 de H. A. Morris, asesor de irrigación del Gobierno sudanés,11 aludían brevemente a la producción de energía posible y prevista para el Nilo. De modo similar, en documentos oficiales de la Unidad de Implementación de Represas de Sudán se aclaraba que, desde la década de 1940, la empresa colonial había formulado planes para preservar el agua para beneficio de Egipto y que la estrategia había cambiado: en vez de construir la represa de Merowe en Sudán, el plan era crear la represa de Asuán como forma de garantizar la presencia de la empresa en territorio egipcio.12 Ese cambio de objetivo de construir represas de la preservación del agua para beneficio de Egipto a la producción de energía comenzó a cristalizarse después del informe de 1983 del Banco Mundial, en el que se detallan las posibilidades de utilizar las represas propuestas para producir energía.13 En ello se basaron los estudios del «Gobierno de salvación» (1989-2019) a partir de entonces, cuando cambió el enfoque de todos sus proyectos para centrarse únicamente en la producción de energía.
La visión general para la explotación óptima de las aguas del Nilo se desarrolló de conformidad con las prioridades de los colonizadores en ese momento, es decir, el almacenamiento del agua para garantizar la expansión agrícola en Egipto, tras el fracaso de todas las medidas adoptadas anteriormente.14 No obstante, los proyectos propuestos más recientemente por Gobiernos nacionales, específicamente los relacionados con represas durante el régimen de Omar Al Bashir, no difieren en gran medida de la visión colonial propuesta en el informe de Garstin.
La principal transformación de estos planes en la segunda mitad del siglo XX fue el cambio del objetivo principal declarado, que pasó de ser la explotación de las aguas del Nilo para su almacenamiento con el fin de expandir la agricultura (para beneficio de Egipto), a la construcción de represas para producir energía y, de ese modo, alcanzar objetivos de desarrollo. Es así que los viejos proyectos coloniales se enmascararon como desarrollo, con la promesa de producir energía. Sin embargo, estas promesas no se cumplirían ni en la teoría ni en la práctica.
En su primera etapa, el periodo del régimen de Al Bashir fue asociado con el aislacionismo y el bloqueo económico, que disminuyeron drásticamente las posibilidades de expandir los servicios. Poco después, a comienzos de la década de 2000, se descubrió petróleo en Sudán y, al mismo tiempo, se firmó un acuerdo político con los principales movimientos y partidos políticos. La combinación de estos acontecimientos brindó una derivación económica que se reflejó en la prestación de servicios diversos, especialmente en el sector de la energía. No obstante, este periodo tuvo sus desafíos políticos, como la gestión de la fase de transición posterior al acuerdo. En aquel entonces, la prioridad del Gobierno era la supervivencia del régimen de Al Bashir y, por añadidura, del sistema del Islam político en Sudán. Ello se vio reflejado en las medidas energéticas del Gobierno, que desempeñaron una función política.
La estrategia de supervivencia quedó patente en el intento del Gobierno de Al Bashir a comienzos del siglo XXI de movilizar redes comunitarias con fines políticos. Esta iniciativa, que fue uno de los mayores proyectos políticos jamás vistos en Sudán, intentó transformar las operaciones de producción y distribución de energía en el centro del país, es decir, el Triángulo de Hamdi. Al ampliar la red de suministro eléctrico que abastece al sector residencial en esta zona, el Gobierno intentó obtener apoyo político. Como parte de esta iniciativa, la represa de Merowe fue publicitada como una salvación que sacaría a Sudán de la oscuridad y lo llevaría hacia la luz y el desarrollo. Al Bashir destacó esto en su discurso de inauguración de la represa: «La represa Merowe es el proyecto del siglo, el proyecto del comienzo del fin de la pobreza y el proyecto del lanzamiento del Gran Estado sudanés».15
El Gobierno de Al Bashir presentó la represa de Merowe como un importante proyecto de desarrollo. De hecho, el propio Al Bashir intentó publicitar el proyecto en la ceremonia de apertura como respuesta al Memorando de la Corte Penal Internacional de 2009. En el mismo discurso de inauguración de la represa, Al Bashir declaró: «Mañana emitirán un fallo y después emitirán un segundo y un tercer fallo, y la gente no les prestará atención. Ellos estarán preocupados con sus fallos y nosotros nos seguiremos desarrollando».16 En el momento, el eslogan de los seguidores de Al Bashir era «la represa es la respuesta».17 Sin embargo, la bruma del discurso desarrollista se disipó rápidamente cuando se pusieron en evidencia las crecientes interrupciones y el aumento de los costos del suministro de electricidad.
Mientras el Gobierno sudanés se centraba en la construcción y las operaciones de comercialización a empresas favorables al Gobierno, los costos de construcción aumentaron como consecuencia de la creciente corrupción y nepotismo, y la falta de supervisión. Ello generó una deuda exorbitante —de 3 000 millones de dólares— relacionada con la construcción de la represa de Merowe, mientras que su capacidad de generación de energía eléctrica disminuyó en comparación con la promesa inicial. Durante su inauguración se había proclamado que la represa produciría 1 250 megavatios; sin embargo, su capacidad real disminuyó a menos de 600 megavatios.18
La falta de transparencia en torno al proyecto de la represa fue un factor decisivo en el aumento de los costos ambientales. El Gobierno asignó los aspectos relacionados con la ingeniería de la obra a Lahmeyer International, una empresa alemana que había estado involucrada en casos de corrupción relacionados con proyectos de agua en las tierras altas de Lesotho en el sur de África,19 como consecuencia de lo cual el Banco Mundial suspendió su relación con la empresa durante siete años. En Sudán, Lahmeyer recibió fondos de partes que prácticamente nunca priorizaban la transparencia. La empresa siguió operando como consultora de ingeniería de otras represas e incluso amplió su trabajo durante el «Gobierno de salvación».20 Durante la construcción de la represa de Merowe, con la orientación de Lahmeyer, se cometieron infracciones de estudios ambientales. Dichos estudios no fueron aprobados para la represa hasta 2007. Un informe sobre la situación ambiental en Sudán, que se publicó después del conflicto armado que tuvo lugar entre 1983 y 2005, dejó en claro que el Gobierno no cumplía sus propias normas legales en el proceso de aprobación de estudios de impacto ambiental.21 El informe describía cómo los estudios que se presentaron a las autoridades sudanesas competentes no habían sido aprobados porque carecían de elementos de integridad básicos. Ello presionó a los financiadores a que dejaran de enviar financiación a proyectos conexos. Como consecuencia, el Gobierno destituyó al ministro y a todos los departamentos involucrados en la aprobación de los informes de impacto ambiental. Estos informes fueron aprobados apenas una semana después de que se nombrara a los nuevos departamentos que sustituyeron a los que habían sido destituidos. Esto demuestra que la represa de Merowe era de enorme importancia. Además, demuestra la falta de atención a los costos sociales y ambientales de la construcción de represas, como las crecientes tasas de evaporación. De hecho, las tasas de evaporación de la represa de Merowe22 son de alrededor de 1 500 millones de metros cúbicos de agua. Ello se suma al aumento general del número de lagos artificiales en Sudán, que tiene impactos evidentes en los índices de producción de cultivos básicos y huertas en zonas del norte. La represa también ha contribuido al desplazamiento de decenas de miles de personas y a la pérdida de sus medios de subsistencia.23
Unos años más tarde, en 2013, se anunció que se había finalizado una operación para aumentar la altura de la represa de Roseires. Esta represa está ubicada en el estado de Nilo Azul, alrededor de 550 km al sureste de Jártum. Posteriormente, en 2017, se finalizaron las represas de Alto Atbara y Setit, en los estados de Kassala y Gadarif, a alrededor de 460 km al este de Jártum. En teoría, estas dos represas producen 280 y 320 megavatios, respectivamente. Se han construido diversos proyectos en Sudán con préstamos del Golfo Pérsico y China. Sin embargo, muchos especialistas han cuestionado la utilidad de esa financiación para proyectos hidroeléctricos. Con respecto a China, se afirma que el país otorga préstamos a Sudán a cambio de que se contrate a empresas públicas chinas para construir represas en Sudán. Con respecto a los países del Golfo, se sostiene que otorgan préstamos a cambio de tierra fértil, como forma de abordar sus propios problemas de inseguridad alimentaria.24
La financiación basada en préstamos es uno de los principales problemas que afrontan los proyectos de producción de energía, especialmente las represas. En lugar de movilizar los recursos de los países anfitriones mediante la financiación generada por una política tributaria progresiva, la creación de sociedades que cotizan en la bolsa y la provisión de oportunidades a la población afectada con el fin de contribuir a proyectos y soluciones que garanticen una amplia participación y beneficios, estos proyectos son financiados mediante préstamos que no solo reducen la soberanía nacional en relación con proyectos estratégicos, sino que además aumentan la carga de la deuda.
Proyectos como la represa de Merowe, el aumento del nivel del embalse de Roseires y la construcción de las represas del Alto Atbara y Setit son ejemplos claros de estas dinámicas. Empresas chinas obtuvieron contratos de construcción para estos proyectos, mientras que Arabia Saudita adquirió más de 420 000 hectáreas de tierra sudanesa por un periodo de 99 años. Esta adquisición de tierra iguala la superficie total del proyecto de Alto Atbara, que se ubica en tierras fértiles que Arabia Saudita desea explotar como parte de un proyecto para brindar seguridad alimentaria a su país.25 Los habitantes de esta zona fueron desplazados forzosamente de sus tierras, por lo cual recibieron una compensación injusta: quienes eran propietarios de menos de 42 000 metros cuadrados de tierras recibían como compensación una parcela de 300 metros cuadrados, y quienes eran propietarios de más de 42 000 metros cuadrados eran compensados mediante dos parcelas residenciales de una superficie total de 600 metros cuadrados.26 Es así que, además de que aproximadamente 700 000 ciudadanos fueron desplazados forzosamente de sus hogares, la población de la zona perdió sus tierras agrícolas y los pastoralistas perdieron los caminos de pastoreo natural utilizados por más de 7 millones de cabezas de ganado.27
La ganancia energética de estos proyectos hidroeléctricos es baja en comparación con sus enormes costos económicos, sociales y ambientales. Estos proyectos han exacerbado el desarrollo desigual, dado que han acarreado la pérdida de los medios tradicionales de subsistencia para una gran porción de la población. Al mismo tiempo, las zonas más cercanas a estas represas, como las localidades de El Buhaira y El Azaza, cerca del embalse de Roseires, y la mayoría de las aldeas en la ribera del río Atbara no tienen electricidad ni acceso habitual a agua. Por lo tanto, estos proyectos hidroeléctricos crean zonas de sacrificio en aras del «desarrollo» y acumulación capitalista en otros espacios. Ello contribuye a reproducir la desigualdad en el desarrollo, profundiza la desigualdad histórica y aumenta el conflicto en diversos grados y formas.
Además de negar acceso a la red nacional a más del 60 por ciento de la población sudanesa, los aumentos relativamente elevados de los niveles de consumo anual ensancharon la brecha en el suministro nacional. Como consecuencia de ello, el sector de la energía estaba sometido a presiones para brindar más capacidad eléctrica. Estas presiones se abordaron mediante la construcción de nuevas centrales térmicas, que utilizan una gran cantidad de combustibles importados: se añadieron más de 1 500 megavatios térmicos entre 2008 y 2019. En 2017 se estimó que se gastaron 1 300 millones de dólares en combustible, por lo que el apoyo del Gobierno al sector alcanzó el 15 por ciento de los gastos del Estado.28 Estas plantas provocan emisiones considerables, de alrededor de 6,25 millones de toneladas de dióxido de carbono.
La velocidad y el costo inicial relativamente bajo de estas nuevas centrales térmicas, y su contribución a la capacidad eléctrica nacional, han tendido a oscurecer los desafíos operativos considerables que afronta el país, que perdió más del 75 por ciento de sus reservas de petróleo y sus ganancias conexas tras la secesión de Sudán del Sur en 2011. Este acontecimiento hizo que Sudán dependiera más del combustible importado y lo expuso a tipos de cambio inestables y al aumento del índice de inflación. Además de la suba de los precios de la electricidad, la expansión de la producción de energía térmica no tuvo en cuenta el impacto negativo de esta forma de producción, que provoca un aumento considerable de las emisiones de gases de efecto invernadero.
A pesar de la presencia de estos proyectos de energía térmica, las opciones de generación de energía hidroeléctrica siguen siendo una parte central de los planes de suministro de electricidad en Sudán. El régimen de salvación29 expresó en reiteradas ocasiones su intención de construir un grupo de grandes represas en el río Nilo al norte de Jártum, en las zonas de Dal, Kajbar y Al Sheraik, ubicadas en la segunda, tercera y quinta cataratas en el norte de Sudán. Las represas tendrían una capacidad operativa combinada de 990 megavatios. Estas represas se añadirían a los diversos proyectos desarrollados en Daqash, Mukrat, Sheri y Sablouka.30 Sin embargo, estos proyectos afrontan la oposición de las poblaciones locales de estas zonas, que opinan que no serán útiles y que inundarán la mayor parte de los espacios residenciales, agrícolas y arqueológicos desde el norte de Jártum hasta Wadi Halfa. Las poblaciones locales también se oponen a los proyectos debido a sus costos elevados en relación con las escasas ganancias que aportan. La tarea de comercializar proyectos de energía hidroeléctrica como una solución entra en conflicto con la realidad de la construcción de la represa Renaissance de Etiopía, que cambiará la naturaleza del Nilo y ayudará a estabilizar el flujo de agua a lo largo del año. Ello no solo hará que estos proyectos sean técnicamente inútiles, sino que además planteará dificultades que harán que su aplicación sea poco realista.
En resumen, todos estos factores hacen que el plan del sector de la electricidad, que intenta generar un 80 por ciento del suministro eléctrico para 2031, sea un objetivo ambicioso y poco realista.31 Además de la brecha de capacidad disponible, el costo significativo de ampliar las redes de transmisión y distribución implica que un gran segmento de la población actualmente quede sin suministro de electricidad. Ello se debe a que las líneas de suministro eléctrico están concentradas en el centro y el norte del país, que es el centro histórico de poder económico y político de Sudán.
Sudán y otros países de África subsahariana tienen algunas características en común, como la disminución de las tasas de electrificación y la densidad de población, y el hecho de que estos países no han logrado crear industrias y mercados prósperos a partir de alternativas energéticas. Sin embargo, a diferencia de esos países, la situación de Sudán se debe en parte al aislamiento internacional al que se ha sometido al régimen de Al Bashir como consecuencia de las sanciones de Estados Unidos. Por ejemplo, en comparación con Tanzanía,32 que cuenta con 109 plantas solares aisladas, con una capacidad total de 158 megavatios, Sudán tiene tan solo una planta, con una capacidad que no supera los 5 megavatios. La primera iniciativa de energía solar en Sudán data de 2014 y consistió en poner a prueba el modelo de sistemas de energía solar para viviendas, mediante el cual hogares individuales reciben sistemas de energía solar en cuotas, en cooperación con bancos locales. La iniciativa estuvo destinada en un principio a 100 usuarios con una capacidad de 100 vatios por usuario (el objetivo es alcanzar una capacidad total de 110 megavatios para 2031).33 Según el último informe de esta iniciativa, 1 500 hogares se beneficiaban de este servicio en 2018.34
Fue apenas en 2020 que se estableció la primera planta de energía solar de Sudán, en El Fasher, la capital del estado de Darfur del Norte y una de las ciudades más importantes de la región de Darfur.35 Esta central tiene una capacidad de 5 megavatios. Una serie de obstáculos ha impedido la finalización de una planta gemela en la ciudad de El Daein en Darfur, entre los que se incluyen problemas relacionados con financiación, retrasos en la entrega de materiales y equipamiento, y en algunos casos robo de equipamiento. Las dos plantas fueron financiadas por la Empresa Sudanesa de Generación de Energía Hidroeléctrica y Energía Renovable (SHG & REC), y su implementación está a cargo de la empresa privada local Top Gear.36
Mientras que la crisis que afecta actualmente al sector de la electricidad se remonta a la era de Al Bashir y su corrupción, el Gobierno de transición posterior a la revolución de 2018 la agravó, directa e indirectamente. La doctrina neoliberal del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) dictaron todas las reformas macroeconómicas aplicadas por el Gobierno de transición. Abdalla Hamdok, el ex primer ministro que anteriormente había trabajado en la Organización de las Naciones Unidas, no intentó resistir esta ola neoliberal y llegó a argumentar que estas reformas eran requisitos para el alivio de la deuda y para obtener nuevos préstamos y subvenciones.37 Además, la flotación de la libra sudanesa y el retiro de las subvenciones a los productos básicos provocaron que el valor oficial de la libra se desplomara frente al dólar. Su cotización actual es de 570 libras por dólar, frente a 55 libras por dólar en enero de 2021. La flotación de la libra también provocó el aumento masivo de los precios del combustible, de 27 libras a 675 libras por litro.38
Las formas directas en las cuales el Gobierno de transición desestabilizó el suministro de electricidad también están relacionadas con estas reformas económicas neoliberales, que estaban destinadas directamente al sector de la energía. La aplicación de estas reformas, que ocurrió en un momento crítico, fue objeto de mucha coordinación y planificación. Como consecuencia del fracaso del sector en este aspecto, los usuarios fueron víctimas de recomendaciones de reformas injustas y de su aplicación ineficiente. La situación empeoró tras el golpe de Estado del 25 de octubre de 2021, en respuesta al cual se suspendió toda la ayuda extranjera. Como consecuencia de ello, el tesoro del Estado ahora está bajo creciente presión y ha acelerado la aplicación del paquete de reformas fallidas.
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Una de las características más importantes de los años de explotación petrolera en Sudán (de 1999 a 2011) fue el cambio en el estilo de vida de la clase media urbana del país. La zona metropolitana de Jártum, la capital, donde vive el 20 por ciento de la población sudanesa (alrededor de 9 millones de personas)39 y donde se desarrollan las industrias, servicios y transacciones más importantes del país, consume el 60 por ciento de electricidad de Sudán, que también abastece a zonas residenciales. Allí, la arquitectura de los edificios residenciales resulta pertinente. La arquitectura tradicional que utiliza materiales terrestres e incorpora patios espaciosos y bien ventilados, adecuados para el clima desértico de Sudán, a menudo ha sido reemplazada por selvas de cemento de edificios verticales con mala ventilación, inspirados en la arquitectura de Dubái y de otras grandes ciudades de la región del Golfo Pérsico. Estas transformaciones arquitectónicas en la ciudad han provocado que un gran porcentaje de ciudadanos dependa por completo de unidades de aire acondicionado, que consumen un gran volumen de electricidad. Como consecuencia de ello, la demanda de electricidad en el verano duplica la del invierno. Sin embargo, a diferencia de Dubái, no existe legislación estricta ni instituciones que regulen la construcción de edificios ni la fabricación e importación de artefactos eléctricos. El consumo de electricidad de un hogar promedio en la zona metropolitana de Jártum es de 308 kilovatios al mes, casi seis veces el promedio de África subsahariana.40 Se considera que ello ofrece la posibilidad de mejorar la situación del sector energético.
Por un lado, estos índices elevados de consumo eléctrico urbano ejercen presión en el sector de la electricidad. Por otro, ejercen presión política sobre el Gobierno para que garantice un suministro más estable. De hecho, esta presión ha impulsado al sector a buscar soluciones de emergencia, como un aumento considerable de la capacidad de energía térmica, que el plan quinquenal de Al Bashir de 2018 intentaba producir. Este plan proponía aumentar la capacidad disponible en 8,7 gigavatios adicionales, de los cuales un 60 por ciento provendría de centrales térmicas. En el informe publicado a mediados de 2019, el Banco Mundial examinó este plan, evaluó la situación actual del sector de electricidad y propuso recomendaciones para su recuperación. El presente informe es ahora un punto de referencia para reformar el sector de la electricidad. A continuación se presentan los argumentos y ejes más importantes del informe.
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Las principales reformas propuestas en el informe del Banco Mundial pueden dividirse en tres elementos: el primero, el levantamiento de los subsidios a las tarifas de electricidad; el segundo, la combinación energética para garantizar la capacidad futura; y el tercero, la participación del sector privado.
Según el informe del Banco Mundial, las tarifas de electricidad en Sudán son las más bajas de África subsahariana, independientemente de los niveles de ingresos de los países comparados. El informe demuestra que las tarifas de electricidad representan entre el 1 y el 3 por ciento del ingreso mensual promedio de las familias, lo cual es compatible con la recomendación de que las tarifas no deberían exceder el 5 por ciento del ingreso mensual promedio de las familias. Sin embargo, esta recomendación no tiene en cuenta el hecho de que, en un país en el que más del 65 por ciento de la población está empleada en el sector informal, muchas familias no tienen un ingreso mensual promedio fijo. El informe del Banco Mundial añade además que gran parte del subsidio a las tarifas de electricidad ofrecido por el Gobierno no está dirigido a los grupos sociales adecuados, dado que las clases con mayores ingresos consumen un mayor porcentaje de electricidad. Es decir que la mayor proporción de subsidios del Gobierno de hecho se destina a los ricos. El informe concluye que estas tasas de subsidios son muy «generosas» y recomienda reducirlas gradualmente a lo largo de cinco años para reducir el déficit fiscal del país.
Las tarifas de electricidad se ajustaron tres veces entre enero de 2021 y enero de 2022, a tasas exponenciales. Por ejemplo, en comparación con la tarifa anterior a 2021, la tarifa mínima, que es el tipo de tarifa menos costoso, dirigida a los grupos sociales de menores ingresos, se ha reducido de 200 a 100 kilovatios por hora. Al mismo tiempo, el costo del kilovatio por hora ha aumentado a un índice superior al 3 000 por ciento: de 0,15 libras a 5 libras. Además, las tarifas comerciales y agrícolas han aumentado un 13 000 por ciento y un 5 000 por ciento, respectivamente, entre otros. Los resultados de estos aumentos se han reflejado en la suba de los precios de los productos manufacturados y productos básicos —lo cual, a su vez, únicamente ha empeorado el sufrimiento de una población cuyos recursos han sido afectados por la inflación—.
Si bien podemos coincidir en la necesidad de reformar la tarifa de electricidad a la luz de las condiciones actuales del sector energético y de la situación económica general que Sudán ha heredado del régimen corrupto de Al Bashir, los detalles de estas reformas siguen siendo objeto de debate. No es justo suponer que grupos sociales diferentes poseen la misma capacidad para absorber grandes aumentos de las tarifas de electricidad y de los precios de los productos y servicios que van aparejados. Habría sido posible lograr una mejor fórmula de reforma al equilibrar las tasas de aumento para los diferentes grupos que integran la pirámide de clase. Ejemplos de esas medidas matizadas incluyen mantener la misma tarifa para los grupos sociales que consumen menos electricidad (un promedio de 177 kilovatios al mes) y fijar una tarifa para los grupos de mayor consumo (alrededor de 600 kilovatios por mes, por ejemplo) al precio real. Ello no solo aumentaría las ganancias del sector, sino que además estimularía al uno por ciento que consume más de la cuarta parte del suministro del sector residencial a racionalizar el uso de electricidad.
A pesar de los aumentos considerables en las tarifas, hasta ahora el levantamiento de los subsidios ha sido únicamente parcial, lo cual significa que habrá más aumentos para alcanzar la suba recomendada por el Banco Mundial. Dichos aumentos podrían exacerbar la ira generalizada de los ciudadanos tras las medidas adoptadas por el régimen golpista, especialmente a la luz de la situación actual, en que los aumentos de las tarifas no redundan en la estabilidad del suministro. Además, la última ola de aumentos en 2022 suscitó fuerte oposición entre pequeños propietarios, cuyas tarifas se incrementaron en un 2 000 por ciento.
A comienzos de 2022, pequeños propietarios del norte de Sudán, con el apoyo de otras fuerzas civiles, protestaron contra el aumento de las tarifas agrícolas y exigieron su reducción. Expresaron estas demandas mediante la construcción de barricadas en la carretera nacional que comunica el norte de Sudán con Egipto y facilita el movimiento de grandes cantidades de bienes y personas. Esta protesta culminó en lo que más tarde se conoció como las «Barricadas del Norte». Esta medida fue exitosa: los manifestantes confiscaron productos comerciales sospechosos (oro y materias primas) contrabandeados a Egipto. También ampliaron su protesta de un punto de la ruta a 14 puntos. Además de exigir la reducción de las tarifas de electricidad, los habitantes de la región añadieron un conjunto de reclamos históricos, relacionados con el sufrimiento que soportaron como consecuencia de proyectos de generación de energía hidroeléctrica desde la independencia del país. Las Barricadas del Norte duraron más de cuatro meses y lograron que se redujeran las tarifas de electricidad para los pequeños propietarios de 21 a 9 libras.
En resumen, si no se controlan los indicadores macroeconómicos de Sudán, la inflación absorberá todas las ganancias adicionales obtenidas mediante la reducción de los subsidios, por lo cual el sector de la electricidad terminará pagando el doble por el combustible de las centrales térmicas, ahora y en el futuro. Habida cuenta de que los índices de inflación excedieron el 260 por ciento en marzo de 2022 y del bajo poder adquisitivo de la población (más de la mitad vive por debajo del umbral de la pobreza), la liberalización de los precios en este contexto únicamente puede dar lugar a un alejamiento aún mayor de los objetivos de electrificación del sector de aquí a 2031. De hecho, las experiencias de electrificación exitosas en países como Ghana y Corea del Sur solamente han tenido lugar como consecuencia de los esfuerzos del Gobierno de concebir un paquete de aranceles y tarifas adecuado para los ciudadanos con ingresos limitados e irregulares.
Debido a la falta de coordinación entre las diversas autoridades competentes durante la era de Al Bashir, es difícil comparar el plan elaborado en 2018 para la capacidad de energía futura de Sudán con las contribuciones determinadas a nivel nacional acordadas en la Conferencia de las Partes sobre cambio climático en París (COP21), actualizadas en 2021. El plan de 2018 propone crear nuevas centrales con una capacidad de 3 000 megavatios antes de 2031 y una combinación de energía solar y eólica, tanto en la red como fuera de ella. Mientras tanto, el plan del Gobierno recomienda una capacidad adicional del 60 por ciento de las centrales térmicas, una propuesta que fue revisada en el informe del Banco Mundial, reduciendo la tasa de generación de energía térmica a un 50 por ciento y aumentando las energías renovables –con exclusión de la generación de energía hidroeléctrica– a 800 megavatios para la energía solar y eólica. Ello equivale al 10 por ciento de la capacidad adicional futura de cada una de las dos fuentes. Además, el informe adopta criterios del plan de menor costo para alcanzar una combinación energética para la capacidad futura. Este enfoque solamente tiene en cuenta los costos financieros de los proyectos e ignora sus costos sociales y ambientales.
A la luz de esta discusión, cabe plantearse la siguiente pregunta: ¿por qué los planes de capacidad futura no se centran principalmente en energías renovables? Esta cuestión es especialmente importante por dos motivos. En primer lugar, los índices diarios de radiación solar son extremadamente elevados en Sudán, y la velocidad del viento supera los 11 km por segundo en varios lugares, por lo que es un entorno ideal para producir energía eólica. En segundo lugar, ha habido una disminución clara de los precios de las energías renovables en los últimos años: los precios alcanzaron un nivel de competitividad comparable a los de las fuentes de energía convencionales.
La hipercentralización es otra característica que sigue siendo dominando la planificación de Sudán. Las experiencias de países de la región y de otros países del Sur global ofrecen muchos ejemplos de la utilización exitosa de modelos alternativos y descentralizados como soluciones adecuadas a problemas de electrificación, dificultades para realizar una transición hacia energías limpias y enormes obstáculos financieros a los que se deben enfrentar los proyectos centralizados. Por ejemplo, Kenya logró aumentar sus índices de electrificación de un 32 por ciento en 2013 a un 75 por ciento en 2018 al recurrir a una combinación de soluciones técnicas e institucionales, como los sistemas de energía solar de viviendas en la red eléctrica y las mini/microrredes. Además, el costo de las microrredes está disminuyendo de manera sostenida y las capacidades de lo que actualmente se conoce como microrredes eléctricas tecnológicamente flexibles de «tercera generación» ofrecen oportunidades reales, como la posibilidad de conectar grupos de microrredes o de conectarlos a la red nacional en el futuro.
Si bien los parámetros del plan de capacidad de energía futura destacan el papel fundamental de las microrredes en el proyecto de electrificación universal en zonas poco pobladas de Sudán, no hay detalles sobre su función en el corto plazo. Además, el informe sigue el modelo de políticas gubernamentales, que se caracterizan por dirigir recursos financieros limitados para fortalecer el suministro de los consumidores en la red. Esta estrategia surgió como una respuesta urgente a la crisis de suministro en las zonas urbanas, pero fue en detrimento de proyectos de electrificación de usuarios fuera de la red, a pesar de los elevados costos sociales de privar a más del 60 por ciento de la población del derecho de acceder a electricidad, que debería considerarse un servicio básico.
El ingrediente mágico de la pócima de la liberalización, descrita una y otra vez a nivel mundial, es la oportunidad de participación del sector privado para atraer financiación y conocimientos especializados. En 2010, la Autoridad Nacional de Electricidad, que monopoliza todas las operaciones del suministro eléctrico, se dividió en cinco empresas, según sus funciones técnicas, como la generación de energía térmica e hidroeléctrica, la transmisión y distribución, etcétera. Esta reforma brindó al sector privado la oportunidad de ingresar en el sector de generación eléctrica como productores de energía independientes. Sin embargo, a excepción de las centrales aisladas, cuya construcción y operación fueron privatizadas y representan apenas el 3 por ciento de la capacidad total, el sector privado no participó de modo alguno en proyectos de generación posteriores. El informe del Banco Mundial atribuye esta falta de participación a la ausencia de un marco exhaustivo en el que se detalle el proceso de asociación y sus reglamentaciones, además de las bajas tarifas (subsidiadas) de electricidad, que no resultan atractivas para los inversores.
El marco que propone el informe del Banco Mundial impulsa las reformas actuales en el sector para que sea más atractivo para los inversores, en lugar de aumentar la capacidad eléctrica y reestructurar las empresas públicas a fin de que puedan liderar de manera eficiente proyectos futuros. La lógica (ilógica) de la rentabilidad en la que se basan las reformas del sector de electricidad amenaza su durabilidad. Estas reformas pueden ser difíciles de lograr en primer lugar, por lo que el sector puede ser víctima, una vez más, de soluciones de parche de emergencia.
Las directrices y mejores prácticas de la industria de generación de electricidad, que orientan a los inversores de energía del mundo, contrastan considerablemente con la situación actual del sector en Sudán. Ellas incluyen una serie de factores determinantes considerados importantes para un sector de energía exitoso, como entornos que propician la inversión, marcos de políticas claros y coherentes, prácticas de licitaciones competitivas, suministro estable de combustible, etcétera. Esas condiciones son difíciles de imaginar en un futuro cercano en Sudán, especialmente a la luz de la inestabilidad política y económica que actualmente afecta al país. Por ejemplo, productores de energía independientes de Turquía, que son propietarios de centrales aisladas en Sudán, han atravesado dificultades para garantizar el suministro de combustible, además de experimentar retrasos en los pagos del Gobierno. En respuesta a estos problemas, han suspendido el suministro a algunas ciudades sudanesas durante varios días seguidos.
Quizá el escenario más justo y razonable, especialmente para las clases más pobres, sea liberar al sector privado de los intentos de resolver la crisis eléctrica de Sudán. De hecho, este escenario implicaría destinar esos préstamos para el desarrollo directamente a empresas públicas del sector, así como alejarse de las condiciones y determinantes del libre mercado. La mayoría de estas condiciones del libre mercado contrastan fuertemente con los proyectos de electrificación que incorporan una dimensión social, como la Tarifa Mínima, la subvención cruzada, impuestos justos a la importación y requisitos de localización para industrias y mano de obra. En un sentido general, la necesidad de brindar financiamiento —que se usa para justificar la participación del sector privado— se ha convertido en un medio de «privatizar la ayuda». Ello sirve, a su vez, como herramienta neocolonial que aumenta la dependencia del Sur global. Además, no ayuda a lograr soluciones sostenibles a los problemas específicos que afrontan las sociedades allí, sino que la ayuda privatizada se vuelve una vía mediante la cual los presupuestos de ayuda para el desarrollo se desvían a empresas privadas. Power Africa, por ejemplo, es el mayor proyecto de energía en África subsahariana, con promesas de financiación de 54 000 millones de dólares. Este proyecto está siendo utilizado por el Gobierno de los Estados Unidos para aumentar las ganancias obtenidas por el sector privado en ese país. En 2016 destinó casi el 90 por ciento de sus compromisos —que ascienden a 7 000 millones de dólares— a bancos privados e instituciones financieras estadounidenses para implementar o financiar proyectos de energía en África subsahariana.
Por consiguiente, se puede refutar el argumento de que las empresas de energía locales carecen de la competencia operativa necesaria para liderar esos proyectos. Durante los años de producción de petróleo en Sudán, la recuperación económica asociada con esta era proporcionó excedentes significativos al tesoro del Estado. A pesar de la corrupción y el nepotismo en aquel entonces, la Autoridad Nacional de Electricidad no carecía de conocimientos técnicos y administrativos para llevar a cabo reformas exitosas de gran escala. Ellas incluyeron el cambio a un sistema de pago previo, que aumentó las tasas de recaudación a un 93 por ciento –una de las más elevadas de la región–. Además, se gastaron montos generosos en rehabilitar y formar cuadros dentro y fuera de Sudán, que posicionaron bien al país: los beneficios financieros elevados evitaron el fenómeno de la fuga de cerebros en el sector, que caracteriza a la mayoría de otros sectores en el país. En los últimos años también se han emprendido proyectos para localizar la fabricación de equipamiento, como plantas de ensamblado de transformadores y la fabricación y programación de medidores prepagos.
Illustration by Othman Selmi
Puede afirmarse que sería mejor adoptar medidas mínimas sostenibles y socialmente justas en la dirección correcta que intentar realizar grandes avances para resolver problemas de unos pocos (los ricos y las clases más altas), incluso mediante la adopción de decisiones que tienen ramificaciones ambientales y sociales considerables, a menudo para las clases más pobres y marginadas. Además del problema del acceso a la red eléctrica, que han sufrido durante mucho tiempo las poblaciones rurales, nómadas y las clases urbanas precarias de Sudán, la dimensión de las interrupciones frecuentes en el suministro de electricidad en zonas urbanas ha empeorado en los últimos años. Mientras que la situación de crisis motiva la búsqueda de soluciones de emergencia menos costosas, también puede ser una oportunidad para repensar las formas convencionales de generar y gestionar el suministro de electricidad.
Desde la independencia de Sudán, los grandes proyectos de energía del país, como las represas hidroeléctricas, se han caracterizado por un desinterés absoluto en los medios de subsistencia de las comunidades locales y sus problemas. Este descuido se ha manifestado en el desplazamiento forzoso y la destrucción de los medios de subsistencia tradicionales. Además, esta trayectoria de aumentar las centrales térmicas en el país, impulsada por su bajo costo inicial y su relativa facilidad de construcción, provoca un daño ambiental grave. Asimismo, la dependencia de combustibles importados ha aumentado los costos operativos de estas centrales, especialmente a raíz del deterioro constante de la moneda local y la suba de los precios mundiales de los combustibles.
La hoja de ruta actual para resolver la crisis de la electricidad se basa en la adopción plena e incondicional de reformas neoliberales dictadas por las instituciones financieras internacionales. Estas últimas afirman apoyar a la población sudanesa en sus aspiraciones hacia una transición democrática. Sin embargo, el plan de estas reformas no es diferente de las estrategias anteriores del sector, o incluso de proyectos de energía hidroeléctrica implementados en la era colonial. Algunas de las características clave de estas reformas son el levantamiento gradual de los subsidios a las tarifas de electricidad, la atracción de inversores privados y el cálculo de capacidades futuras mediante criterios de planes de costo mínimo. En el presente artículo se han planteado estos tres temas, así como sus consecuencias sociales, económicas y ambientales, especialmente para los grupos sociales más vulnerables de la sociedad sudanesa.
Cabe destacar que el presente informe no pretende brindar una respuesta exhaustiva a las preguntas espinosas que plantea la crisis actual de la electricidad en Sudán, sino que ha intentado señalar criterios y prioridades básicos que han de tenerse en cuenta al analizar soluciones a esta crisis y el motivo por el cual los enfoques actuales han fracasado. En cuanto a la cuestión del suministro, existe el problema de priorizar al sector privado y las plantas centralizadas de generación de energía que no son inocuas con el medio ambiente, únicamente con fines financieros. Con respecto al consumo, se atribuye una importancia secundaria a los ciudadanos que están fuera del alcance de la red eléctrica y en zonas marginadas, mientras que las tarifas elevadas no están en proporción a las condiciones de los grupos sociales más pobres.
Además, cabe destacar que no hay una solución que responda a las necesidades de todos los grupos sociales de Sudán. Debido a la compleja situación actual, es preciso analizar y entender las necesidades y contextos de diferentes grupos sociales, a fin de adoptar soluciones técnicas y estructuras institucionales diferentes. Un proceso tal necesitará, a su vez, formas de financiación diferentes que permitan la movilización de recursos financieros, desde la autofinanciación y el capital público y privado hasta la ayuda para el desarrollo con una tasa de interés muy baja o igual a cero. Sudán también puede sumarse a otros países en impulsar un programa de reparación climática, a fin de obtener recursos financieros que no tengan que soportar la carga adicional de la deuda. De hecho, ello permitiría a Sudán adoptar tecnologías de generación eléctrica que ayuden a reducir las emisiones y la dependencia de la biomasa, como fuente de energía que amenaza a los bosques y la vegetación. Esta medida también le permitiría acceder a soluciones adecuadas basadas en sistemas de suministro centralizados, descentralizados e independientes, y una asignación presupuestaria socialmente justa.
Al igual que ocurre en otros países del Sur global, la crisis del suministro de electricidad en Sudán requiere una solución urgente, sostenible y viable. Dicha solución deberá incluir mucha planificación integrada entre los diversos aparatos del Estado, así como la modificación de las prioridades para ajustarse a los requisitos de un desarrollo socioeconómico justo, sostenible y adaptado a los contextos locales. Una transición energética verde y justa en Sudán debe tener en cuenta la importancia de formular políticas independientemente de los imaginarios del viejo legado colonial —un legado que se basa en grandes símbolos e íconos políticos y de infraestructura al servicio de las élites—. Una transición justa también deberá evitar las falsas apariencias neocoloniales y sus promesas de financiación, cuyos efectos solo se reflejan en los precios de las acciones de las empresas transnacionales.
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